Стадии законотворческой деятельности.

⇐ ПредыдущаяСтр 9 из 22Следующая ⇒

Законодательная деятельность – сложный и многогранный процесс, требующий объективного, подлинно научного подхода, определения перспектив развития конкретных сфер общественной жизни и предвидения последствий реализации тех или иных законодательных решений.

Высокая социальная значимость законодательных установлений предполагает повышение требований к содержанию и форме их внешнего, текстуального выражения, законодательное закрепление и неуклонное соблюдение четкой процедуры выработки законопроектов.

Порядок подготовки, рассмотрения и принятия законов определяется Конституцией и регламентами деятельности соответствующих представительных органов государственной власти. Эти акты предусматривают следующие основные стадии издания законов:

• законодательная инициатива;

• обсуждение законопроекта;

• принятие закона;

• опубликование(обнародование).

Под законодательной инициативой принято понимать предоставленное строго определенному кругу лиц или учреждений право на внесение в органы представительной власти предложений по совершенствованию законодательства и конкретных законопроектов, которому корреспондирует обязанность законодательных органов рассмотреть

эти инициативы.

К числу субъектов, наделяемых правом законодательной инициативы, статья 104 Конституции РФ относит Президента РФ, Совет Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительство, законодательные органы субъектов РФ, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды РФ.

После регистрации законопроекты направляются в рабочие органы палат (комитеты и комиссии) для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о порядке дальнейшей работы над ними. Некоторые из актов, связанных со значительным расходованием денежных средств из федерального бюджета, должны иметь предварительное

заключение Правительства.

Обсуждение законопроекта осуществляется, как правило, в нескольких чтениях. Оно проводится на открытом заседании палаты представительного органа и начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада подготовительной комиссии (комитета) по основным положениям проекта. При необходимости по особо важным, касающимся «сего населения законопроектам может быть и всенародное обсуждение. Непосредственное рассмотрение текста проводится постатейно, по разделам или в целом. При этом каждая предложенная поправка голосуется отдельно.

В зависимости от степени готовности законопроекта он может быть либо принят, либо отклонен, либо направлен на доработку и повторное

рассмотрение.

Принятие закона. Принятие федерального закона осуществляется на заседании Государственной Думы. Закон считается принятым, если за его принятие проголосовало более половины от общего числа этой палаты. Для принятия конституционного закона и для преодоления отлагательного вето Президента или Совета Федерации необходимо не менее двух третей голосов депутатов.

Некоторые законы могут иметь весьма существенное значение для всех субъектов Федерации (ст. 106 Конституции РФ). В этой связи они принимаются к рассмотрению Советом Федерации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или если он в течение четырнадцати дней не был рассмотрен Советом Федерации вообще. При одобрении конституционного закона необходимо не менее трех четвертей голосов от

25 - 1934

общего числа членов Совета Федерации. Для преодоления разногласий между двумя палатами Федерального Собрания могут создаваться согласительные комиссии.

Текст принятого закона в течение четырнадцати дней подписывается и обнародуется Президентом. В случае несогласия с некоторыми положениями закона Президент может наложить на него отлагательное вето и направить на повторное рассмотрение в Госдуму.

Опубликование закона. Законы подлежат обязательному официальному опубликованию. Опубликование – основной вид оглашения закона. Оно имеет важное юридическое (так как с ним связано вступление закона в силу) и социальное значение (так как является основой презумпции знания закона). В соответствии с Конституцией РФ неопубликованные законы не применяются.

Согласно Федеральному закону «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 25 мая 1994 г. федеральные законы публикуются в течение семи дней после их подписания Президентом в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации».

В этих изданиях публикуются и постановления палат Федерального Собрания, которые имеют как нормативный, так и ненормативный характер. Ими оформляются, например, принятие регламента, изменения и дополнения к нему, закрепляются результаты голосования, согласие на назначение или освобождение от должности, объявление амнистии, запрос в Конституционный Суд и другие вопросы.

В необходимых случаях законы могут быть оглашены и иными, неофициальными способами: опубликованы в органах печати, обнародованы по телевидению, радио, переданы по каналам связи, а также разосланы соответствующим государственным органам.

Подзаконные нормативно-правовые акты. Своеобразие указов и распоряжений Президента Российской Федерации связано с его компетенцией. Они не могут противоречить федеральным законам, но имеют приоритетное значение по отношению к иным подзаконным актам.

В зависимости от характера полномочий Президента все его указы можно классифицировать на:

• указы в границах собственных полномочий;

• указы на основе полномочий, делегированных парламентом;

• указы, подлежащие утверждению Советом Федерации (о введении военного положения, чрезвычайного положения, представления о назначении на должность судей Конституционного Суда,

Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора).

По юридической значимости указы делятся на нормативные и пра-воприменительные.

Нормативные указы содержат нормы права и регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер. Особенно много указов принимается для регулирования отношений в области экономики (о приватизации, рынке ценных бумаг, инвестициях и т.д.). Иногда они сопровождаются утверждением положений об органах, выполняющих определенные функции, или о порядке деятельности в конкретной сфере общественных отношений.

Правоприменительные указы носят индивидуально-разовый характер и принимаются но конкретным вопросам управления (о назначении на должность, присвоении звания и т.д.).

Распоряжения Президента также ненормативны и принимаются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств из резервного фонда и т.д.). Их отличие от ненормативных указов несколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю.

Президенты республик, входящих в состав Российской Федерации, тоже издают правовые акты в форме указов и распоряжений.

Очень важны и многообразны по содержанию нормативно-правовые акты российского Правительства.

Эти акты можно подразделить на акты, издаваемые во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента, и акты по вопросам собственной компетенции. Специфика координирующей, управленческой деятельности Правительства сказывается на содержании и массиве принимаемых актов.

Правительство разрабатывает, утверждает и реализует базовые нормативно-правовые акты и целевые комплексные программы, рассчитанные на длительный период действия (федеральный бюджет, федеральная программа поддержки малого предпринимательства и т.д.).

Принимаемые им акты:

во-первых, оперативно регулируют отношения в различных отраслях общественной и государственной жизни;

во-вторых, устанавливают правовые ориентиры для деятельности всех органов исполнительной власти, предприятий и учреждений;

в-третьих, вводят нормативно-правовые основы для издания других правовых актов.

В соответствии с действующим законодательством Правительство РФ для осуществления своих полномочий по управлению обществом

принимает постановления и распоряжения. Постановления, как правило, нормативны и общеобязательны, они разрабатываются и принимаются коллегиально. Распоряжения же, будучи разновидностью право-применительных актов, принимаются и подписываются Председателем или заместителем Председателя Правительства на основе единоначалия и адресуются, как правило, узкому кругу исполнителей.

В соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после их пйдписаиия.

Министерства, государственные комитеты и иные федеральные ведомства издают правовые акты, именуемые приказами и инструкциями. В них обычно определяется порядок деятельности отраслевых подведомственных предприятий, организаций и учреждений но решению задач, стоящих перед отраслью. Иногда, в связи с межотраслевой, функциональной направленностью министерства (ведомства), эти акты могут быть адресованы нескольким министерствам и регулировать межотраслевые отношения. Например, правовые акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел и др.

Приказы могут быть как нормативными, так и ненормативными. Будучи разновидностью распорядительных актов, они разрабатываются структурными подразделениями министерств и состоят из констатирующей и распорядительной частей. Подписываются министром или по его поручению заместителем министра.

Инструкции же, регулируя определенные стороны деятельности министерства, всегда имеют нормативное содержание. Они визируются руководителями структурных подразделений (разработчиков) и утверждаются министром (замминистра) путем издания приказа или проставления грифа утверждения.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию в течение десяти дней после их регистрации в газете «Российские вести» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» или распространяемых центром правовой информации «Система».

На уровне субъектов Федерации используются те же формы правовых актов, что и на федеральном уровне (законы, указы, постановле

ния, распоряжения, приказы, другие установления). Однако есть и специфика, связанная с различным правовым положением субъектов регионального правотворчества, объемом и характером регулируемых отношений и другими обстоятельствами. Если правовые системы республик как субъектов Федерации уже сложились и во многом дублируют формы правовых актов федеральных органов, то правовые системы краев, областей, автономных округов и городов федерального значения находятся еще в стадии становления.

Основным нормативным актом, регламентирующим взаимоотношения органов власти и граждан на уровне области, является устав, выполняющий функции региональной конституции.

Губернаторы, главы администраций областей, краев, автономных областей, округов, городов федерального значения при осуществлении своих полномочий издают постановления ираспоряжения.

В ряде областей, краях и городах федерального значения сформированы правительства, принимающие постановления. Их специализированные министерства и ведомства наделены правом на издание приказов и инструкций.

Весьма существенно расширены полномочия органов местного самоуправления. Их представительные органы (дума, муниципальный совет и др.) по вопросам своего ведения принимают коллегиальные решения, а главы органов местного самоуправления (главы администраций, мэры, старосты) – постановления и распоряжения. Форма опубликования данных актов определяется уставом данной административно-территориальной единицы.

Вес отмеченные выше акты могут быть как нормативными, так и правопримснительными. Тематический спектр нормативных установлений органов местного самоуправления весьма богат: это и акты об утверждении местного бюджета, и акты об охране природы, общественного порядка, предоставлении жилья, развитии коммунального хозяйства и т.д. Региональный характер регулируемых отношений позволяет отнести эти акты к категории локальных. Они обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, а также должностными лицами и гражданами.

Специфика этих актов заключается в том, что они имеют также локальную, ограниченную сферу действия, регулируя как управленческие, так и непосредственно производственные, коммерческие, научные, учебные и иные отношения, связанные с функциональным назначением предприятия.

Решения, как правило, имеют нормативное содержание и принимаются коллегиальными органами управления (общим собранием акционеров, советом директоров и т.п.).

Приказы нормативного и индивидуального значения принимаются руководителями предприятий, учреждений и организаций. С их помощью регулируются вопросы труда, заработной платы, материального поощрения и другие связи и отношения внутриорганизационного характера.

Распоряжения же принимаются директором предприятия, его заместителями и руководителями структурных подразделений для решения проблем, связанных с исполнением приказов и по иным оперативно-методическим вопросам.

Действующее законодательство не устанавливает конкретных форм нормативно-правовых актов общественных организаций. Они определяются самими организациями в положениях и уставах, закрепляющих основы функционирования добровольных сообществ.

Правовая природа этих нормативных актов производив от государства, от его согласия, санкции на юридически значимое регулирование определенной группы общественных отношений.

Система нормативно-правовых актов Российской Федерации была бы неполной без выделения группы международно-правовых актов. В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Среди международно-правовых актов можно выделить два основных вида – директивы и постановления. Директивы дают участнику сообщества при переработке своего законодательства возможность выбора способов, средств и форм реализации международных обязательств. В постановлениях же содержатся соответствующие требования, подлежащие прямому исполнению каждой стороной.

45. Соотношение права и закона.

Вопрос о соотношении права и закона для юридической науки и отчасти - для юридической практики является отнюдь не новым, а тем более не оригинальным.

С тех пор как появилось право, проблема соотношения права и закона существовала практически всегда и множество раз рассматривалась в рамках и зарубежного, и отечественного права. В нашей стране последний всплеск этих споров приходится на 60-80-е гг. Каждая из спорящих сторон приводила свои собственные, на ее взгляд, самые убедительные аргументы, стремилась приобрести как можно большее число последователей. Однако в практическом плане все оставалось без изменений.

Актуальность проблемы соотношения права и закона сохраняется и поныне. Более того, она время от времени, особенно в переходные, сопровождаемые усилением социальной напряженности в обществе периоды, обостряется. Причина заключается в том, что эта на первый взгляд сугубо " кабинетная", академическая проблема имеет не только и даже не столько теоретическое, сколько прикладное, практическое значение.

Практическая значимость данной проблемы обусловлена прежде всего ее характером и особенностями. Суть ее вкратце сводится к следующему. Существуют законы, соответствующие правовым критериям, которые необходимо считать правовыми законами. Здесь право и закон совпадают. Но есть и такие законы, которые не отвечают правовым критериям и, следовательно, с правом не совпадают.

Нетрудно заметить, что в данном случае в разрешении проблемы соотношения права и закона, как и в решении вопроса о соотношении государства и права, сталкиваются два различных взгляда (подхода).

Один из них ориентирован на то, что государство является единственным и исключительным источником права, что все то, о чем говорит государство через свои законы, - это и есть право. Другой основывается на том, что право как регулятор общественных отношений считается " по меньшей мере относительно независимым от государства и закона или даже предшествующим закону, например, в качестве надысторичного естественного права или в качестве права общественного, социально-исторически обусловленного, рождающегося в объективных общественных отношениях" 1.

Каков же критерий правовых законов? Какие законы можно рассматривать как совпадающие с правом, а какие - нельзя? Наконец, каковы объективные основания для отнесения одних законов к разряду правовых, а других - к разряду неправовых? Что делает одни законы правовыми, а другие - неправовыми?

На эти вопросы удовлетворительный ответ не найден до сих пор. Учеными - юристами и философами предлагались различные критерии для разграничения права и закона, правовых законов и неправовых законов, но все они вызывали лишь новые вопросы и порождали дискуссии.

В конце XIX - начале XX в. в отечественной и зарубежной литературе в качестве критерия предлагалась " общая воля", т. е. воля всего общества, нации или народа. Следуя логике подобного предложения, следовало считать правовыми лишь такие законы (или иные нормативные акты), которые адекватно отражают эту волю. Все же остальные законы должны были относиться к разряду неправовых.

Подобная постановка вопроса, как и сам предложенный критерий разграничения правовых и неправовых законов в зависимости от содержания или, наоборот, отсутствия в них " общей воли", несомненно, заслуживает внимания. Вместе с тем это ставит под сомнение целесообразность, а главное, обоснованность и эффективность использования названного критерия. В частности, остается неясным: кто и каким образом может определить, содержится ли в том или ином законе " общая воля" или ее там нет; почему парламент как высший законодательный и представительный орган, призванный выражать волю и интересы всех слоев общества, в одних случаях издает законы, отражающие " общую волю", а в других - не отражающие ее?

Ответы на эти и подобные вопросы не всегда убедительны.

Не дают удовлетворительного ответа на поставленный вопрос и предлагавшиеся в более поздний период, вплоть до настоящего времени, критерии и подходы. Пытаясь решить проблему или хотя бы в приближенном виде обозначить грань между правом и законом, исследователи нередко обращаются к различным моральным категориям - справедливости, добру, гуманности, злу и др. Право при этом определяется как " нормативно закрепленная справедливость".

В тех же целях - решения проблемы соотношения права и закона - иногда используется категория " правовой идеал".

Будучи в значительной мере субъективным явлением, правовой идеал не может рассматриваться в качестве четкого критерия разграничения правовых и неправовых законов. Для этого необходимы поиски новых, способных провести четкую грань между правовыми и неправовыми законами критериев. А до тех пор, пока они не будут найдены, вопрос о разграничении правовых и неправовых законов будет оставаться открытым.

⇐ Предыдущая 4 5 6 7 8910 11 12 13 Следующая ⇒