Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте.

⇐ ПредыдущаяСтр 3 из 5Следующая ⇒

Анализ реформ железнодорожной отрасли в различных странах мира позволил сформулировать ключевые принципы реформирования российских железных дорог:

1 разделение функций государственного регулирования и хозяйственной деятельности;

2 сохранение единой государственной сетевой инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского управления;

3 поэтапное прекращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых;

4 совершенствование тарифной политики;

5 развитие конкуренции в сферах перевозок грузов, ремонта подвижного состава, перевозок и обслуживания пассажиров;

6 обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре пользователей железнодорожного транспорта;

7 выделение из сферы деятельности железных дорог объектов социального назначения;

8 обеспечение финансовой прозрачности деятельности железнодорожного транспорта на основе ведения раздельного финансового учета;

9 повышение инвестиционной привлекательности отрасли.

Реформу было решено проводить в три этапа, каждый из которых имел логичный и вполне осязаемый результат. На этот результат опирались последующие преобразования.

На первом этапе (2001–2002 гг.) планировалось подготовить основные законодательные акты для разделения государственных и хозяйственных функций и создания ОАО «Российские железные дороги» со 100-процентным государственным капиталом.

На втором этапе (2002–2005 гг.) — создание дочерних обществ ОАО «РЖД» в конкурентных сферах: в специализированных грузовых перевозках, в строительном комплексе, на предприятиях по ремонту вагонов и локомотивов, по выпуску запасных частей. Кроме того, предполагались выделение из ОАО «РЖД» пассажирского комплекса, сокращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок и переход к свободному ценообразованию в конкурентных секторах.

Третий этап реформ (2006–2010 гг.) предполагал развитие полноценной конкуренции, частичную приватизацию дочерних компаний ОАО «РЖД» с целью привлечения ресурса на модернизацию инфраструктуры и дальнейшее развитие отрасли.

Модели реформирования железнодорожного транспорта

При формулировании регуляторной модели рынка анализировались три основных типа организационной структуры железнодорожного транспорта, которые существуют в мире. При этом применительно к России оценивались все плюсы и минусы. Рассматривались следующие варианты:

отделить инфраструктуру от перевозок и в перевозочной деятельности развивать конкуренцию в масштабах всей сети (европейская модель конкуренции);

разделить всю сеть железных дорог на несколько параллельных направлений перевозок и устроить конкуренцию вертикально интегрированных компаний на параллельных ходах (американская модель конкуренции);

выделить отдельные географические сегменты из единого рынка перевозок, работающие на рыночных принципах, где будет действовать рыночное ценообразование на услуги по перевозкам грузов, а на остальной части обязать работать государственную компанию.

В теории отделение инфраструктуры от перевозок выглядело наиболее логичным и рыночным шагом:

естественная монополия отделяется от потенциально конкурентного бизнеса (по той же логике произошло реформирование электроэнергетики в России). Но тут же возникали и проблемы. Такое отделение создаст массу коллизий, что потребует перестройки большинства технологических процессов, увеличит риски деятельности системы, создаст множество новых транзакций.

Российские ученые подсчитали, что рост затрат на перевозки при таком разделении составит от 30% до 50% от существующего сегодня уровня. Аналогичные расчеты делались в Америке, где были получены схожие результаты. Идея полного организационного отделения инфраструктуры от перевозок была оценена как рискованная и экономически неоправданная.

Модель разделения железных дорог на несколько параллельных компаний, в которых инфраструктура и перевозки будут объединены, также могла бы быть теоретически реализуема, но были очевидны и минусы. Вместо одной национальной естественной монополии в условиях России получилось бы несколько региональных. Это означало бы, что вновь созданные монополии придется так же жестко регулировать, их расходы увеличатся из-за сокращения эффекта масштаба, на сети железных дорог возникнут административные и организационные границы, развитие единой железнодорожной инфраструктуры в масштабах страны сменится локальными проектами и управлять системой государству станет на порядок сложнее. Рост тарифов в этих условиях неизбежен, потери экономики от дезинтеграции единой инфраструктуры было крайне сложно представить и смоделировать: они могли быть очень высоки.

В третьей модели — с созданием локальных зон конкуренции перевозчиков — рассматривалось два пути. В первом случае локальные перевозчики имеют лицензию и работают на выделенных участках инфраструктуры в соответствии с разработанным регламентом, осуществляя конкуренцию на маршруте с ОАО «РЖД» и другими локальными перевозчиками на основе публичного договора. Во втором случае возможно существование единственного локального перевозчика на выделенном тупиковом участке железнодорожной сети при осуществлении конкуренции за маршрут. При этом перевозчик обязан осуществлять перевозки на публичной основе, то есть принимать к перевозке все предъявляемые грузы в рамках указанного маршрута по публичным тарифам. Эта модель — и технологически, и экономически — представлялась наименее рискованной с точки зрения железнодорожного транспорта в целом.

Организационная форма

Для выявления наиболее эффективной формы будущего хозяйствующего субъекта разработчиками реформы принималось во внимание наличие огромного железнодорожного хозяйства, наследуемого ими от МПС. Оно включало в свой состав различные виды деятельности: содержание и эксплуатацию подвижного состава и инфраструктуры, производство и ремонт железнодорожной техники, строительство, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и др. Кроме всего прочего железнодорожный комплекс был обременен объектами социальной сферы. По сути, в дореформенный период железнодорожное хозяйство представляло собой «единый котел», из которого нужно было выделить монопольную составляющую, разнородные конкурентные бизнесы, социальную часть и создать оптимальную структуру их взаимодействия.

Исходя из этого, рассматривались следующие варианты создания доминирующего хозяйствующего субъекта:

1 единая вертикально интегрированная компания, включающая естественно-монопольную составляющую (инфраструктура) и подразделения, предоставляющие услуги на конкурентных рынках железнодорожных перевозок и обслуживающих сервисов;

2 холдинг, включающий в себя инфраструктурную компанию — естественную монополию, пассажирские компании, а также грузовые и сервисные компании, действующие на соответствующих конкурентных рынках; отдельные юридические лица:

инфраструктурная компания, независимые перевозчики и сервисные компании;

4 конкурирующие железнодорожные компании, владеющие инфраструктурой и осуществляющие перевозочную деятельность.

По результатам исследований отечественных и зарубежных консультантов и по совокупности выводов было решено, что целям реформирования железнодорожного транспорта в России наилучшим образом отвечает вариант создания единой компании либо холдинга. Оба варианта фактически представляют собой вариации модели эффективного ценообразования, когда инфраструктурная сеть и ее эксплуатация объединены под одной крышей.

Рекомендованная разработчиками организационная структура базировалась на принципах разделения по видам деятельности и оптимальном распределении производственных ресурсов сначала внутри единой компании, а затем по мере вывода этих видов деятельности в самостоятельные дочерние структуры с последующим преобразованием в холдинг. Выделение вертикально интегрированных компаний на участках железнодорожной сети, имеющих альтернативные железнодорожные ходы, рассматривалось как вариант развития реформы в долгосрочной перспективе.

Оптимальной организационно-правовой формой регистрации нового хозяйствующего субъекта было признано открытое акционерное общество. Эта форма имеет целый ряд преимуществ, начиная с минимизации опасности банкротства для ОАО, в котором 100% акций принадлежит государству, и заканчивая очевидной привлекательностью для инвесторов. Форма акционерного общества также предпочтительна с точки зрения законодательного обеспечения и эффективности труда работников. 100-процентная государственная собственность должна была обеспечить стабильность и подконтрольность управления федеральным железнодорожным транспортом в период его реформирования.

В соответствии с правительственной программой реформирование железнодорожного транспорта предполагалось провести в три этапа: первый — 2001–2002 гг., второй — 2003–2005 гг., третий — 2006–2010 гг.

4. Первый этап реформы (2001 – 2002 гг): основные положения и результаты.

2001–2002

Первый этап реформы можно считать в большей степени подготовительным к основному. За полтора года было необходимо провести комплекс мероприятий, предваряющих рыночные преобразования отрасли, а именно:

создать эффективный механизм государственного регулирования и стимулы для развития конкуренции в грузовых и пассажирских перевозках, неосновных видах деятельности железнодорожного транспорта;

разделить функции государственного регулирования и управления хозяйственной деятельностью;

провести структурирование управления и финансов по видам деятельности;

подготовить создание самостоятельных структур на базе отдельных видов хозяйственной деятельности;

провести отделение ряда непрофильных предприятий, имеющих сформировавшийся рыночный потенциал.

Сразу после утверждения Программы структурной реформы в 2001 г. был запущен мощный организационный механизм ее реализации. В МПС России создали отраслевой штаб реформирования, в состав которого вошли руководители отрасли, депутаты Государственной Думы, видные ученые отраслевой и академической науки, представители Минэкономразвития, Министерства по антимонопольной политике, других заинтересованных ведомств.

Начинать реформу огромного железнодорожного хозяйства представлялось логичным с формулирования и принятия законодательной базы, которая создала бы правовую основу для преобразований. В этот период были приняты и вступили в силу федеральные законы «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации, внесены изменения и дополнения в федеральный закон «О естественных монополиях».

Законодателем в первую очередь были определены основные субъекты рынка железнодорожного транспорта (пользователь услуг, владелец инфраструктуры, перевозчик, оператор подвижного состава) и порядок их взаимоотношений, а также созданы механизмы внешнего контроля за ходом реформы.

К важнейшим документам, принятым для реализации реформы, следует отнести также пакет нормативных актов, регулирующих процесс выделения конкурентных сегментов рынка транспортных услуг из сферы естественной монополии и вопросы ценообразования: «Правила оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования»; «Правила недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта». С 2002 г. введен новый прейскурант № 10-01 «Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами», который предусматривал разделение грузового тарифа на плату за пользование вагонным парком (так называемую вагонную составляющую) и плату за пользование услугами инфраструктуры и локомотивной тяги. Таким образом, были созданы условия для развития операторского бизнеса и инвестирования в грузовые вагоны.

К необходимым мероприятиям первого этапа относилась также реструктуризация задолженности, в том числе просроченной, железных дорог перед федеральным бюджетом, поставщиками и подрядчиками. Совокупная сумма этих обязательств на 31 декабря 2001 г. составляла более 259 млрд рублей, в том числе задолженность перед поставщиками и подрядчиками — 62 млрд рублей. Это стало серьезной проблемой.

Для реструктуризации долгов перед федеральным бюджетом был составлен график их поэтапного погашения. В качестве единственного источника покрытия задолженности перед контрагентами рассматривались денежные средства, снимаемые с инвестиционной программы. В этой связи в 2002 г. было принято непростое решение о сокращении на треть заказов железнодорожников промышленности на производство подвижного состава, технических средств и оборудования.

В этот период в целях подготовки к созданию нового хозяйствующего субъекта (ОАО «РЖД») была проведена инвентаризация имущества МПС России, в том числе оценено техническое состояние подведомственных предприятий, начался вывод из имущественного комплекса железнодорожного транспорта непрофильных активов — жилья, объектов социальной сферы, коммунально-бытовых предприятий и др.

5. Второй этап реформы (2203-2005 гг): основные положения и результаты

Результаты подготовительного этапа реформы позволили говорить о тенденциях демонополизации рынка в отдельных сегментах перевозочного процесса и о росте объемных показателей работы железнодорожного транспорта.

Демонополизация выражалась в росте числа владельцев железнодорожного подвижного состава, в том числе операторских компаний, увеличении доли вагонов, находящихся в собственности независимых компаний, а также доли перевозок, осуществляемых в указанных вагонах. С 2001 по 2003 г. число операторов грузового подвижного состава выросло в 2, 5 раза, доля вагонного парка, находящегося в собственности этих организаций, увеличилась на 18%.

Главным событием второго этапа структурной реформы железнодорожного транспорта стало создание открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД») со 100-процентным государственным капиталом. В уставной капитал ОАО «РЖД» передавалось имущество 987 отраслевых предприятий стоимостью более 60 млрд. долларов. В состав ОАО «РЖД» вошло 16 железных дорог, которые были преобразованы в региональные филиалы ОАО «РЖД». Были заново сформированы 141 функциональный филиал (заводы, проектно-конструкторские, строительные подразделения и т. д.) и 8 представительств госкомпании за рубежом. Таким образом, была создана одна из крупнейших транспортных корпораций в мире с численностью работающих около 1 млн. человек. Главными целями деятельности компании были определены: обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в железнодорожных перевозках (грузовых и пассажирских), работах и услугах, а также извлечение прибыли. С 1 октября 2003 г. ОАО «РЖД» полноправно осуществляет хозяйственную деятельность на всей сети железных дорог Российской Федерации. Этот день ежегодно отмечается как день рождения компании.

Практически сразу после образования ОАО «РЖД» началось создание дочерних и зависимых обществ (ДЗО) в тех сферах, которые были открыты для конкуренции.

В 2005 г. начат процесс создания совместных операторских (перевозочных) компаний. Первые специализированные ДЗО образованы с ОАО «Новая перевозочная компания» в области перевозок нефтепродуктов, угля, металла и рудного сырья и с ЗАО «Евросиб СПб- ТС» в области перевозок минеральных удобрений и сырья. Совместные операторские компании в сфере специализированных грузовых перевозок достаточно быстро начали давать ожидаемый экономический эффект. Была получена экономия эксплуатационных расходов и инвестиций «материнской» компании в ремонт и обновление подвижного состава, увеличен рост тарифных поступлений за счет увеличения объема перевозок, в первую очередь высокодоходных грузов.

На втором этапе реформы начались мероприятия по преобразованию пассажирского комплекса. 2 марта 2005 г. совет директоров ОАО «РЖД» принял Концепцию реформирования пассажирского комплекса дальнего следования. В соответствии с концепцией предполагалось наделить Федеральную пассажирскую дирекцию (профильный филиал ОАО «РЖД») необходимым имуществом и затем на этой базе создать Федеральную пассажирскую компанию. Параллельно надо было решить вопрос с выделением бюджетных средств на поддержку железнодорожных пассажирских перевозок в дальнем следовании. Компенсация убытков железнодорожникам должна была обеспечиваться за счет прямых бюджетных дотаций, что является распространенной практикой во многих странах. Однако на втором этапе реформы вопрос с созданием компенсационного механизма решен не был, поэтому продолжилась практика перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых.

Параллельно разрабатывалась реформа пригородного сообщения. Суть преобразований в этом сегменте заключалась в создании пригородных пассажирских компаний (ППК) в каждом регионе. ППК создавались либо в форме структурных подразделений ОАО «РЖД», либо как совместные компании ОАО «РЖД» и местных органов власти. Экономика каждой ППК просчитывалась исходя из интенсивности транспортных потоков и платежеспособности населения в конкретном регионе. К концу 2005 г. на железных дорогах были созданы первые шесть пригородных компаний (ОАО «Свердловская пригородная компания», ОАО «Центральная пригородная пассажирская компания», ОАО «Экспресс Приморья», ОАО «Краспригород», ОАО «СПб Витебская ППК», ОАО «Волгоград-транспригород»).

Продолжилось финансовое оздоровление отрасли. В течение 2004 г. ОАО «РЖД» полностью погасило остаток задолженности по недоимке перед бюджетами всех уровней и получило право на полное или частичное списание задолженности по пеням и штрафам.

На втором этапе произошла оптимизация функций государственных регуляторов в области транспорта. МПС России было упразднено, а его функции распределены между Минтрансом России, Федеральным агентством железнодорожного транспорта и Федеральной службой по надзору в сфере транспорта. В 2004 г. была также упразднена комиссия Правительства РФ по структурной реформе железнодорожного транспорта. При Минтрансе России образована одноименная межведомственная комиссия, в состав которой уже вошли не только заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, но и представители бизнеса, общественных организаций и науки. Было также усовершенствовано законодательство в сфере реформирования, в него были внесены дополнения и поправки с учетом реалий текущего момента.

Главным итогом второго этапа реформирования стало выделение из госмонополии открытых для конкуренции видов деятельности, включая логистику и отдельные специализированные грузовые перевозки, а также появление независимых операторов подвижного состава. К концу 2005 г. на инфраструктуре ОАО «РЖД» работало около 280 тыс. единиц вагонов и более 100 магистральных локомотивов, принадлежащих независимым от ОАО «РЖД» компаниям. За первые четыре года реформ частным капиталом было вложено около 80 млрд рублей в приобретение и обновление более 100 тыс. грузовых вагонов.

Серьезной проблемой, не решенной на втором этапе реформы, оставалось тарифное регулирование. Средний уровень тарифов по отношению к экономически обоснованным затратам железнодорожной отрасли был существенно занижен, несмотря на то что в других отраслях в сфере естественных монополий (газовая отрасль, электроэнергетика) государственный регулятор эти потребности учитывал. Кроме того, грузовые железнодорожные тарифы несли дополнительную нагрузку, связанную с необходимостью компенсации убытков от социально значимых перевозок. В результате железнодорожный транспорт характеризовался высокой долей устаревших мощностей и продолжал испытывать острый инвестиционный голод.

⇐ Предыдущая 1 234 5 Следующая ⇒