Вопрос 2. Система муниципального права.

⇐ ПредыдущаяСтр 3 из 4Следующая ⇒

Муниципальное право слагается из его норм. Однако эти нормы реально распределены во множестве нормативно-правовых актов и как таковые системы не представляют. Система муниципального права возникает как результат анализа, систематизации норм права и их классификации по тем или иным признакам.

Ранее мы отмечали дуализм (двойственный характер) норм муниципального права по их принадлежности к отраслям современного российского права. Аналогичный дуализм проявляется в происхождении норм муниципального права: часть из них является результатом правотворчества государства, часть – непосредственно муниципальных образований, органов местного самоуправления, которые, согласно Конституции РФ (статья 12), не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, система муниципального права в основном формируется двумя субъектами правотворчества – государством и непосредственно муниципальными образованиями (третьим субъектом являются соответствующие международные организации). Существенное отличие соответствующих норм состоит в территории их действия: нормы, разрабатываемые на государственном уровне, общеобязательны на всей территории Российской Федерации; нормы, разрабатываемые на уровне субъектов Федерации, общеобязательны на территории соответствующего субъекта; нормы муниципального образования общеобязательны на его территории. Совокупность этих норм образует единую систему муниципального права.

Нормы муниципального права можно классифицировать и по иным признакам: объекту правового регулирования, характеру содержащихся в нормах предписаний, степени определённости этих предписаний, назначению норм в механизме правового регулирования.

По объекту правового регулированияразличают:

а) нормы, определяющие положение местного самоуправления в местного самоуправления в пределах своих полномочий);

б) нормы, закрепляющие правовые, территориальные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления (131-й закон);

в) нормы, устанавливающие организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления (местный референдум, муниципальные системе народовластия (ст. 12 Конституции РФ, провозглашающая самостоятельность выборы, формирование и статус органов местного самоуправления – 131-й закон);

г) нормы, закрепляющие предметы ведения и полномочия муниципального образования (131-й закон, статья 6);

д) нормы, устанавливающие гарантии местного самоуправления (статьи 12, 133 Конституции РФ).

По характеру предписаний, содержащихся в нормах муниципального права, они подразделяются на:

а) управомочивающие (собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления – 131-й закон, статья 29, ч. 1);

б) обязывающие (обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа – 131-й закон, статья 29, ч. 4);

в) запрещающие (Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объём расходов за счет средств местных бюджетов – 131-й закон, статья 18, ч. 3; подчинённость органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается – 131-й закон, статья 17, ч. 3).

По степени определённости содержащихся предписаний различают нормы:

а) императивные, не допускающие толкования (перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон – 131-й закон, статья 18, ч. 1);

б) диспозитивные, определяющие правила поведения в общем виде (Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан – 131-й закон, статья 27, ч. 3).

в) смешанные, содержащие одновременно положения диспозитивного и императивного характера одновременно (С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования – 131-й закон, статья 26, ч. 1; Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации – 131-й закон, статья 27, ч. 5).

По предназначению в механизме правового регулирования выделяют нормы:

а) материальные (закрепляют права, обязанности, полномочия субъектов муниципальных правоотношений);

б) процессуальные (регламентируют процедуры реализации материальных норм).

Утверждая, что муниципальное право представляет собой самостоятельную отрасль, мы обязаны выделить в ней адекватные, то есть соответствующие этой отрасли правовые институты.

В теории права правовой институт объединяет в себе правовые нормы, регулирующие конкретный вид общественных отношений. «Отдельная правовая норма, как правило, не в состоянии урегулировать с требуемой полнотой и всесторонностью то или иное общественное отношение без сочетания, взаимодействия с другими правовыми нормами, направленными на регулирование того же отношения. Совокупность этих правовых норм, соединенных между собой в определенное системное целое, и образует правовой институт», справедливо утверждает профессор Д.А. Керимов.

Правовой институт в муниципальном праве представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определённый круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу [14].

Конституция Российской Федерации, федеральные и иные законы не дают деления системы права на отрасли и институты. Такое деление дают учёные, занимающиеся вопросами систематизации и классификации права. Зачем это нужно? – Это определяется необходимостью решения важных задач, связанных прежде всего с обеспечением единства, цельности системы права, недопущением в ней внутренних противоречий и пробелов, устранением противоречий между действующим законодательством и меняющимися общественными потребностями. Наличие внутренних противоречий и пробелов неизбежно в любой системе права, но если их количество становится чрезмерным, оно по закону философии переходит в ужасное качество – правовой хаос, дестабилизирующий правовую жизнь в государстве. Истории, в том числе России, подобные примеры известны.

Для установления перечня институтов, формирующих муниципальное право как отрасль, используют классификацию общественных отношений, формирующихся в муниципальных образованиях (см., например, схему 1).

Аналитики предлагают делить систему муниципального права на две части – общую и особенную, с выделением в них соответствующих институтов.

В состав общей частиотносят следующие муниципально-правовые институты:

а) правовые основы местного самоуправления;

б) территориальные основы местного самоуправления;

в) организационные основы местного самоуправления;

г) экономические основы местного самоуправления;

д) гарантии местного самоуправления;

е) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Такая классификация вытекает из анализа 131-го Федерального закона и соответствует его структуре.

В состав особенной части включают правовые институты, объединяющие нормы, которые регулируют полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц, а именно:

а) полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития;

б) полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-культурного развития;

в) полномочия органов местного самоуправления по обеспечению общественной безопасности и правопорядка.

Проф. С.А. Авакьян с коллегами из МГУ им. М.В. Ломоносова предлагают выделить в качестве самостоятельного комплексный институт местного самоуправления как формы народовластия.В этот комплекс входят институты, раскрывающие права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, принципы местного самоуправления, вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления[15]. Это, безусловно, правильная идея. Учитывая его конституционно-правовую значимость, этот институт должен, по нашему мнению, возглавить список институтов, формирующих общую часть муниципального права.

Предлагается также выделение в системе муниципального права таких самостоятельных институтов, как муниципальная служба, территориальное общественное самоуправление, а также специальной части, включающей нормы, которые регулируют организацию местного самоуправления в отдельном регионе[16].

Такие предложения имеют право на жизнь, однако их реализация должна быть хорошо продуманной и аргументированной.

Муниципальная служба регулируется целым рядом федеральных законов[17], региональными законами[18], множеством федеральных, региональных и муниципальных подзаконных актов. Это вроде бы даёт основание для выделения муниципальной службы в самостоятельный институт муниципального права. Однако при более внимательном рассмотрении оказывается, что все вопросы, связанные с муниципальной службой, входят в состав комплексного института организационных основ местного самоуправления.

Вопросы ТОС рассматривают всего два закона, в каждом по одной статье. 131-й закон (статья 27) рассматривает ТОС как одну из многих форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (глава 5). Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» формулирует и вовсе диспозитивную норму: лица, относящиеся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания вправе в соответствии с федеральными законами осуществлять территориальное общественное самоуправление малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций (статья 11). И всё. Этого, пожалуй, недостаточно для выделения ТОС в самостоятельный институт муниципального права.

В теоретическом и практическом отношении важным является определение положения муниципального права в правовой системе Российской Федерации.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев полагают, что муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей российского права. По мнению этих авторов, его место в системе права определяется тем, что это вторичное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в системе управления обществом и государством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении[19].

Такая трактовка ни в коей мере не является основанием для принижения роли муниципального права в правовой системе Российской Федерации. Регулируя специфическую область общественных отношений – отношений на муниципальном уровне, муниципальное право «подпирает» Конституцию РФ и федеральные законы конкретными нормами всего многообразия этих отношений, их исторических, этнических, культурных, религиозных и иных особенностей в различных регионах страны.

Сегодня система муниципального права не существует изолированно от других областей современного права, все они функционируют в режиме «сообщающихся сосудов», взаимно дополняя и обогащая друг друга. Являясь вторичным по генезису, муниципальное право стало в один ряд с другими отраслями современного российского права по его значению в урегулировании общественных отношений, лежащих в основе народовластия в Российской Федерации.

⇐ Предыдущая 1 234 Следующая ⇒