Лекция 1. Этапы структурной реформы железнодорожного транспорта.

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 5Следующая ⇒

1. Предпосылки реформирования железнодорожного транспорта.

2. Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте.

3. Модели реформирования железнодорожного транспорта

4. Первый этап реформы (2001 – 2002 гг): основные положения и результаты.

5. Второй этап реформы (2203-2005 гг): основные положения и результаты.

6. Третий этап реформ (2006–2010 гг.): основные положения и результаты.

7. Мировой экономический кризис и положения пролонгации реформы (период 2011-2015 гг.)

8. Предварительные результаты 4-го этапа реформирования (2011-2015 гг.)

Предпосылки реформирования железнодорожного транспорта.

Вся история железных дорог России, которые существуют более 170 лет, — это история постоянного развития и совершенствования, причем не только железа и технологических процессов, но и системы организации управления и экономики.

В новейшей истории России необходимость серьезных преобразований в системе железнодорожного транспорта стала очевидна в свете радикальных экономических и политических перемен, произошедших в конце прошлого века. Стремительно развивающаяся экономика страны столкнулась с рядом серьезных диспропорций в развитии национальных железных дорог.

Ключевой проблемой отрасли стал значительный дефицит инвестиционных ресурсов, который не позволял не только вносить улучшения в инфраструктуру и подвижной состав, но и воспроизводить технологический уровень, достигнутый в советские времена. В таком виде железные дороги оказывались не способны обслуживать все возрастающие объемы перевозок.

Предпосылки

Хотя к началу 2000-х гг. железные дороги имели определенный запас прочности, износ производственной базы отрасли после распада Советского Союза удвоился. С 1992 г. из-за постоянного недоинвестирования железнодорожные активы уменьшились на 1, 5 трлн. рублей. Как результат — недостаток пропускных способностей, стремительно устаревающие пути, локомотивный и вагонный парк, требующие модернизации системы электроснабжения, связи, железнодорожной автоматики.

Треть российских железнодорожных мостов и тоннелей, построенных более века назад, уже выработала ресурс и нуждалась в реконструкции.

Если в период с 1966 по 1992 гг. износ основных фондов находился на уровне 32–34% благодаря их своевременному воспроизводству, то в результате резкого сокращения объемов инвестиций в период экономического спада степень износа к 2003 г. достигла критической величины 63, 9%.

Это максимальный показатель за все время существования железных дорог в России.

Несмотря на попытки подстроить железнодорожную систему под новую жизнь, по типу хозяйствования она оставалась вполне советской, то есть командно-административной. Ассортимент и качество предоставляемых услуг отвечали современным требованиям не в полной мере, показатели экономической эффективности стремились к нулю. Совмещение функций хозяйственной деятельности и государственного регулирования в лице Министерства путей сообщения (МПС), негибкая система тарифного регулирования, низкая прибыльность и высокие издержки — все это в худшую сторону отличало железнодорожную отрасль от других видов транспорта и значимых отраслей российской экономики. Масштабное старение основных фондов вело к прогрессирующему нарастанию технико-технологической отсталости России от других стран.

Финансовое положение железнодорожного транспорта долгое время оставалось сложным из-за сокращения государственной поддержки и перехода на масштабное перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых, а пути привлечения сторонних инвестиций в отрасли практически отсутствовали. Кроме того, наметился разрыв между правовой базой регулирования железнодорожного транспорта и общими тенденциями развития законодательства в стране. Было очевидно, что существующая структура отрасли сама по себе становилась препятствием для повышения ее эффективности.

К началу XXI в. железнодорожный вопрос чрезвычайно остро стоял на повестке дня, и с учетом особой стратегической значимости железных дорог для России его решение уже нельзя было откладывать. В создавшейся обстановке для запуска реформы была необходима политическая воля руководства страны.

Реальным стартом преобразований можно считать 18 мая 2001 г., когда Правительство РФ утвердило Программу структурной реформы на железнодорожном транспорте. (Цели, задачи и основные направления дальнейшего развития железнодорожной отрасли были определены Концепцией структурной реформы федерального железнодорожного транспорта, утвержденной постановлением правительства РФ от 15.05.1998 г. № 448.)

Была определена генеральная цель — повышение эффективности работы железнодорожного транспорта за счет отделения конкурентных секторов деятельности дороги от естественно-монопольных. То есть основными инструментами осуществления реформы должны были стать частные инвестиции и создание конкурентного рынка железнодорожных перевозок — по крайней мере именно таким был общий дух затеянных преобразований.

Надо отметить, что идеи и пути реформирования железнодорожного транспорта обсуждались давно и были сформулированы на уровне концептуальных разработок за несколько лет до фактического начала структурных преобразований. В 1996 г. Принят документ «Основные направления развития железнодорожного транспорта», в котором была заложена идеология эволюционного подхода к реформе отрасли. Затем постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1998 г. № 448 была утверждена Концепция структурной реформы федерального железнодорожного транспорта.

При подготовке этих документов и Программы структурной реформы 2001 г. разработчиками были подробно проанализированы проблемы и задачи, вытекающие из анализа текущего состояния отрасли; опыт реформирования железных дорог в США, Канаде, европейских странах и российский опыт реформирования естественных монополий. Все это было очень важно для оценки перспектив реформирования отечественной железнодорожной отрасли.

Основная дискуссия

Вокруг реформы железнодорожной отрасли, как и вокруг любого глобального начинания, развернулась серьезная дискуссия. С самого начала реформаторам требовалось разрешить главные вопросы: являются ли железные дороги в России естественной монополией или нет, возможно ли их поделить, в какой части сделать коммерческими? Надо сказать, что эти вопросы обсуждались еще со времен царской России.

Известный министр финансов России граф Витте (который до этого возглавлял Министерство путей сообщения и провел реформу железнодорожных тарифов) считал, что железные дороги в России должны быть государственными. Его логика заключалась в том, что Россия так устроена, что все в ней начинается с дороги: если есть дорога, то будет и все остальное. На современном языке позиция графа Витте сводилась к тому, что социальная функция железнодорожного транспорта в России первична по отношению к решению экономических задач и получению коммерческой выгоды, поэтому развивать, финансировать и контролировать железные дороги должно государство.

Большинство специалистов, участвовавших в разработке реформы, склонялось к тому, что российское пространство из-за своей протяженности коммерчески неэффективно, поэтому в части инфраструктуры железные дороги должны оставаться естественной монополией, контролируемой государством. Однако поднимать эффективность деятельности железнодорожной монополии, повышать ее прозрачность, а также создавать механизм по привлечению в отрасль инвестиций возможно только через адаптацию ее к рыночным отношениям. Другой вопрос состоял в том, насколько «глубоко» можно приватизировать железную дорогу в России? На этот вопрос и по сей день существуют разные точки зрения. Самая радикальная сводится к тому, что в отрасли нужно скорее и масштабнее развивать конкуренцию, а рынок сам все отрегулирует. Другой крайностью является призыв вернуть всю отрасль под крыло государства в виде казенного предприятия или возродить Министерство путей сообщения.

Нахождение оптимального баланса между социальной и экономической результативностью в деятельности железнодорожного транспорта является сложнейшей управленческой задачей, поэтому в основу реформы с самого начала был заложен принцип согласованности действий Правительства Российской Федерации, федеральных, региональных и местных органов власти, а также менеджмента хозяйствующих субъектов.

Еще одной дискуссионной темой была «Скорость реформирования». В то время как в других ключевых отраслях российской экономики уже произошли важнейшие рыночные преобразования, реформу железнодорожного транспорта надо было проводить ускоренными темпами. Однако, по мнению большинства экспертов, стремительная реструктуризация железнодорожной системы и/или незамедлительная полномасштабная приватизация в условиях России могли бы привести к дестабилизации и падению грузооборота.

С самого начала организационных преобразований требовалось взвешивать каждый шаг: не повлияет ли он на существенные элементы технологии, систему взаимоотношений различных подразделений, ценообразование и т. д. С учетом всех этих факторов оптимальным сроком реформирования разработчики определили десятилетний период, заложив в него поэтапность действий. Каждый этап результировался достижением определенной «точки невозврата» к предыдущему состоянию отрасли. За это относительно короткое время должны были произойти существенные изменения, касающиеся модели взаимоотношений участников рынка перевозок, развития конкуренции, механизмов взаимодействия железнодорожного транспорта с государством, обществом и пользователями транспортных услуг.

Многие процессы целесообразно было запускать параллельно, отдельные проекты опробовать в тестовом режиме, спорные моменты корректировать по ходу развития ситуации. Как потом показала практика, даже десяти лет оказалось недостаточно для завершения структурных преобразований. На ход реформы железнодорожного транспорта оказали влияние факторы глобального характера: взаимодействие рынков, ограниченность ресурсов, наступление кризисных явлений в мировой и российской экономиках.

Зарубежный опыт

При анализе зарубежного опыта разработчиками реформы были приняты во внимание следующие ключевые посылы.

Первое. Проблемы структурного реформирования железнодорожного транспорта не являются специфически российскими — это общемировой тренд. В 70–80-х гг. прошлого века со схожими проблемами столкнулось большинство железных дорог мира. Специалисты даже говорили о мировом кризисе железнодорожного транспорта, который был связан со сменой технологической парадигмы и потерей его конкурентоспособности по сравнению с новыми видами транспорта на фоне многократного роста расходов на поддержание и обновление железнодорожной инфраструктуры. В 1990-х гг. в европейских странах были начаты преобразования в сфере железнодорожного транспорта с целями повышения производительности железных дорог, улучшения их финансового положения, привлечения дополнительных грузов и увеличения доли железнодорожного

транспорта на рынке транспортных услуг.

Второе. Реформу нельзя провести быстро. В ряде стран она заняла несколько десятилетий (немецкие железные дороги, например, реформируются со времен окончания Второй мировой войны). Именно в этой отрасли в силу ее специфики необходимы спланированная работа и тщательный подход ко всем изменениям, которые могут произойти. Принимаемые стратегические решения и инвестиции, которые вкладываются, имеют отложенный результат: они дают точный эффект не ранее чем через 5–10 лет. Кроме того, железные дороги являются важной инфраструктурной составляющей любой национальной экономики, так что стоимость ошибки от непродуманных решений здесь чрезвычайно высока.

Третье. В каждой стране вырабатывался собственный рецепт оздоровления железных дорог. При общности целей и инструментов (развитие конкуренции, улучшение корпоративного управления железнодорожными предприятиями, государственное субсидирование железных дорог) предпосылки и условия реформирования в разных странах существенно различались, поэтому различались и пути достижения поставленных целей.

Механическое копирование любой, пусть даже наиболее успешной зарубежной модели для России было бы нецелесообразно.Для разработчиков было очевидно, что модель будущего железнодорожного рынка должна опираться в первую очередь на специфику российских железных дорог и их роль в экономике страны. Железные дороги России являются второй по величине транспортной системой мира, уступая по общей длине эксплуатационных путей лишь США, а по протяженности электрифицированных магистралей российские железные дороги занимают первое место в мире.

В России, если сравнивать ее с Европой и США, совершенно другой транспортный рынок, иная конфигурация сети, общеэкономические условия. В обязанности перевозчика входит не просто перевозить грузы, а делать это публично, равнодоступно по всей сети железных дорог, обеспечивая содержание необходимой инфраструктуры для выполнения специальных и воинских перевозок, и по тарифам, установленным государством. Последний аспект особенно важен. Кроме того, как нигде в мире, в России высока социальная роль железных дорог, которые остаются самым доступным видом транспорта для миллионов граждан нашей страны, а в некоторых отдаленных регионах не имеют альтернативы. Есть также специфика, связанная с совмещением на одних путях больших объемов пассажирских и грузовых перевозок.

С учетом всех этих факторов было решено заимствовать из международного опыта только то, что полезно и наилучшим образом поможет решить задачи, стоящие перед российским железнодорожным транспортом.

⇐ Предыдущая 123 4 5 Следующая ⇒