Подготовительный этап принятия государственных решений представляет собой определение действий, формирующих цель, направленных на выработку решений.

Коротко говоря, по своему содержанию протоэтап раскрывает взаимодействие государства и общества в публичном дискурсе, формирующимся вокруг проблемных зон общественного развития. Понятно, что здесь выявляются не все факторы и механизмы, запускающие принятие решений, а только те, что обнаруживаются в открытом оппонировании позиций правительства и гражданских (и даже международных) структур.

С одной стороны, предварительные оценки со стороны государства и общественности конкретных проблем проясняют баланс сил, способный гипотетически повлиять на характер принимаемого в дальнейшем решения и его реализацию. С другой стороны, значительная часть выявленных (не только общественных, но и экспертных) мнений, углубляя и расширяя видение задачи, в дальнейшем может и не попасть в сферу действий аппарата управления и не будет влиять на определение параметров решений.

В целом в результате столкновения позиций общества, различных государственных структур (тех или иных органов управления), мнений лидера и заинтересованных международных субъектов в публичном пространстве выстраивается некий первоначальный абрис решения проблем, выявляются наиболее общие пределы и возможности государства при решении того или иного вопроса. Чаще положительная реакция правительства формируется при наличии обширных ресурсов, воли лидера и умеренно слабой реакции общественности (чтобы психологическая эластичность общественного мнения не повредила легитимации). Однако при нарастании разнообразия групповых позиций возникают трудности в выработке общих решений.

В конечном счете, как считают специалисты, в процессе публичного дискурса у государства возникает ощущение верхней и нижней границы своей управленческой активности. Одновременно «потолок» символизирует способность управленческих структур сделать оценку события фактом официального рассмотрения проблемы. Однако когда вызовы системе государственного управления находятся ниже критического порога ее восприятия, то инициация решений попросту не возникает.

Вернемся, однако, к более общим вопросам поготовительного этапа, в рамках которого начальной стадией действий является проблематизация контекста. Общую схему поиска проблем можно видеть на рис. 3.

Поиск и диагностика решаемой проблемы могут носить следующий характер:

— мотивированный (определяемый прошлым опытом, позицией субъекта, представлениями о желательном будущем);

— линейный (соответствующий формальным функционально-ролевым полномочиям ЛПР);

— аналитический, нацеленный на глубокое проникновение в существо проблемы и рассмотрение ее параметров в соотнесении с другими объектами;

— творческий, предполагающий применение нестандартных методов диагностики и проектирования управленческих действий;

— системный, рассматривающий проблемную ситуацию во взаимосвязи с другими (внутренними и внешними) компонентами процесса;

— фрагментарный, ориентированный на изучение только определенной группы фактов, взаимодействий или акций в контексте ситуации.

Для сбора необходимой и достаточной для дальнейших действий информации используется целый спектр методов, как формализованных (вероятностно-статистических, математических, имитационного моделирования, операционного программирования и др.), так и качественных (аналогий, игрового моделирования, экспертных оценок, включенного наблюдения и др.). В то же время в основании применения этих методов лежат некие исходные ценности правящего режима (правящей элиты, лидера), которые выступают в качестве своеобразных аналитических линз рассмотрения ситуации. Эти ценностные конструкции могут отражать культурные и идеологические позиции руководства (существуя публично или в форме скрытых замыслов), принимать форму доктрин, концепций, правительственных программ и т.д. Эти идейные структуры одновременно являются и основанием селекции информации, собираемой для принятия решений.

На протяжении всего подготовительного этапа возникает конкуренция различных государственных органов, претендующих на участие или лидирующую роль при решении того или иного вопроса. Однако нередко складывается и противоположная картина: когда решаемая проблема не обещает орденов и наград, те же ведомства пытаются уйти от ответственности, что также оборачивается конкурентной борьбой, но уже с прямо противоположными целями. В любом случае эта фаза сопровождается многообразными и противоречивыми усилиями различных ведомств, не только предлагающих собственные трактовки проблемной ситуации, но и демонстрирующих столь же различные стратегии действий (которые могут оказаться как полезными, так и вредными для государства или других институтов).

Центральное место на подготовительном этапе занимает определение повестки дня, т.е. выявление перечня первоочередных вопросов, подлежащих решению. Известный американский специалист в области принятия решений Дж. Кингдон полагает, что внесение вопроса в повестку дня должно расцениваться как важнейший момент в принятии решений, а само составление такого перечня является следствием столкновения воли ключевых политических субъектов, отстаивающих свои интересы. При этом в акте выбора проблемы сконцентрированы не только интересы и воля, но и моральный потенциал ЛПР. Такого же, по сути, мнения придерживаются П. Барах и С Мортон, полагающие, что политические элиты поддерживают свои позиции, не выигрывая конфликты, а контролируя повестку дня и устраняя конфликтующие альтернативы.

В науке существует ряд теоретических моделей, раскрывающих содержание этого процесса. Так, У, Данн и некоторые другие западные специалисты говорят о следующих его фазах: действиях по поиску проблемы (при изучении ситуации), определении проблемы, спецификации (детализации) проблемы и ощущении (понимании значения) проблемы.

На этой стадии, выделяют следующие фазы:

— выделение проблем с учетом различных альтернатив их решения и предварительной оценки последствий возможных решений;

— классификацию проблем в целях обнаружения имеющихся прецедентов урегулирования аналогичных конфликтов и процессов;

— определение реального значения проблемы для государства и общества, а следовательно, выстраивание приоритетности их будущего решения (в основу такой селекции могут быть положены либо стратегические, либо тактические, либо конъюнктурные критерии, которыми обычно руководствуются власти);

— определение специфических параметров проблемы, определяющих особое место и роль в развитии отрасли, территории, государства и общества;

— выделение приоритетной проблемы от сопутствующих ей косвенных характеристик, показателей вторичного и третичного порядка.

Сложность действий по выработке повестки дня заключена в том, что государству приходится иметь дело с разнородными процессами. Однако ЛПР необходимо уловить внутренние связи, установить характер причинности, осознать возможные последствия взаимодействия всех наблюдаемых интеракций. Свою роль играет и изначальная неопределенность позиций правящих кругов, которые (до тех пор, пока не будут выяснены все обстоятельства) могут быть нацелены на реализацию желательных (возможных) целей, на увязку этой задачи со стратегическими или тактическими планами, на фактическое решение вопроса или на его пропагандистскую презентацию для общественного мнения и т.д. Нередко же крайняя сложность встающих перед правительством проблем побуждает его не к поиску путей выхода из ситуации, а к налаживанию договоренностей с общественностью для временной стабилизации положения.

Тем не менее можно говорить и о неких устойчивых моментах. В частности, чаще всего преобладающим влиянием становится позиция первых лиц в государстве (придающих проблеме определенный политический формат, что одновременно сокращает время для дальнейшего анализа ситуации, поскольку варианты решения, находящиеся за установленными границами оценивания, как правило, уже не рассматриваются).

Опыт показывает и то, что увеличение диспутов уменьшает скорость формирования повестки; отсутствие у игроков консенсуса по базовым ценностям ведет к самым существенным задержкам при идентификации проблемы; определение предварительных методов решения задачи носит изначально противоречивый характер (например, одни и те же действия правительства могут негативно сказываться на системе социальной защищенности населения, но при этом стимулировать экономический рост); отсутствие острой реакции общественности на проблему препятствует ее внесению в повестку; поскольку в правительстве всегда существуют «закрытые вопросы» (конфиденциальные проблемы, не предполагающие вынесение на какое-либо обсуждение), то повестка всегда сочетает явные и «скрытые» вопросы, не имеющие публичной формы, и т.д. Переплетение всех этих сложных процессов нередко вызывает в центрах принятия решений «аналитический шок» и даже стагнацию (вызванную, к примеру, представлением о том, что рассматриваемая проблема обязательно проявится и позже, а следовательно, ее решение можно отложить до следующего раза).

Поскольку в государстве «не существует ни одного официального ведомства, санкционирующего одно-единственное определение проблемы», то в каждый конкретный момент центральной фигурой формирования повестки — на различных региональных, локальных и прочих площадках — могут стать самые разнообразные агенты и контрагенты государства, от которых будет зависеть то, чему отдадут приоритет и на что направят усилия государственные органы власти и управления.

С содержательной стороны первым шагом в формировании повестки является сбор информации при анализе ситуации. При этом сведения могут собираться целенаправленно, извлекаться из банков данных или носить стихийный характер. Эти действия представляют собой как бы выбор меню. При сборе информации и применении аналитических процедур государство всегда сталкивается с дефицитом времени и других ресурсов для решения задач. К примеру, И. Ансофф выделяет три блока «фильтров», используемых для аналитической идентификации проблемы: 1) методологию анализа; 2) психологию лиц, принимающих ключевые решения; 3) интересы руководящей иерархии.

Благодаря диверсификации участников, наличию множественных площадок принятия решений и используемых методов в государстве складывается целый ряд повесток. К наиболее важным из них специалисты относят:

— общественную повестку, направленную на решение крупных общенациональных проблем;

— дискуссионную повестку, предполагающую публичное согласование позиций власти и общественности по данному вопросу;

— институциональную повестку, отражающую множественность позиций государственных органов власти в конкретной ситуации;

— медиаповестку, демонстрирующую перечень вопросов, выносимых для обсуждения в публичной сфере СМИ;

— итоговую повестку, являющуюся результатом согласования позиций всех основных участников этого процесса;

— повестку дня лидера, отражающую его индивидуальные подходы к социальным проблемам;

— перегруженную или несогласованную повестку, демонстрирующую конфликтный и незавершенный характер дискуссии при отборе перечня первоочередных вопросов;

— стихийную повестку, формирующуюся спонтанно и ставящую правительственные структуры перед фактом обострения проблем, подлежащих обязательному решению;

— срежиссированную повестку, являющуюся результатом согласованных действий правительства и крупных корпоративных и международных структур, искусственно выстраивающих перечень подлежащих решению вопросов;

— универсальную повестку, в содержание которой включаются все возможные вопросы, кроме отвергаемых законом и некоторыми страновыми традициями;

— сформированную повестку, характеризующую те вопросы, которые подлежат обязательному рассмотрению органами власти и управления;

— реальную повестку, включающую проблемы, лежащие в основании фактической деятельности правительства;

— символическую повестку, предназначенную для общественного мнения и потому ориентированную на ценностный дискурс (определение морального выбора относительно справедливости предлагаемых решений; расовой дискриминации и иммиграции, контроля за оружием, безработицы, социальной защищенности, коррупции и др.), а не ресурсы;

частную (корпоративную) повестку, заданную интересом и ресурсами отдельного лица или крупной бизнес-структуры, международной организации и др.

Таким образом, формирование повестки неизбежно включает в себя конфликты из-за выдвижения вопросов, расхождения позиций по проблемам, которые вошли в повестку, а также конфликты из-за сохранения/изменения текущей повестки дня. Эти конфликты говорят о том, что определение круга актуальных вопросов на практике никогда не бывает окончательным. И для государства типично постоянное изменение повестки дня, переключение на новые задачи и даже приоритеты. Все это демонстрирует относительный характер завершения формирования повестки дня, а по сути — непрерывность этого процесса. Понятно, что и на следующих фазах принятия решений эта неопределенность влияет на усилия государственных органов, в ряде случаев тормозит достижение уже выработанных целей и способствует рассеиванию усилий правительства.

Формирование повестки дня неразрывно связано со стадией инициации решений. К опосредующим ее факторам чаще всего относят оценку масштаба событий (количества людей, качества отклика на проблему в общественном мнении), интенсивность их развертывания (характер давлеюших над властью общественных настроений, страха, гнева, протеста), временные параметры (развертывание событий в рамках физического времени), наличие ресурсов (которые способно потратить государство на устранение проблемы), позиции политиков (лидера) и др. Возможности и характер инициации решений зависят и от столкновения правительства с одноразовыми (one-timephenomenon) проблемами (которые в будущем никогда не возникнут вновь), «проблемами-фантомами» (кажущимися, являющимися результатом воображения управляющих), сфабрикованными СМИ и другими контрагентами, постоянными (долговечными, в том числе и теми, которые не предполагают окончательных решений), символическими (для которых главным объектом является моральный выбор, а не ресурсы), повседневными и др.

В то же время надо учитывать, что в качестве основного «запускающего» механизма чаще всего выступает формализованная деятельность госаппарата (в том числе рутинная), обладающая достаточно низким творческим потенциалом. В силу последнего обстоятельства многие необходимые государству решения тормозятся, а нередко и не осуществляются вовсе.

Инициация решений предполагает применение госаппаратом универсальных управленческих технологий и тех приемов, которые в большей степени соответствуют природе государства. Так, к универсальным можно отнести научно-математические методы анализа (которые в основном «работают» при решении стандартных, структурированных проблем). Однако в сложных ситуациях получаемая благодаря им объективная информация практически никогда «не является основанием для принятия решений» в государстве.

В процессе формирования повестки и инициации решений происходит идентификация ЛПР. Относительно этого процесса в науке сложилось два основных подхода: л ибо ЛПР является носителем статусных позиций (официальным лицом или группой лиц), либо этот субъект реально играет ведущую роль в решении вопроса, независимо от наличия у него тех или иных формальных позиций.

Придерживаясь второй точки зрения, отметим, что идентификация ЛПР обладает сложным и конкурентным характером, в котором можно выделить три уровня идентификации:

1) «жесткой» (функционально-ролевой);

2) «мягкой» идентификации;