Административно-территориальное деление Российской империи.

⇐ ПредыдущаяСтр 24 из 77Следующая ⇒

Основой административной системы еще старого Московского царства были довольно пестрые образования, появление которых было обусловлено сложной историей самого государства. Надо заметить, что, несмотря на учредительный характер реформ государственного управления, как их верно назвал академик М.М. Богословский, в период империи мы довольно долго можем наблюдать существование старых территориальных единиц наравне с новыми [Богословский. 1902. С. 2 - 3]. Так, довольно долго существуют городовые области, новые же округа, введенные реформой, часто включают в себя прежние, как бы строятся на их основании. Именно как бы, поскольку содержание старых территориальных образований при Петре и его преемниках подвергается все же определенному изменению (впрочем, нельзя сказать, что радикальному).

Изменения были характерны и для вновь образованных административных единиц. Вот, например, динамика увеличения количества губерний еще доекатерининского издания.

ГОДЫ	1708/10
Кол-во губерний

Источники: [Готье. 1. 1913. С. 108; Дэн. 1. 1902. С. 130 - 131].

Впоследствии количество губерний остановилось на отметке 50. Изменения коснулись также и самих губернских учреждений, так, если по ст. 1 Уч. губ. 1775 г. губерния должна была содержать " от трех до четырех сот тысяч душ", то в начале прошлого века на каждую губернию приходилось уже в среднем до 1, 5 млн. жителей.

Помимо общего административного деления Российской империи учреждались и специальные деления - края, области, наместничества, генерал-губернаторства - для особого управления, главной целью которого могла быть как унификация общего управления местности с целью приобщения ее к общеимперскому порядку, так и придание данной области особого управления, отличного от общеимперского, потому что особый порядок управления является привилегией жителей, дарованной им от верховной власти. Наиболее яркий пример последнего административно-территориального деления можно видеть в области Всевеликого войска Донского. Особняком здесь стоят отдельные провинции Империи, чей статус и управление выделяются из общего ряда специальных областей. Это Великое княжество Финляндское и Царство Польское, последнее, впрочем, после 1864 г. утратило окончательно свой особый статус. Основанием к выделению таких провинций является то, что наряду с административным им даровано было и довольно широкое политическое самоуправление. К этому виду провинций, наверное, следовало бы отнести и Бухарское ханство, находившееся до 1917 г. под протекторатом России.

В порядке же специального управления Империя подразделялась на восемь судебных округов во главе с судебными палатами (после реформы 1864 г.), на девять военных округов (после военной реформы 1874 г.), по состоянию на 1907 г. страна имела 12 учебных округов, имперские железные дороги подразделялись на восемь отдельных железнодорожных округов.

Особенностью России до 1917 г. было то, что сословные учреждения имели отношение к территориальному управлению, дорогу к этому проложил Петр Великий. Так, губернские и уездные предводители дворянства со времен Жалованной грамоты дворянству 1785 г. участвовали в управлении губернией и уездом, после земской реформы их роль в этом деле только усилилась, города с 1785 по 1870 г. также имели сословное управление. С 1861 г. в России введено было сословное самоуправление крестьян, которое имело территориальную основу в виде волостей, последние просуществовали до 1917 г., из нескольких волостей, собственно, состоял уезд.

§ 2. Местное управление Российской империи

Общие тенденции развития.

Период Империи в отечественной литературе однозначно охарактеризован как период расцвета бюрократизма и централизации в управлении страной. Другой, казалось бы, неизбежный вывод, который вытекал из этого определения, заключался в наличии жесткой и строго иерархической системы органов управления, что, однако, не относится к самому типу власти. Вместе с тем давно уже было замечено, что подобная картина совершенно далека от истины. Российская империя ни в один из своих периодов двухсотлетней истории так и не смогла стать окончательно жестко унитарным государством с единым центром управления. Наоборот, все время ее существования можно наблюдать своеобразное соревнование и на государственном и на местном уровнях двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации. Несмотря на прилагаемые усилия в пользу той или другой, ни одна из них - так и не приобрела главенствующего положения, судя по всему, они находились в стабильном равновесии по отношению друг к другу, что во многом может считаться самостоятельной тенденцией в местном управлении периода Империи.

Такая своеобразная тенденция зародилась уже при основании Империи. П.Н. Милюков совершенно верно указал, что реформа местных учреждений при Петре Великом повлекла за собой резкую децентрализацию управления [Милюков. 1892. С. 531]. Преемники Петра снова сделали упор на централизацию, что, однако, им в полной мере сделать так и не удалось; фактически пришлось восстанавливать старую, еще московскую систему управления с вкраплением в нее административных начал, выработанных петровской реформой. Причем в начале века децентрализация учреждений выражалась не только в создании автономных от политического центра властных и вполне самостоятельных единиц, но и в том, что при Петре впервые в России была заложена основа к участию сословных учреждений в деле государственного управления.

В литературе этот факт почему-то принято оценивать положительно, так сказать, как прогрессивный, хотя внимательному исследователю, ясно, что тот сословный порядок управления, который был принят в России, на самом деле превращал сословия в государственные органы управления. Существующие в России сословия не были противопоставлены государству с самого начала своего возникновения, следовательно, они не отражали и не могли отражать тот индивидуалистический дух частности, который имеет форму произвола отдельной личности, пусть и собранной корпорацией. Отсюда слабость демократии как фундаментального условия общества в России.

В период правления до Екатерины II тем не менее эти тенденции еще сказывались, правда, не столь ярко и от этого не столь опасно, не случайно поэтому дворянство (дворянская по преимуществу историография) так не любило эпоху правления Анны Иоанновны - именно в это царствование состоялось своеобразное возвращение старомосковского духа управления, когда дворянство наказывалось наравне со всеми остальными людьми в государстве, причем без всякого внимания к тому, что шляхетство уже начало себя мыслить в этот период как особое, т.е. благородное, сословие. При Елизавете мы наблюдаем мероприятия правительства, направленные к смягчению духа предыдущего царствования и от этого столь приятного дворянству, не случайно ее царствование называлось в литературе " золотым веком". Вместе с тем старомосковские принципы воеводского управления, особенно в так называемых городовых областях, продержались в России вплоть до введения в 1784 г. Учреждения для управления губерниями Всероссийской Империи 1775 г.

Реформа областных учреждений при Екатерине II во многом совпала с возобновлением политики децентрализации Петра I. При Екатерине практически исчезают органы центрального отраслевого управления (так называемые коллегии), ведомство которых переносится на губернские учреждения. Так, ведомство Каммер- и Ревизион-коллегий переводится в губернские казенные палаты, Юстиц-коллегия превращается в губернские палаты уголовного и гражданского суда. Причем последняя согласно ст. 115 Уч. губ. представляет собой соединенный департамент Юстиц- и Вотчинной коллегий. Центральное управление, таким образом, низводится на уровень местного. При этом правительство снова повторяет опасные заблуждения Петра - вводит участие сословных учреждений в местное управление, но уже на более прочной основе, издав специально для этого две Жалованные грамоты: дворянству и городам.

При Павле и особенно при Александре I положение резко меняется, и это несмотря на заверения Александра, что править он будет " по заветам бабки своей". Правил он скорее по заветам отца, правда, в более спокойной и приемлемой для дворянства форме. При этих монархах складывается практически современная система центрального управления и при них же возникает так и не решенная до сего дня проблема соотношения между централизацией и децентрализацией в деле местного управления, вернее, допустимого предела того и другого принципа на местах. Одновременно формируется порядок, просуществовавший вплоть до 1917 г.: центральные, по преимуществу великорусские, губернии управляются посредством жесткого полицейского надзора, значительно ослабленного, впрочем, введением в этих же губерниях в 1864 г. земских учреждений, с одной стороны, с другой - установлением различных режимов " благоприятствования" местным особенностям. Кроме того, в значительной степени губернатор - " начальник губернии", по легальному определению, - продолжал оставаться лицом, правившим достаточно автономно, поскольку обладал как значительной дискреционной властью по отношению к населению губернии, так и независимым положением по отношению к центральным органам власти.

Другой характерной чертой, повлиявшей на дело управления местностями, была неопределенность критерия, на основе которого проходило размежевание областей. Может показаться парадоксальным, но в основе административного деления Империи при Петре лежал не экономико-географический фактор, принятый современной наукой рационального районирования территории, а старый фискальный интерес московской эпохи, возведенный в абсолют. Губернии создавались с таким расчетом, чтобы каждый образованный административный округ формировал налогами (оплачивал ими) с доходов своего населения, как сейчас бы сказали, определенную статью государственных расходов.

Екатерининские реформы были не лучше. Критерием здесь было количество населения, поэтому размежевание проходило довольно механистично. В дореволюционной литературе отмечалось, что только область Всевеликого войска Донского имела историческое происхождение - это на всю Империю; хотя истины ради надо заметить, что вопрос размежевания всегда и везде во всех странах представляет собой большую проблему, разрешение которой имеет под собой далеко не всегда исторические основания. Прекрасным примером для иллюстрации этого может служить Франция, разделение которой на департаменты при Наполеоне I похоронило под собой старую, историческую систему деления, сформировавшуюся еще в эпоху Средневековья, при этом были разорваны вековые связи, но одновременно с этим нация была соединена в одно административное целое.

Акты местного управления.

В московскую эпоху не существовало документов, четко определявших административные границы внутри государства, писцовые (дозорные) книги в основном могут считаться актами финансового управления, при желании, конечно, можно было бы считать актами финансового управления и знаменитые Уставные земские грамоты такими актами по административному размежеванию, однако в самих этих грамотах мы не видим подобного ratio legis, наоборот, цель их совершенно иная. Поэтому границы областей Московского царства, его четей, держались в основном на силе обычая, изредка зафиксированного на чертеже.

Петр, согласно духу своего времени, старался внести такие улучшения в государственный аппарат, которые наиболее экономным, рациональным образом упрощали бы дело управления вообще, не случайно академик М.М. Богословский сравнивал петровские местные учреждения с военными поселениями при Александре I: и там и там проглядывает стремление удешевить содержание армии. Именно фискальный или в более общем смысле финансовый интерес виден в местных учреждениях Петра. Соответственно акты, регулировавшие создание губерний, как, впрочем, дальнейшие акты по этому вопросу, можно было бы отнести к общему виду актов по государственному местному управлению.

Основным актом, учредившим губернии в России (просуществовавшие до 1929 г.), явился Именной указ об учреждении губерний и расписании к ним городов от 18 декабря 1708 г. По этому указу в России учреждалось восемь губерний: Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская, Сибирская. Указ подтверждал еще раз старомосковский принцип приписки: " И того в 8 губерниях 314 городов; да приписанных к корабельных Воронежским делам 25; всего 339 городов". В 1717 г. число губерний было увеличено до 11. По Указу от 29 мая 1719 г. в губерниях появляется совершенно новая административная единица в виде провинции, заимствованная вместе со своими учреждениями из Швеции. Провинция состояла из дистриктов, которые были введены этим же указом. В дистриктах вводилось воеводское управление, должность воеводы регулировалась специальной Инструкцией, или Наказом, введенной в том же году. Число провинций и дистриктов в губерниях было совершенно произвольным, например, в Астраханской губернии провинций совсем не было. В 1722 г. реформатор ввел в губерниях и провинциях новое судебное устройство на манер шведских провинциальных учреждений. Вообще, как замечалось в литературе, петровские местные учреждения, несмотря на ряд прогрессивных черт в своей структуре, оказались совершенно непригодными для России и крайне для нее дороги.

Ввиду чего плод преобразований царя был ликвидирован по Манифесту от 9 января 1727 г., после вышел ряд актов, которыми вводился дореформенный порядок управления, однако петровское административно-территориальное деление оставалось, что усложнило и запутало управление. Особенно ярко это высветилось после издания новой редакции Наказа губернаторам и воеводам от 12 сентября 1728 г. Позже, в 1764 г., вышел новый Наказ губернаторам, который можно рассматривать в качестве источника последующих реформ местных учреждений.

При Екатерине вышло объемное Учреждение для управления губерниями Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г., дополненное положениями, касающимися двух столичных губерний (Санкт-петербургской и Московской). Указом от 4 января 1780 г., Указом от 9 сентября 1801 г. проведено новое размежевание, в связи с чем в России число губерний с 41 увеличивается до 46; указом от 22 июня 1822 г. Сибирь была поделена на две губернии: Западную и Восточную; кроме того, в начале XIX в. выходит ряд законоположений, которыми утверждаются должности генерал-губернаторов в некоторых губерниях, в 1797 г. Павел эти должности, как известно, упразднил.

С введением в действие Свода законов Российской империи 1 января 1835 г. именно этот инкорпорационно-кодификационный акт стал считаться главным источником действующего в стране права, поэтому второй том этого Свода, где помещались в инкорпорированном виде постановления, касающиеся местных учреждений Империи, должно рассматривать в качестве основного источника права по данному вопросу. Изменения, вносимые в действующее по Своду законодательство, редакционно учитывались при переизданиях Свода законов.

Так, в 1826 г. был образован так называемый Комитет 6 декабря, образованный, казалось бы, с формальной целью - разбора бумаг умершего императора Александра I, но фактически превратившийся в орган планировавшихся тогда весьма широких реформ по местному управлению и крестьянскому вопросу. Плодом деятельности этого Комитета явилось издание в 1837 г. новых Наказа губернаторам и Положения о порядке производства дел в губернских правлениях, однако этими актами формально Уч. губ. 1775 г. не отменялось, их положения кумулировались в новом издании СЗРИ.

Именно Наказом от 3 июня 1837 г. была окончательно подтверждена двойственная природа должности губернатора: с одной стороны, он продолжал, как и в XVIII в., оставаться начальником губернии, а с другой - становился уполномоченным агентом Министерства внутренних дел. Этот порядок так и не был изменен вплоть до Февральской революции 1917 г. Незначительные изменения предпринимались в 1845 г., но переломным моментом в деятельности губернских властей, конечно, следует считать земскую реформу 1864 г., существенно, впрочем, измененную Положением о земских начальниках от 12 июля 1889 г. и Положением о земских учреждениях от 12 июля 1890 г.

Управление городов также входило в понятие местного управления, испытавшего радикальные изменения в имперский период истории русского права. Несмотря на многочисленные попытки ввести особый порядок управления городами, как доказал профессор А.А. Кизеветтер, города практически до царствования Екатерины II продолжали оставаться теми же посадскими поселениями, каковыми они были до Петра. Петр, осознавая значимость горожан, важность их финансовой службы государству, постарался гораздо раньше местных учреждений затронуть их своей реформаторской деятельностью. Здесь можно назвать прежде всего Указ от 30 января 1699 г. о Бурмистерской палате. Данным актом вводился орган сословного управления - бурмистры, другим актом от этой же даты учреждены были Земские избы. Эти ведомства действовали до 1719 г., когда города стали управляться Коммерц-коллегией, Регламент которой был утвержден 3 марта 1719 г. В 1721 г. учреждались городские магистраты, регламент которых был утвержден 16 января 1721 г. Но преемники Петра вернули воевод снова в городские учреждения, что длилось до царствования Елизаветы, при ней снова были введены петровские магистраты в городах.

Екатерина II издала два акта, которые касались управления городов: Учреждение для управления губерниями: гл. XIX - XXII специально рассматривали управление уездных и губернских городов и Грамоту на права и выгоды городам Российской империи 1785 г., вводившую сословное самоуправление городских обывателей, по терминологии той эпохи. Необходимо заметить, что города Западных губерний имели в качестве привилегии Магдебургское право до издания упомянутой грамоты городам. При Павле произошло практически полное уничтожение учреждений его предшественницы, управление городами было существенно изменено. Образцом для этой реформы послужил Устав столичного города Петербурга от 12 сентября 1799 г., Указом от 4 сентября 1800 г. было приказано распространить на все остальные города Империи порядок, предусмотренный данным уставом. Указом от 17 марта 1801 г. новый Император восстановил прежнее положение, т.е. восстановил действие ЖГГ.

До коренной реформы городового управления 1870 г. выходило несколько актов совершенно несущественного характера, впрочем, необходимо указать на Городовое положение 1846 г., предназначенное для Петербурга, в 1862 г. оно было распространено и на Москву. В определенной части данное положение может считаться источником Городового положения от 18 июня 1870 г., учредившего городское самоуправление на всесословной основе. Последующее царствование, как известно, внесло некоторые изменения, навеянные общим консервативным курсом, результатом чего стало новое Городовое положение 1892 г. Необходимо при этом отметить, что и нормы, регулирующие управление, и самоуправление городов консолидировались начиная с 1835 г. в Своде законов.

Губернатор.

Должность губернатора сложилась не сразу, бывали периоды, когда компетенция этого чиновного лица подвергалась настолько существенной ревизии, что совершенно исчезала прошлая составляющая его статуса, губернатор превращался, так сказать, в полную свою противоположность.

Слово " губернатор" появилось в российском политическом лексиконе гораздо раньше слова " губерния". Считается, что первым губернатором был архангельский воевода, которому этот титул был пожалован в 1694 г.; встречается слово " губернатор" и в одном манифесте 1702 г. В литературе высказывалось также мнение, что должность губернатора была заимствована Петром из Швеции, хотя этимология самого слова указывает на французский глагол gouverner - " управлять", откуда произошел governeur - " управляющий", " губернатор". В самой Швеции испокон веку использовалось слово landshovding применительно к начальнику лена (провинции). Повсеместно губернаторы в качестве " начальствующих лиц" были введены во вновь учрежденные губернии в 1708 г. и просуществовали в качестве главного органа местного управления вплоть до февраля 1917 г.

В царствование Петра I губернатор был поставлен в довольно неопределенное положение. Эта неопределенность также была вызвана еще и тем, что в 1719 г. в губерниях появились провинции, в которых было введено в свою очередь воеводское управление. Наказ воеводам этого же г. в п. 1 содержал должностную присягу воеводы, из которой явствовало вполне самостоятельное его положение перед губернатором: " Воеводе надлежит наипаче быть его царскому величеству и высоколюбезнейшей его государыне царице и кровным наследникам верным, справедливым и добрым слугою". Из чего следует, что компетенция губернатора и воеводы различествовала только по пространственному значению. Имеет смысл указать также и на то, что Инструкция воеводам была разослана не только им, но и губернаторам, с повелением последним руководствоваться в своей деятельности этим документом. Наконец, в 1728 г. в новом Наказе губернаторам и воеводам эта инструкция была практически без изменений повторена, тем самым de iure лишний раз было подчеркнуто равное положение этих должностей. Но так продолжалось не долго.

Указ от 15 марта 1727 г., упразднивший в губерниях сословные учреждения, можно считать начальной точкой отсчета в новой истории губернаторской должности. Этот период длился до 1775 г. и характеризовался несколькими противоречивыми тенденциями, наложение которых указывает несколько векторов развития. С одной стороны, губернатор в этот период укрепляет свое внутреннее в губернии положение, он постепенно подчиняет себе дотоле самостоятельные должности и ведомства. Так, при Анне Иоанновне воеводы входят в полное подчинение губернаторам, усиливается власть губернаторов и над другими местными учреждениями. С другой стороны, усиление местной, скажем так, составляющей власти начальника губернии выражается в формировании при губернаторе ряда подчиненных ему органов, помогающих губернатору осуществлять свою власть. Например, 1736 г. можно считать отправной точкой в истории губернского " правительства". В этом году появляется институт товарищей губернаторов - коллежских советников, в 1766 г. количество их удваивается и уже в 1775 г. в ст. 95 Уч. губ. читаем: " Правление губернии есть то место, которое управляется в силу законов именем Императорского Величества всею губернию".

В то же время контроль, мы бы даже сказали - мелочная зависимость губернатора от центральных учреждений, в этот период усиливается. Вообще между губернаторами и Императором в эту эпоху промежуточные инстанции - Сенат и коллегии - стараются сделать так, чтобы губернаторы были их исполнительным органом на местах. Подтверждением данной тенденции можно считать порядок назначения губернаторов на должность. Например, во время существования ВТС губернаторы назначались верховниками из числа представленных Сенатом кандидатур (п. 6 Указа от 7 марта 1726 г.). После упразднения ВТС губернаторов назначал Император по представлению кандидатов от Сената, хотя нередко мнение Сената здесь было совершенно необязательным. Логическим следствием этого стало назначение губернаторов исключительно от высочайшей власти (ст. 59 Уч. губ. ). Позднее же губернаторы назначались высочайшей властью по представлению от МВД (ст. 236 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

Третий период в истории губернаторства в России ознаменовался очередным коренным переворотом и ломкой устоявшихся форм управления, вызванной изданием Уч. губ. 1775 г. Именно этот акт с последующими законодательными новеллами можно считать источником основной части т. II СЗРИ. Само Учреждение о губерниях знаменательно во многом тем, что Екатерина II, как считают, вернулась к реформам Петра, повторив его опыт децентрализации управления. В частности, это прямо выражалось в новом характере власти губернского правления, каковое, согласно п. 1 ст. 413 Уч. Губ., " наравне есть с коллегиями и для того, кроме Императорского Величества и Сената, ни от кого не принимает законов и указов и ни к кому иному не подает и не присылает рапортов и донесений". Фактически ведомство многих центральных коллегий было перенесено на места в губернии.

Однако главное нововведение, имевшее одновременно цель упрочения должности губернатора и установления над ним действенного контроля из центра, осуществлено было введением в практику местного управления своеобразного принципа разделения властей, впрочем, модного для той эпохи. Своеобразие этого принципа видится в том, что разделению на две части подлежала функция одной и той же власти, власти общего управления, из которой одна становилась высшей надзорной и контрольной, а вторая делалась ответственной за осуществление общего заведования делами губернии.

Соответственно должность губернатора стала подконтрольной должности главнокомандующего губернии - так его называло Уч. губ., но в ходе реализации акта утвердилось новое наименование этой должности - генерал-губернатор или наместник.

Практика применения данного акта, как это часто случается в России, выявила расхождение между действительностью и предписанной нормой, что, в частности, выражалось в следующем: в каждую отдельную губернию так и не назначали отдельного генерал-губернатора. Положение губернаторов тем самым существенно отличалось на практике от того, что предписывало Учреждение. В последующем власть генерал-губернаторов рассматривалась правительством в качестве экстраординарного института управления, что не способствовало его повсеместному распространению. Поэтому очень многие права и преимущества главнокомандующего (генерал-губернатора) по Уч. губ. перешли к губернаторам.

Согласно ст. 1 Наказа губернаторам 1837 г. " гражданские губернаторы < 1> как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею волею губерний, суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства". Эта статья послужила источником ст. 494 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г., войдя в него практически в неизмененном виде. Губернатор одновременно с этим объявлялся лицом, сосредоточивающим в своих руках высшую правительственную власть, все местные власти, подтверждение чему находим в ст. 517 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г. или ст. 292 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г., источником которой явился отдельный закон - Положение Комитета Министров от 23 июня 1866 г.: " Все служащие в губернии лица, даже не подчиненные в служебном отношении губернатору, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство < 2> или на особый характер служебной деятельности, иногда совершенно независимой от административной власти, в случае их вызова или приглашения губернатором обязаны немедленно подчиниться его законным требованиям и оказать ему должное уважение, на которое он как представитель высшей в губернии власти имеет неотъемлемое право". Вместе взятые эти статьи позволяют определить должность губернатора как главного начальника губернии и ее учреждений. Такой порядок установился вплоть до 1917 г.

--------------------------------

< 1> До 1874 г. губернаторы подразделялись на гражданских и военных.

< 2> Должность губернатора соответствовала 4-классному чину (действительный статский советник) по Табели о рангах (ст. 47 Уч. губ. 1775 г.).

⇐ Предыдущая 19 20 21 22 232425 26 27 28 Следующая ⇒