Административное право - публичное право. Административное право как отрасль права и система правового регулирования государственного управления.

⇐ ПредыдущаяСтр 5 из 64Следующая ⇒

Публичное право включает в себя отрасли в разной степени связанные с правовым механизмом организации и функционирования самого государства и его органов: конституционное (государственное) право, административное право, уголовное право, финансовое право, налоговое право, процессуальное право, судоустройство, международное публичное право. В предмет публично-правового регулирования входят, например: основы государственного устройства; функционирование государства и его институтов; институты гражданского общества; система и органы местного самоуправления; правотворческий и правоприменительный процесс; судебная система; международные отношения.

Каждая отрасль имеет особый предмет и методы правового регулирования, а также специальную структуру нормативного материала, составляющего систему соответствующей отрасли права. Публичное право направлено на обеспечение и охрану общих интересов, интересов государства, всего общества (публичных интересов). Частное право обеспечивает и охраняет интересы отдельных лиц, индивидуумов, используя при этом специальные форм и методы правового регулирования, средства разрешения конфликтов, особый процессуально-правовой режим производств, используемых для урегулирования возникающих споров.

Под административным правом обычно понимают право «администрации» («право управления», «управленческое право»). В этом смысле каждая страна, имеющая развитую правовую систему, обладает административным правом, ибо она обязательнорасполагает совокупностью норм, регламентирующих деятельность администрации[1]. В механизме правового воздействия административному праву принадлежит особая роль, которая заключается в том, что оно выступает необходимым инструментом управления социальными процессами в обществе. Административное право входит в систему научных и учебных дисциплин, объединяемых термином «наука управления» («управленческая наука»). Наряду с административным правом сюда входят также, например «теория государственного управления», «общее учение об управлении», «управленческая политика», «психология управления» и т.д.

Самое простое и правильное определение предмета административного права заключается в том, что эта отрасль права регулирует общественные отношения в области государственного (публичного) управления[2]. Административное право устанавливает правопорядок в отношениях между государством и гражданами, попадающих в «сферу внимания» государственной администрации и должностных лиц при осуществлении административной деятельности. Поэтому между гражданами и государством складываются отношения власти - подчинения.

Административное право как отрасль публичного права определяется прежде всего своим предметом, т.е. системой государственно-управленческих отношений, ибо государственное управление реализуется через категории публичного интереса, потребностей, целей, стимулов и норм.

Административное право представляет собой одну из сложнейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей российского права. Это обусловлено наличием специальных характерных черт в предмете данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами. Поскольку исполнительная власть, управленческая деятельность и само управление характерны практически для всех сфер общественной и государственной жизни, то административное право можно е полным основанием характеризовать как центральную отрасль в правовой системе, которая воздействует на многие другие отрасли права и испытывает на себе влияние со стороны иных правовых отраслей.

Административное право регулирует широкий круг вопросов организации и деятельности системы органов исполнительной власти, создания эффективной и стабильной государственной службы (гражданской, правоохранительной и военной), обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти, развития административного нормотворчества, формирования административного нормоконтроля (административной юстиции или административного судопроизводства).

Наряду с регулирующими функциями административному праву присущи и правоохранительные (т.е. принуждающие, административно-юрисдикционные) методы воздействия на конкретных участников правоотношений. Субъекты административного права, представляющие государство и его органы, также применяют в своей деятельности принудительные механизмы и правовые средства, используют в установленных законодательством пределах административно-властные правоохранительные, контрольно-надзорные полномочия.

Особенностью административного права является то, что оно устанавливает общественные отношения, которые входят в предмет правового регулирования иных отраслей права. К ним относятся, например: конституционное, уголовное, таможенное, финансовое, бюджетное, налоговое, земельное, экологическое, строительное право. Принципиально важный характер этой отрасли права подчеркивает и главный метод (или, точнее говоря, один из методов) правового регулирования - императивный метод, метод властных предписаний. Поэтому административное право считается одной из базовых отраслей права, с одной стороны, использующей потенциал и правовые средства императивного метода регулирования, а с другой - обеспечивающей публичные интересы, правовую защиту прав и свобод как физических, так и юридических лиц от действий, решений и бездействия административных органов.

Административному праву присущи следующие отличительные признаки:

1) обеспечивает публичные интересы и реализацию государственных функций и задач;

2) использует возможности властного воздействия на подчиненных субъектов права;

3) направлено на организацию и функционирование государственной власти, государства и его органов;

4) областью административно-правового регулирования являются управленческие отношения, возникающие как внутри государства и его органов, так и при взаимодействии органов публичного управления с гражданами, организациями и иными субъектами права;

5) наличие материальных («управленческих») административно-правовых норм и сложноструктурированных в отдельные производства процессуальных норм, создаваемых для реализации материальных норм административного права;

6) процессуальные административно-правовые нормы можно разделить на два вида: а) нормы позитивного характера, т.е. регулирующие, управленческо-процедурные (административные процедуры); б) административно-деликтные нормы, устанавливающие режимы правоохраны, контроля и надзора, разрешения, применения мер государственного принуждения; для реализации этого вида норм законодательство устанавливает соответствующие административно-правовые процедуры и порядки;

7) важнейшей формой осуществления управленческих действий является не договор (как в гражданском праве), а административный акт, т.е. нормативный или индивидуальный правовой акт управления; в практике деятельности государственной администрации и её органов все чаще стали заключаться административные договоры, относящиеся к области публичного права;

8) ответственность органа государственного управления, государственного или муниципального служащего, должностного лица в случае причинения ими ущерба третьим лицам наступает только при осуществлении установленных для них государственных функций, т.е. если этот ущерб был причинен должностными лицами (государственными и муниципальными служащими) при осуществлении служебной деятельности (при исполнении служебных обязанностей и функций);

9) при возникновении административно-правового спора применяется как административный и судебный порядок его рассмотрения или урегулирования. Оба способа разрешения административных дел (административного конфликта, урегулирования административно-правового спора) применяются с соблюдением установленных в соответствующих нормативных правовых актах процедур, производств, принципов и гарантий. В настоящее время административное судопроизводство осуществляется судьями соответствующих судов РФ (например, арбитражных судов, судов общей юрисдикции, военных судов, мировыми судьями).

Административно-правовое регулирование имеет место лишь тогда, когда в правовых отношениях одна сторона выступает в качестве субъекта государственно-управленческой деятельности. Если же орган государственного управления совершает действия, которые не предусмотрены его компетенцией и не установлены нормативными правовыми актами, если он не использует властных распорядительных полномочий или принудительных механизмов и правовых инструментов, т.е. когда он находится практически в таком же правовом положении как и другой субъект, в отношении которого и направлены его действия, то в этом случае орган управления осуществляет деятельность, не относящуюся к сфере административно-правового регулирования. Следовательно, в данном случае этот орган управления не является субъектом административного права и потому не имеет соответствующего административно-правового статуса.

Административное право нормативно определяет публичное управление, устанавливает административный порядок и соответствующий правовой режим, за нарушение которого предусматривается ответственность. Административное право в определенных пределах и в конкретном объеме регламентирует в правовых установлениях порядок и процедуру управления. При этом вряд ли возможно в абсолютных единицах и характеристиках выяснить пределы, в которых административное право регулирует управленческие отношения, ибо эта отрасль права включает не только нормы административного законодательства, но и практику управления, во многих случаях лишенную правового регулирования либо полностью, либо в известных пределах.

Административное право регулирует отношения, возникающие в области управления, и в качестве главного объекта изучения имеет управление (государственное управление) и все отношения, связанные с управлением. Административное право - это, по сути, правовая оболочка управления, управленческой деятельности, процесса управления и его организации (структуры).

В окончательной формулировке административное право - это отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов, а также при обеспечении юридической защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц.

Таким образом, административное право реализуется посредством применения системы административно-правового регулирования управленческих отношений, формирующихся в процессе осуществления исполнительной власти. Для обеспечения выполнения регулятивной и охранительной функций административного права создается система правового регулирования публичного управления, которая позволяет в комплексе проанализировать содержание административного права. Система (механизм) административно-правового регулирования дает возможность понять логику административно-правового воздействия на общественные отношения, выделить главные элементы организационно-правового воздействия и регулирования отношений в сфере публичного управления. В эту систему входят следующие элементы: а) административно-правовые нормы; б) правоприменительный процесс; в) административно-правовые отношения, создаваемые в результате действия административно-правовых норм и их применения.

§ 2. Предмет административного права: содержание и сложная структура.

Нормы административного права регулируют организацию и процесс управления, деятельность специальных органов и организаций, а также правовую защиту граждан от неправомерных действий этих органов и учреждений. Такое определение соответствует той правовой трактовке, согласно которой при делении права на отрасли следует исходить прежде всего из регулируемых общественных отношений (особый предмет правового регулирования). Кроме специфики предмета правового регулирования, административное право отличается от других отраслей права особым методом регулирования (юридическим своеобразием) и, следовательно, особенностями структуры, обусловленными, в свою очередь, специальным содержанием нормативного административного материала.

Административное право - это одна из крупнейших отраслей отечественного права, представляющая собой совокупность правовых норм, которые регулируют определенную и весьма масштабную сферу общественных отношений. Эти отношения, как правило, являются управленческими; они имеют специфику и качественно однородны (т.е. характеризуются управленческим, организационным, волевым, властным и пр. началами). Таким образом, управленческие отношения обусловливают абсолютную необходимость административного права.

В основу разграничения отраслей права юридическая наука издавна кладет предмет правового регулирования, т. е. круг общественных отношений, регулируемых нормами той или иной отрасли права. Каждая отрасль права имеет специфический предмет правового регулирования. Общественные отношения, которые могут иметь комплексное правовое регулирование, как правило, характеризуются следующими чертами:

1) необходимость правовой регламентации отношений с целью обеспечения решения публичных (общественных) задач и выполнения функций органов публичной власти (например, выполнение функций государства государственными служащими, применение мер административной ответственности к лицам, совершившим административные правонарушения);

2) взаимосвязанность и наличие общих черт и характерных особенностей (например, в административном праве выделяются отношения по поводу управлению, т.е. последнее является ядром всех других отношений, вокруг которого и формируются многочисленные связи и отношения);

3) наличие в управленческих отношениях в качестве обязательного субъекта органа государственного управления или исполнительной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего, исполняющего функции публичного управления, решающего государственные задачи, обеспечивающего публичные интересы, защищающего права и свободы физических или юридических лиц;

4) стабильность и наличие определенных внутренних закономерностей (управление необходимо всегда; существуют типичные административно-правовые формы и методы управления);

5) управленческие отношения – это административные отношения в узком смысле слова, т.е. их содержание характеризуется административно-вертикальными зависимостями, иерархичностью, подчиненностью, властно-распорядительными полномочиями;

6) сложноструктурная система административно-правового регулирования управленческих отношений, т.е. общее административное право, устанавливая правовое положение соответствующих субъектов права (физических или юридических лиц, организаций), дополняется регламентацией соответствующих отношений нормами иных отраслей права (например, таможенного, финансового, налогового, экологического, земельного, предпринимательского, трудового права);

7) потребность в осуществлении контроля за этими отношениями, а также за действиями или поведением субъектов права в конкретной сфере (например, осуществление судебного контроля за действиями должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);

8) установление соответствующего правового режима реализации правовых норм (например, формирование административно-правового режима реализации функций государственного управления).

Предметом административного права являются разнообразные по своему содержанию общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти, иными государственными органами и должностными лицами. Управленческая деятельность, которая регламентируется административно-правовыми нормами, представляет собой основное средство практической реализации исполнительной власти.

Административное право регламентирует порядок организации и функционирования исполнительной власти, её органов, государственной службы и процедур осуществления управленческих действий уполномоченными субъектами права. Вместе с этим административное право устанавливает юридические механизмы, правила, средства, которые направлены на обеспечение режима законности (правомерности) осуществляемой управленческой деятельности. При этом речь идет не только о способах разрешения противоречий в административно-правовой практике, но и применении к определенным лицам (физическим или юридическим) мер государственного принуждения.

Административное право представляет собой систему правовых норм, которые:

1) регулируют отношения в сфере организации и функционирования публичного управления (государственного управления, местного самоуправления), в области действия органов исполнительной власти (организация и система управления, формы и методы осуществления управленческих действий, система и структура органов исполнительной власти, исполнение административных регламентов);

2) определяют порядок совершения управленческих действий и соответствующих управленческих процедур (например, принятие административно-правовых актов, заключение административных договоров);

3) создают гарантии судебной правовой защиты физических или юридических лиц от незаконных решений (нормативных правовых актов) и действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих посредством административного судопроизводства, осуществляемого судами общей юрисдикции, арбитражными и военными судами;

4) устанавливают многочисленные административно-правовые режимы, обеспечивающие общественный порядок и общественную безопасность;

5) определяют виды административного принуждения за «отрицательные» результаты управления (за противоправное управление), неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, а также устанавливают ответственность за совершение правонарушений в различных областях управления (ответственность органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; административная ответственность физических и юридических лиц);

6) обеспечивают права, свободы и законные интересы как граждан, так и юридических лиц.

Административное право нельзя представить вне пределов действия административного законодательства. Термины «административное законодательство» и «административно-процессуальное законодательство» встречаются в тексте Конституции РФ (подпункт «к» пункта 1 ст. 72 Конституции РФ). Административное право как система административно-правовых норм основывается на административном законодательстве, регламентирующее отношения в области публичного управления различных органов государства и местного самоуправления, а также в сфере совершения административных действий (принятия решений) по отношению к гражданам, общественным объединениям, организациям. За совершенные правонарушения в сфере управления и за нарушения установленного порядка управления законодательством устанавливается административная ответственность или применяются иные меры административного принуждения.

Как было отмечено, предметом административного права является широкий комплекс общественных отношений, складывающихся в связи с реализацией функций государственного управления, с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности органов управления и должностных лиц. Эти общественные отношения имеют сложный и комплексный характер, ибо, с одной стороны, управленческие отношения могут образовываться при осуществлении субъектами управления функций управленческой деятельности (например, подготовка и издание правового акта управления по конкретному вопросу), а с другой - они возникают и при нарушениях установленных административно-правовыми нормами правил поведения (например, при совершении нарушения санитарного законодательства).

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. В зависимости от того, каковы особенности их участников (как правило, обязательным участником управленческих отношений является тот или иной субъект исполнительной власти), можно выделить следующие виды управленческих отношений[3];

а) между субъектами исполнительной власти, один из которых подчинен другому, и при этом они находятся на различных организационно-правовых уровнях;

б) между субъектами исполнительной власти, которые не подчинены друг другу и находятся на одном и том же организационно-правовом уровне;

в) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;

г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, концернами, объединениями, учреждениями;

д) между органами исполнительной власти, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, государственная отчетность, контроль и надзор) и государственными предприятиями;

е) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

ж) между субъектами исполнительной власти и коммерческими и некоммерческими организациями;

з) между исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;

и) между исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими и некоммерческими организациями;

к) между исполнительными органами местного самоуправления и общественными объединениями;

л) между органами исполнительной власти и гражданами;

м) между исполнительными органами местного самоуправления и гражданами.

Таким образом, административно-правовые отношения возникают на почве управления, организации управления, управленческой деятельности органов управления, процесса управления, административного процесса, защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов управления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих).

Принципиальным моментом является положение, в соответствии с которым административное право - это совокупность правовых норм, которыми регулируется публичное управление в государстве, в муниципальных образованиях и других публичных институтах. Иными словами, административное право регулирует отношения не только в сфере государственного управления, но и сфере управления, осуществляемого на негосударственном уровне - местного самоуправления, а также управления в других публичных организациях и учреждениях. Известный германский ученый Р. Тома еще в 1910 г. указывал, что «административное право есть совокупность правовых норм, посредством которых осуществляется публичное управление в государстве, общине и объединении и при помощи которых регулируется социальное право всех находящихся в государстве политических общностей»[4].

В отдельных случаях государство может передать свои государственно-властные полномочия иным органам публичного управления, общественным организациям или негосударственным организациями (таким, частные нотариусы, аудиторские фирмы). Передача государственно-властных полномочий осуществляется на основе принятого законодательного акта, изданного правового акта управления или заключенного административного договора. В подобной ситуации негосударственные организации замещают органы государственного управления (органы исполнительной власти) в пределах государственно-властных полномочий.

Суммируя сказанное, представим предмет административного права следующим перечнем отношений:

а) управленческие отношения, возникающие в рамках организации публичного управления (организационное административное право);

б) управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти; отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления;

в) управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и возникающие при осуществлении управленческого процесса (процесса управления), т.е. при издании правовых актов управления, заключении административных договоров, использовании других форм управленческих действий;

г) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе функционирования субъектов представительной, судебной властей и прокуратуры;

д) отношения, связанные с рассмотрением дел о защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (и их должностных лиц), нарушающих права и свободы граждан; судьи единолично рассматривают также дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления иных административных (юрисдикционных) органов о применении к физическим или юридическим лицам административных наказаний;

е) управленческие отношения, возникающие при реализации общественными организациями и иными негосударственными организациями делегированных им государством специальных государственно-властных полномочий по вопросам управленческой деятельности.

Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере управления (исполнительной власти). Эти отношения регулируются не только правовыми нормами, которые содержатся в федеральных законах, но и в законодательных актах субъектов РФ и многочисленных подзаконных актах (приказах, положениях, инструкциях).

⇐ Предыдущая 1 2 3 456 7 8 9 10 Следующая ⇒