Бюджетная система государства,

Принципы ее построения

Бюджетная система любого государства представляет собой совокупность бюджетов государственно-территориальных и административно-территориальных образований, находящихся в определенной взаимосвязи друг с другом на основе принципов, установленных законодательством. Состав бюджетов, входящих в бюджетную систему, и формы их взаимосвязей зависят от типа государственного устройства страны (федеративного или унитарного). Последнее определяет административно-территориальное деление страны, уровни государственной власти и соответствующие им органы государственной власти, основы разграничения полномочий между ними.

Как и любая система, представляющая совокупность элементов, находящихся в определенной взаимосвязи, бюджетная система состоит из отдельных элементов — видов бюджетов и уровней бюджетной системы. Вид бюджета означает форму образования и расходования бюджетных ресурсов определенного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Совокупность определенных видов бюджета, соответствующих определенному уровню государственной власти или местного самоуправления, представляет уровень или звено бюджетной системы. Количество уровней бюджетной системы определяется типом государственного устройства. Бюджетная система унитарного государства состоит из 2 уровней: бюджета центрального органа власти и местных бюджетов; в федеративном государстве — из 3 уровней: бюджета федерального органа власти, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов. Верхний уровень бюджетных систем и федеративного, и унитарного государств представлен всегда одним видом бюджета, а нижние — многочисленными видами бюджетов, определяемыми особенностями государственного устройства того или иного государства с учетом конкретных видов государственных муниципальных образований внутри него.

Современная бюджетная система Российской Федерации складывалась под воздействием исторических условий формирования российской государственности. До 1991 г. бюджетная система СССР (одной из союзных республик которой была РСФСР) объединяла союзный бюджет, государственные бюджеты 15 союзных республик (включавшие республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты) и бюджет государственного социального страхования. Единый Государственный бюджет СССР, который консолидировал все вышеперечисленные бюджеты (по принципу «собранной матрешки», когда каждый нижестоящий бюджет включался в качестве составной части в вышестоящий бюджет), утверждался высшим законодательным органом власти страны — Верховным Советом СССР. Тем самым при утверждении Государственного бюджета СССР утверждался объем доходов и расходов всех нижестоящих бюджетов. Вместе с тем после принятия единого бюджета страны каждый представительный орган власти (республиканский, краевой, областной и т.д.) принимал своими законами или решениями соответствующий консолидированный бюджет (бюджет республики, бюджет края, бюджет области).

Таким образом, бюджетная система страны до образования Российской Федерации как суверенного государства строилась на двух основных принципах — единства и демократического централизма, которые были провозглашены в законах, регулирующих бюджетные права Союза ССР, союзных и автономных республик, местных Советов народных депутатов. Единство бюджетной системы предполагало прежде всего составление и утверждение единого (консолидированного) государственного бюджета законодательным актом высшего представительного органа власти страны — Верховного Совета СССР. Единство бюджетной системы было обусловлено единством доходной базы, единым планом экономического и социального развития страны, едиными принципами и правилами бюджетного планирования и бюджетного финансирования.

Принцип демократического централизма заключался в сочетании централизованного руководства всей бюджетной системой из единого центра с предоставлением определенных бюджетных прав республиканским и местным органам власти. Централизм выражался в наличии единых для всех бюджетов общегосударственных налогов и доходов, высокой степени концентрации бюджетных средств в союзном бюджете (она достигала в отдельные годы 70%) и соответственно финансовой зависимости республиканских и местных органов власти от союзного центра, а также в широком использовании системы бюджетного регулирования (путем ежегодного перераспределения бюджетных средств, в основном через нормативы отчислений от общегосударственных налогов и доходов и дотации, предоставляемые вышестоящими органами власти нижестоящим). При такой системе распределения бюджетных средств демократизм как принцип построения бюджетной системы заключался только в необходимости составления и утверждения соответствующим органом власти консолидированного бюджета своей территории. Однако при этом не могли быть нарушены основные параметры, заложенные ведином Государственном бюджете СССР — уменьшена сумма доходов, установленная вышестоящим органом власти конкретному бюджету, и изменен индивидуальный норматив отчислений от регулирующих доходов, определенный для соответствующего бюджета.

Образование Российской Федерации как самостоятельного государства предопределило радикальные изменения в составе и принципах построения бюджетной системы, что нашло отражение первоначально в принятии Закона РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В данном законе впервые был сформулирован принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. В соответствии с этим Законом бюджетная система определялась как совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР. После принятия в 1993 г. Конституции РФ понятие бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РФ было конкретизировано в Законе РФ от 15.04.93 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», в соответствии с которым они были представлены:

• республиканскими бюджетами республик в составе РФ;

• областным бюджетом автономной области;

• окружными бюджетами автономных округов;

• краевыми бюджетами краев;

• областными бюджетами областей;

• городскими бюджетами городов Москвы и Санкт-Петербург;

• местными бюджетами.

Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие с 1 января 2000 г., закрепил основные изменения в бюджетном устройстве РФ, произошедшие с 1991 г., и определил в ст.6 бюджетную систему РФ как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ и регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом в ст. 10 Бюджетного кодекса РФ были четко определены уровни и внутренняя структура бюджетной системы РФ, которые приведены на рис. 12.1.

Таким образом, бюджетная система РФ состоит из трех уровней (звеньев), каждый из которых представлен соответствующими видами бюджетов. Первый уровень бюджетной системы представлен одним видом бюджетов — федеральным. Различия в статусе разных субъектов РФ определяет множественность видов бюджетов, составляющих второй уровень бюджетной системы РФ. Они включают республиканские бюджеты республик, областные бюджеты областей и областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, краевые бюджеты

краев и городские бюджеты городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга)[166]. Количество этих видов бюджетов определяется государственным и административно-территориальным устройством РФ, определенным Конституцией РФ[167]. Третий уровень бюджетной системы РФ представлен пятью видами бюджетов — районными бюджетами районов, городскими бюджетами городов, районными бюджетами районов в городах, сельскими бюджетами и поселковыми бюджетами[168]. Особый статус имеют бюджеты отдельных административно-территориальных образований, для которых установлен особый режим функционирования и охраны государственной тайны — так называемые закрытые административно-территориальные образования.

Бюджетный кодекс РФ дает расширительную трактовку бюджетной системы РФ, включая в нее не только уровни и виды бюджетов, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Не оценивая спорность такой трактовки, хотелось бы подчеркнуть, что включение в бюджетную систему государственных внебюджетных фондов не означает тем не менее их консолидации в бюджетах соответствующих уровней. В соответствии со ст. 143 Бюджетного кодекса РФ средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Исходя из этого бюджеты государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются отдельными федеральными законами и законами субъектов РФ (в части территориальных государственных внебюджетных фондов) и учитываются на отдельных от бюджетов счетах. Поэтому расширительная трактовка бюджетной системы предполагает не объединение бюджетов и государственных внебюджетных фондов, а лишь включение в нее всех финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления, независимо от того, в какой форме они формируются и используются.

Характеристика бюджетной системы предполагает не только определение состава бюджетов, входящих в нее, но и принципов ее построения, взаимосвязи бюджетов и их взаимодействия друг с другом. Статья 28 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) определяет следующие принципы бюджетной системы РФ: единства; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджетов; адресности и целевого характера бюджетных средств. Представляется правомерной точка зрения экономистов[169], которые полагают, что только три первых принципа являются принципами построения собственно системы, определяющими формы взаимосвязей между звеньями и видами бюджетов, а остальные - характеризуют основы функционирования каждого из бюджетов, порядок их составления и исполнения. С внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ к принципам построения собственно бюджетной системы РФ правомерно отнести и принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований.

Содержание принципа единства современной бюджетной системы РФ радикально отличается от принципа единства бюджетной системы в условиях административно-командной системы управления экономикой, означавшего консолидацию всех бюджетов в едином бюджете и утверждение его в форме закона. В отличие от такой модели современная бюджетная система РФ может быть представлена в виде «разобранной матрешки», все составные части которой находятся в распоряжении разных органов государственной власти и органов местного самоуправления и утверждаются отдельными законами (решениями) о соответствующем бюджете. Поэтому принцип единства означает лишь создание единых правовых и организационных основ функционирования бюджетной системы и предполагает единство бюджетного законодательства, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных

учреждений.

Основным принципом функционирования бюджетной системы федеративного государства является принцип самостоятельности входящих в нее бюджетов. Он означает:

• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования средств;

• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

• недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

• недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

• недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

• недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Следует подчеркнуть, что бюджетное законодательство (в отличие от некоторых учебных изданий) разграничивает понятие «бюджетная система РФ» и «консолидированный бюджет РФ». Определение бюджетной системы РФ через консолидированный бюджет РФ отрицает основной принцип построения бюджетной системы — самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ. Бюджетная система РФ представляет собой совокупность самостоятельных бюджетов всех трех уровней, в то время как консолидированный бюджет РФ, как совокупность, федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ, представлен бюджетами только двух уровней, при этом уровень местных бюджетов перестает быть самостоятельным путем включения в консолидированные бюджеты субъектов РФ. В условиях действия принципа самостоятельности консолидированный бюджет имеет ограниченное использование. Законодательством предполагается составление проектов консолидированного бюджета РФ и

консолидированных бюджетов субъектов РФ[170]. Однако они не утверждаются представительным органом власти либо органом местного самоуправления и используются для расчетов и анализа. В частности, данные консолидированных бюджетов используются для определения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в региональные и местные бюджеты, а также различных форм финансовой помощи, оказываемой вышестоящим органом власти нижестоящему. Отчет об исполнении соответствующего консолидированного бюджета составляется путем обобщения отчетных данных об исполнении бюджетов соответствующих органов власти и местного самоуправления, однако он также не утверждается представительным органом власти либо органом местного самоуправления. Данные отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ за отчетный год являются основой для составления проекта консолидированного бюджета РФ на следующий год в целях распределения совокупного объема бюджетных ресурсов по уровням и видам бюджетов.

Реализация принципа самостоятельности тесно связана с применением принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ. Он означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. Закрепление полномочий по осуществлению расходов производится на основе Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ и других законодательных актов. Разграничение доходов между бюджетами основывается на делении налогов по уровням управления, квотировании налоговых ставок и объемов налоговых поступлений. Вместе с тем самостоятельность бюджетов в РФ может быть достигнута только при сочетании методов разграничения доходов с методами распределения доходов и перераспределения бюджетных средств.

В соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» состав принципов бюджетной системы РФ дополнен принципом равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Он означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. При этом договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, являются недействительными.

Функционирование бюджетной системы РФ регулируется следующими основными законодательными актами: Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Законом РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ», Налоговым кодексом РФ, Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральным законом от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год, законами (решениями) представительных органов власти субъектов РФ (представительных органов местного самоуправления) о региональных (местных) бюджетах на соответствующий год.

Основы бюджетного устройства РФ заложены в Конституции РФ, которая определяет федеративное устройство РФ, полномочия и предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ, втом числе в вопросах организации бюджетных отношений. При )том декларируется равенство прав всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В Конституции РФ разграничиваются полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, определяются совместные бюджетные и налоговые полномочия. В частности, в ведении федеральных органов государственной власти находятся: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, федеральный бюджетный процесс, федеральное бюджетное и налоговое законодательство, федеральная государственная собственность и управление ею.

В совместном ведении находятся: установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ, разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными ресурсами. Вне пределов ведения федеральных органов власти и их полномочий по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Они обладают правом самостоятельно формировать и исполнять свои бюджеты, осуществлять бюджетный процесс, иметь свое бюджетное и налоговое законодательство. Кроме того, Конституцией РФ предусматривается, что федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, а органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Эти положения Конституции РФ создают основу для индивидуально-договорных отношений федерального центра и регионов.

Основным правовым актом, определяющим основы и механизм функционирования бюджетной системы РФ является Бюджетный кодекс РФ, при создании которого сделана попытка объединения ранее действующего законодательства с учетом современных условий развития бюджетных отношений. При этом большинство нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, с принятием и введением Бюджетного кодекса РФ либо утратили силу, либо применяются в части, не противоречащей Бюджетному кодексу РФ[171].

Бюджетным кодексом РФ определены границы бюджетных правоотношений, к которым отнесены отношения в процессе формирования доходов и расходов бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также осуществления бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. Бюджетный кодекс РФ четко регулирует структуру бюджетного законодательства, определяя приоритет его норм над нормами федеральных законов о федеральном бюджете, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных законодательных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также Указов Президента РФ, нормативных актов исполнительных органов власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом при возникновении противоречий между указанными правовыми актами и Бюджетным кодексом РФ применяются положения последнего. Данная норма позволяет обеспечить единство и целостность бюджетной системы РФ, непротиворечивость законодательства субъектов РФ и муниципальных образований положениям федерального законодательства.

Бюджетный кодекс РФ обеспечивает правовое регулирование бюджетных отношений в вопросах:

• определения бюджетной системы РФ, установления принципов и основ ее функционирования;

• формирования доходов и расходов бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы РФ;

• определения принципов организации межбюджетных отношений;

• обеспечения сбалансированности бюджетов и создания основ управления государственным и муниципальным долгом;

• определения участников бюджетного процесса и разграничения их полномочий;

• регламентации процедур составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов соответствующих уровней;

• организации государственного и муниципального финансового контроля; • определения мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Законом РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»[172], а также Налоговым кодексом РФ заложены основы разграничения доходов между бюджетами в части определения перечня федеральных, региональных (налогов субъектов РФ) и местных налогов. Эти законодательные акты позволяют определить состав собственных доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Состав регулирующих доходов определяется ежегодно принимаемыми законами о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год.

Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», не утратившие силу с принятием Бюджетного кодекса РФ, регулируют финансовые аспекты функционирования местного самоуправления. В данных законах определены взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, состав доходов местных бюджетов, расходов местных бюджетов исходя из перечня вопросов местного значения, принципы организации межбюджетных отношений (между субъектами РФ и муниципальными образованиями), создания фондов финансовой поддержки муниципальных образований, правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями, основы выпуска и размещения муниципальных займов.

Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»[173] обеспечивает соблюдение принципа единства бюджетной системы РФ, определяя группировку доходов и расходов бюджетов, а также источников финансирования их дефицитов в целях обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Несмотря на то что в последнее десятилетие проделана огромная работа в части создания бюджетного законодательства, адекватного условиям перехода к рыночным отношениям и построения федеративного государства, процесс реформирования бюджетного законодательства продолжается. Основным его направлением является совершенствование отношений между бюджетами разного уровня, базирующееся на реализации принципов бюджетного федерализма. В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ отсутствуют положения, определяющие организацию межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм является формой организации бюджетных отношений, позволяющей органично сочетать фискальные интересы федерации, субъектов федерации и муниципальных образований в условиях реальной самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему. К его основным принципам относятся: сочетание интересов всех субъектов бюджетных правоотношений на всех уровнях бюджетной системы; равенство бюджетных прав субъектов федерации; четкое разграничение функций и полномочий между органами власти разных уровней; самостоятельность каждого бюджета, входящего в бюджетную систему; прозрачность межбюджетных отношений.

В Российской Федерации указанные принципы реализуются не в полной мере. Сохраняется высокая степень централизации бюджетных ресурсов на федеральном уровне, самостоятельность подавляющего большинства региональных и местных бюджетов носит формальный характер. В последние годы чрезвычайно быстрыми темпами растут расходы этих бюджетов за счет передачи расходных полномочий на региональный и местный уровень без адекватной передачи доходных источников. Это ведет к несбалансированности большинства местных бюджетов, росту их дефицитов, и муниципального долга. Сохраняется очень высокой доля межбюджетного перераспределения средств через различные формы (дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, субвенции, взаимные расчеты и др.). При этом механизм финансовой поддержки регионов и муниципальных образований имеет ряд существенных недостатков: он слабо увязан с конечными целями и задачами развития субъектов РФ и муниципальных образований, недостаточно стимулирует региональные органы власти и органы местного самоуправления укреплять собственную налоговую базу, не в полной мере учитывает реальные потребности регионов в средствах, не предполагает необходимой прозрачности методик расчета финансовой помощи и др.

В целях преодоления указанных недостатков и совершенствования взаимоотношений между бюджетами разных уровней принята и реализуется Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584. Основными задачами Программы являются: упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; четкое разграничение расходных полномочий между органами государственной власти разных уровней и органами местного самоуправления; разграничение на постоянной основе налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; формирование объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки регионов и муниципальных образований; повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на региональном и местном уровне.

Решение этих задач предъявляет высокие требования к качеству бюджетного законодательства, определяющего основы взаимоотношений между бюджетами разных уровней. Четкое разграничение прав, полномочий и выполняемых органами власти и органами местного самоуправления функций, определение ответственности за выполнение своих обязательств в бюджетном процессе, создание механизма реальной судебной защиты бюджетных прав региональных органов власти и органов местного самоуправления, законодательное закрепление механизмов предоставления финансовой помощи являются необходимыми условиями эффективного функционирования бюджетной системы РФ на принципах бюджетного федерализма.

Содержание и формы организации

Межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения — это совокупность отношений внутри бюджетной системы страны, включающая в качестве основных функциональных элементов разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, распределение доходов между уровнями бюджетной системы, а также перераспределение средств между бюджетами разных уровней и видов.

Межбюджетные отношения основываются на определенных принципах. В условиях бюджетного федерализма наиболее важными из них являются следующие:

• транспарентность (ясность, прозрачность, гласность) межбюджетных отношений;

• взаимная ответственность сторон за исполнение межбюджетных обязательств;

• четкая нормативная регламентация, исключающая возможность торга и субъективизма в распределении бюджетных средств;

• обеспечение гарантий единого доступа граждан, вне зависимости от места своего проживания, к основным социальным благам и услугам.

Разграничение расходов и доходов — это такое их разделение между звеньями бюджетной системы, которое предполагает законодательное закрепление за бюджетами разного уровня на постоянной основе конкретных видов расходов и доходов в полном размере или частично.

Базовым условием разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы является разграничение полномочий между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления. В Российской Федерации основы разграничения полномочий по расходам между федеральным центром и субъектами Федерации содержатся в ст. 71 Конституции РФ, где определены предметы ведения Российской Федерации, а в ст. 72 — предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен перечень вопросов местного значения[174]. За пределами этого перечня находятся государственные полномочия, некоторые из них могут передаваться органам местного самоуправления (на временной и постоянной основе) с одновременной передачей финансовых ресурсов для их реализации.

Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривают возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации (субъектов РФ) путем наделения дополнительными полномочиями субъектов РФ (муниципальных образований). Наделение дополнительными полномочиями может осуществляться в двух формах: передаче и делегировании полномочий. Передача полномочий представляет такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие государственного органа Российской Федерации (субъекта РФ) исключается из его компетенции и включается в компетенцию государственного органа субъекта РФ (органа местного самоуправления). В отличие от передачи делегирование полномочий предполагает предоставление государственным органом Российской Федерации (субъекта РФ) принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса государственному органу субъекта РФ (органу местного самоуправления) на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Наделение субъектов РФ полномочиями федерального уровня обусловливается следующим:

1. Осуществляется только в соответствии с федеральным законом, законом субъекта РФ, договором или соглашением, заключенным между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления).

2. Должно подтверждаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это весьма важное и актуальное для России условие.

3. Предполагает контроль Российской Федерации (субъекта РФ) за реализацией переданных (делегированных) полномочий, который заключается в возможности соответствующих органов государственной власти РФ (субъекта РФ) давать указания органам государственной власти субъекта РФ (органам местного самоуправления) относительно выполнения переданных полномочий, оценивать решения органов власти субъекта РФ (органов местного самоуправления) с точки зрения законности и целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.

4. Передачу (делегирование) полномочий только органов исполнительной власти.

⇐ Предыдущая 13 14 15 16 171819 20 21 22 Следующая ⇒