Предмет муниципального права.

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 4Следующая ⇒

Исходя из приведённой в преамбуле формулы, конкретизируя её, мы можем дать общее определение предмета муниципального права: предметом муниципального права является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с созданием и функционированием муниципальных образований.

Дальнейшее обсуждение вопроса требует уточнения основных понятий муниципального права, таких как местное самоуправление, органы местного самоуправления, муниципальное образование, вопросы местного значения и др. Обратимся для этого к Федеральному закону 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее будем именовать его для краткости «131-й закон»).

Местное самоуправлениев Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций[2].

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно [3].

Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения[4].

Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения[5].

Уточним: в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в научной и учебной литературе слова " местный" и " муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении.

Возвращаясь к предмету муниципального права, мы должны исследовать природу муниципальных общественных отношений. Оказывается, муниципальные отношения характеризуются необычайным разнообразием и сложностью.

Любое муниципальное образование – это прежде всего люди, граждане, составляющие его население. Мы начинаем наш анализ с гражданина на том веском основании, которое прописано в Конституции Российской Федерации (статья 3): единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Муниципальное право, таким образом, обязано уточнить правовой статус как отдельного гражданина в муниципальном образовании, так и всего муниципального сообщества, порядок формирования гражданами органов местной власти, правовой статус этих органов, всю совокупность прав и обязанностей субъектов соответствующих правоотношений, их взаимной ответственности и ответственности перед государством.

Муниципальное образование – это также территория, в пределах которой данное муниципальное образование создаётся, функционирует, развивается. Закон должен прописать статус этой территории, порядок её образования, установления и изменения границ.

Любое муниципальное образование ведёт разнообразную хозяйственную, культурную, образовательную и природоохранную деятельность, деятельность по обеспечению общественной безопасности, осуществляет международные связи и контакты в экономической, гуманитарной и иных сферах. Закон обязан прописать правила ведения этой деятельности, права и обязанности, ответственность её участников.

Муниципальное образование планирует и прогнозирует перспективы своего развития, нуждается в финансовых ресурсах для достижения целей и задач муниципального развития. Закон обязан определить источники финансирования для покрытия расходов на удовлетворение законных нужд и потребностей муниципального образования.

Решая свои задачи, муниципальное образование активно взаимодействует не только с собственным населением, институтами гражданского общества на своей территории, но и с органами государственной власти своей страны и своего региона, порой выходит на взаимодействие с международными организациями и зарубежными хозяйствующими субъектами.

Из сказанного следует, что система общественных отношений, подлежащих регулированию нормами муниципального права, может быть подразделена на две большие группы: внутренние отношения, реализуемые в пределах границ муниципального образования, и внешние отношения, связывающие данное муниципальное образование с внешним миром.

Содержательно это существенно разные отношения (схема 1).

Схема 1.

Схема 1 позволяет выделить основные субъекты муниципального права. Напомним: теория государства и права определяет в качестве субъекта права лицо (физическое или юридическое), обладающее по закону способностью осуществлять права и юридические обязанности (то есть правосубъектностью). В муниципальном праве таковыми являются:

- граждане;

- население муниципального образования;

- представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления;

- муниципальные образования как самостоятельный субъект правового регулирования;

- должностные лица органов местного самоуправления;

- субъекты экономической, хозяйственной деятельности или их подразделения, функционирующие на территории муниципального образования;

- органы государственной власти субъекта Федерации;

- органы государственной власти Российской Федерации;

- региональные и общероссийские объединения муниципальных образований;

- международные организации.

Более подробно правосубъектность перечисленных выше субъектов муниципального права мы будем исследовать в последующих разделах курса. Здесь же отметим: основной объём работы по обеспечению и защите прав граждан, конкретной хозяйственной, экономической, образовательной, культурно-просветительной, природоохранной и иной деятельности государства решается не на государственном, а прежде всего на муниципальном уровне. Именно здесь реализуются права и свободы рядового гражданина, происходит удовлетворение основных его жизненных потребностей. Именно здесь, на территории муниципальных образований, осуществляется вся экономическая и хозяйственная деятельность. Здесь же, к сожалению, совершаются и все правонарушения и преступления.

Отмечая особую роль местного самоуправления как власти, непосредственно приближённой к рядовому гражданину, недопустимо принижать при этом и роль государства. Именно государство, оценивая вытекающие из жизненной практики потребности существования и развития местного самоуправления, формулирует фундаментальные принципы государственной политики в отношении местного самоуправления, те общеобязательные правила, которые ставят все муниципальные образования в равное перед законом положение. Признавая и гарантируя местное самоуправление, государство всей своей мощью защищает его от какого бы то ни было произвола. Каким образом? – Вырабатывая и устанавливая соответствующий метод правового регулирования.

Многообразие и разноплановость внутримуниципальных общественных отношений и отношений муниципального образования с внешним миром, их взаимная связь и взаимообусловленность предопределяет необходимость и потребность в правовом урегулировании этих отношений. Так возникает муниципальное право. И не только возникает, но и развивается, отражая динамику общего развития муниципальных отношений в стране и в мире.

Муниципальное право, таким образом, вполне обоснованно выделилось в самостоятельную отрасль права. Отражая многообразие соответствующих общественных отношений, эта отрасль имеет комплексный, междисциплинарный характер.

В процессе своего совершенствования муниципальное право по необходимости взаимодействует, оказывает влияние на иные отрасли современного российского права: гражданское право и гражданский процесс, административное право и процесс и т.д. – и в свою очередь находится и видоизменяется под влиянием этих иных отраслей. Межотраслевые связи муниципального права иллюстрирует схема 2.

Конституционное право

Гражданское право и процесс

Финансовое право

Международное право

Другие отрасли права (жилищное, экологическое, градостроительное, земельное и пр.)

Схема 2.

Схема 2 отражает характерную и весьма важную особенность муниципального права: его нормы содержатся не только в специальных актах, регламентирующих формирование и функционирование органов местного самоуправления, но также в нормативно-правовых актах многих смежных отраслей права. В последнем случае эти нормы описывают, как правило, полномочия и ответственность органов местного самоуправления в решении тех или иных вопросов местного значения[6]. Академик РАН О.Е. Кутафин и профессор В.И. Фадеев усматривают в этом дуализм (двойственный характер) этой части норм муниципального права[7].

Завершая рассмотрение вопроса о предмете муниципального права, отметим, что возможны и иные его определения. Вполне правомерным является, например, такое определение: предметом муниципального права являются однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. Нам представляется, однако, что такое определение более соответствует конституцинно-правовому подходу к исследованию проблемы. Подходу, в основе которого лежит личность, её права и свободы. В основе же муниципального права, как это следует из самого термина, находится муниципальное образование и общественные отношения, возникающие в связи с его созданием и функционированием. Смена акцентов представляется на первый взгляд незначительной, но она порождает новую отрасль права – муниципальное право.

Обобщая полученные представления, ещё раз подчеркнём многогранный характер местного самоуправления как явления общественного бытия современной России. Местное самоуправление в современной России это:

- одна из основ конституционного строя;

- форма народовластия;

- уровень публичной власти, организационно обособленный от органов государственной власти;

- форма самоорганизации граждан по месту их жительства.

В качестве одной из основ конституционного строя, форма народовластия и обособленный уровень публичной власти местное самоуправление как субъект права входит в предмет конституционного права Российской Федерации. Как форма народовластия, организационно обособленный уровень публичной власти и форма самоорганизации граждан по месту их жительства местное самоуправление составляет предмет муниципального права.

Это показывает, что между конституционным правом и муниципальным правом нет чёткой границы раздела: одни и те же явления в местном самоуправлении могут рассматриваться с позиций как конституционного, так и муниципального права.

Метод муниципального права.

Задача настоящего раздела – описать в общем виде совокупность юридических средств, при помощи которых осуществляется правовая регламентация отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации.

Видный отечественный теоретик права, член-корреспондент Российской академии наук Д.А. Керимов утверждает: метод правового регулирования определяется в основном его предметом, но зависит также от интересов и целей государства при выборе форм воздействия на соответствующие общественные отношения[8].

Общая теория права различает два основных метода правового регулирования – императивный (властный) и диспозитивный. Применение того или иного метода определяется характером соответствующих общественных отношений.

Императивный метод применяется прежде всего при формулировании государством положений, имеющих обязательный характер для всей системы местного самоуправления в стране: эта система создаётся и функционирует на всей территории страны; она обязана иметь в своём составе представительные и распорядительные органы; население реализует свои права в сфере местного самоуправления определёнными способами и по определённым правилам и т.д.

Диспозитивный метод используется для формулирования тех возможностей, которые закон предоставляет местному самоуправлению для реализации своих целей и задач. Диспозитивный метод, таким образом, допускает возможность различных подходов, вариативность, свободу действий населения, органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, каковые являются исключительной прерогативой местного самоуправления.

Муниципальные отношения имеют одновременно и публично-правовой, и частноправовой характер.

Публично-правовой характер проявляется в системе властных отношений внутри муниципального образования. Власть формулирует правила поведения своих служащих (муниципальных служащих), предписания им и организациям, подведомственным органам местного самоуправления. Законодательство о местном самоуправлении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение таких решений влечёт ответственность в соответствии с действующим законодательством РФ.

Таким образом, для реализации собственных властных полномочий органов местного самоуправления используется императивный метод в форме предписаний. Предписания являются также основой норм, регламентирующих действия органов местного самоуправления при исполнении ими передаваемых им отдельных государственных полномочий. Так, закон Белгородской области «О наделении органов местного самоуправления полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства»[9] устанавливает целый перечень обязанностей органов местного самоуправления при осуществлении ими переданных полномочий (статья 2, ч. 2), а также перечень обязанностей органов государственной власти области при осуществлении органами местного самоуправления переданных им полномочий (статья 3, ч. 2).

В то же время императивный метод в муниципальном праве широко используется для формулирования различных ограничений и запретов.

Нормы-ограничения устанавливают пределы полномочий того или иного органа или должностного лица или времени их реализации. Примерами таких норм является установление в ряде случаев возрастного ценза, ценза по гражданству и др. Статья 75, часть 6 устанавливает: Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные в настоящей статье, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня её подачи.

Правовой смысл норм-запретов очевиден: такие нормы устанавливают недопустимость тех или иных действий субъектов права. Примером может служить часть 3 статьи 75 131-го закона: Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

Не менее широкое применение в муниципальном праве находит диспозитивный метод.

В соответствии с Конституцией и законами РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132, ч. 1 Конституции РФ). Все эти вопросы входят в сферу частноправовых отношений, для которых характерны законодательные дозволения. Закон разрешает муниципальным образованиям учреждать хозяйственные общества, межмуниципальные организации, заниматься внешнеэкономической деятельностью и т.п. Тем самым диспозитивный метод правового регулирования, в основе которого лежит дозволение, столь же широко используется в муниципальном праве, как и императивный.

Наряду с этим в муниципальном праве широкое распространение получила форма рекомендаций как составной части диспозитивного метода. Связано это прежде всего с тем, что, согласно Конституции РФ (статья 12), органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Формулируя рекомендации, государство оказывает определённое влияние на деятельность органов местного самоуправления, не вмешиваясь в их деятельность напрямую. Такие рекомендации мы находим в указах Президента Российской Федерации[10], постановлениях Правительства РФ[11], решениях органов государственной власти субъектов Федерации[12].

Таким образом, методы правового регулирования, применяемые в муниципальном праве, не отличается оригинальностью, здесь используется стандартный набор юридических средств. Однако важной особенностью муниципального права является дополнение императивного и диспозитивного методов правового регулирования методом гарантий (см. схему 3).

Публично- правовые отношения

Схема 3.

Конституция РФ, федеральные законы устанавливают целостную систему государственных гарантий местного самоуправления в Российской Федерации. Более подробно систему государственных гарантий мы будем исследовать позднее. Здесь же отметим: сочетание императивного и диспозитивного методов с конституционными гарантиями в муниципальном праве формирует систему механизмов осуществления народовластия на муниципальном уровне. Тем самым обеспечивается устойчивость местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Именно в этом состоит главный интерес и цель государства в данной сфере, о которых говорил профессор Д.А. Керимов.

Это не значит, что современное российское муниципальное право уже решило все проблемы функционирования местного самоуправления в стране. До этого ещё далеко.

Однако решена главная задача. В числе прочих создан правовой механизм, позволяющий муниципальным образованиям, их региональным, межрегиональным и общероссийским объединениям выходить с соответствующими обращениями и инициативами в органы государственной власти любого уровня[13]. И эти органы согласно Конституции РФ и федеральному законодательству обязаны рассматривать такие обращения и принимать по ним решения по существу.

⇐ Предыдущая 123 4 Следующая ⇒