Какое отношение имеет госслужба к экономике?

⇐ ПредыдущаяСтр 11 из 26Следующая ⇒

Как мы уже договорились, всякие отношения, связанные с получением, использованием, распределением и потреблением, одним словом, обращением ресурсов, будем называть экономическими. Конечно, здесь не надо утрировать и поедание пищи (продовольственные ресурсы! ) за обедом или распространение слухов (информационные ресурсы! ) считать экономической деятельностью. Речь идет, естественно, о других масштабах и содержании — о сырье для производства, товарах, услугах, информации, знаниях (интеллектуальные ресурсы), труде работников, деньгах для оплаты сырья, товаров, услуг и труда, ценных бумагах и других финансовых инструментах. При этом обращение ресурсов является предметом деятельности, имеющей своей целью получение дохода, т.е. приращение одних ресурсов за счет использования других. И поскольку объем ресурсов всегда ограничен, то возникает задача нахождения таких способов обращения с ними, которые удовлетворяли бы по возможности более широкий круг потребностей — и общества в целом, и людей в отдельности. Этим, собственно говоря, и занимается экономика как наука.

Один из самых известных ее основателей — Адам Смит (1723—1790) впервые усомнился в том, что лишь благодаря неусыпному вниманию государственных мужей общество не только не растрачивает бесполезно все имеющиеся ресурсы, но, наоборот, наращивает их и богатеет. Помните, Евгений Онегин благодаря чтению Адама Смита " был глубокий эконом, то есть умел судить о том, как государство богатеет, и чем живет, и почему не нужно золота ему, когда простой продукт имеет".

Оказывается, секрет заключен в " невидимой руке" экономического механизма рынка, а не в мудрости госслужащего. Каждый субъект экономической деятельности, заботясь о собственной выгоде в условиях свободной конкуренции, " неизбежно старается увеличить общий доход, хотя он вовсе не имеет это в виду. В этом случае, как и во многих других, он направляется невидимой рукой к достижению целей, о которых вовсе не помышляет. Преследуя свою собственную выгоду, он часто работает на общую пользу более действенным образом, чем если бы задался такой целью" ( Смит А. Исследования о природе и причинах богатства народов. Т. 1. М., 1962. С. 263— 264).

Так что задача государственных мужей состоит в том, чтобы не пытаться мудро управлять этой рукой, а обеспечивать свободу ее действия. Laissez faire — laissez alle: пусть вещи идут своим чередом, и стремление к удовлетворению экономических интересов приведет к тому, что ни один отдельно взятый член общества не получит всего, а все в целом будут удовлетворены. И самое главное — степень этого удовлетворения со временем будет возрастать, жизнь будет улучшаться. И все это при одном идеальном условии: каждому предоставляется полная свобода проявлять себя и стремиться к своей экономической выгоде. Такова особенность механизма конкуренции, заставляющего и подвигающего работать все лучше и лучше, стремиться достигать больших и больших результатов.

Со времен А. Смита экономисты далеко продвинулись в понимании и существа этого механизма, и условий, способствующих или, напротив, мешающих его эффективному действию, и, наконец, требований, вытекающих из этого понимания. Современная рыночная экономика не существует вне государства и не обходится без него, но отводит ему роль " ночного сторожа": оно устанавливает правила поведения на рынке всех его участников и следит за строгим соблюдением этих правил. Возможно, метафора не совсем понятна современному читателю, поскольку родилась тогда, когда функции сторожа состояли в том, чтобы обходить охраняемые владения с колотушкой в руках, отпугивая потенциальных грабителей. Вряд ли шумовыми эффектами можно отпугнуть современных похитителей, но суть не в этом. Важно, что рыночная концепция отводит государству (а значит, его аппарату) роль наемного надсмотрщика, который силой власти отпугивает всякого, кто готов покуситься на собственность (это — в первую очередь, ибо она составляет основу любой экономической деятельности) и кто не соблюдает установленные границы и правила поведения, связанные с владением, распоряжением и использованием этой собственности.

Разумеется, правила эти устанавливаются не просто по желанию или капризу власти. Они сообразуются опять-таки с поведением рынка, т.е. с тем, как осуществляются на нем сделки, как распределяются доходы, сколько средств вкладывается в производство и сколько потребляется и т.д. Государственный аппарат должен уметь видеть все изменения рыночной конъюнктуры, чтобы вовремя вносить соответствующие поправки в свои действия, строго следить за соблюдением правил и в случае нарушений применять принуждение и наказание. А для этого государство само должно быть таким же участником рыночных отношений, как любой товаропроизводитель. И оно действительно выступает в этой роли в лице своего аппарата, который распоряжается собственностью; регулирует и контролирует рынки ценных бумаг, недвижимости, ресурсов, в том числе финансовых; мобилизует и распределяет ресурсы с помощью налогов, тарифов, таможенных, акцизных и других сборов, арендных и иных платежей, льгот, квот, субсидий, субвенций, бюджетных ассигнований, лимитов, учетных ставок банковского кредита и т.п.

Возьмем, к примеру, известную у нас ситуацию острого противостояния работников и работодателей в некоторых отраслях экономики (наиболее грешит этим угольная промышленность) из-за длительной невыплаты заработной платы. Хотя задолженность федерального бюджета перед негосударственными (акционерными) предприятиями составляет незначительную часть, а львиная доля долга — за собственным руководством, рабочие предъявляют свои претензии именно государству. Казалось бы, они обращаются не по адресу, и нередко федеральные чиновники как раз это и утверждают. На самом деле вина за сложившуюся ситуацию лежит именно на государственном управлении, поскольку оно создало такие условия, в которых возникают подобные эксцессы. Ведь когда противостояние обострилось до предела (забастовки " на рельсах" ), государство приняло соответствующие меры, и, кстати говоря, совсем не силовые, — скажем, провело проверку налоговых служб, системы расчетов за отпущенную (не проданную, потому что продажу осуществляли посредники) продукцию и выявило целую цепочку злоупотреблений. Иначе говоря, всего-навсего проверило выполнение установленных правил и убедилось в их неполном соответствии требованиям, которые предъявляются к экономическим методам государственного управления.

Все атрибуты и инструменты современного рынка формируются государством и используются им для обеспечения жизнедеятельности всей общественной системы. Отсюда вытекает первый вывод: государственный аппарат является важнейшим субъектом (участником) экономических (рыночных) отношений. Это означает, что для правильного построения этого аппарата, включая выбор структуры и наделение функциями, необходимо принимать во внимание экономические закономерности, знать принципы организации рынка и учитывать поведение всех без исключения активных его агентов, т.е. действующих юридических и физических лиц. Нигде экономический анализ так тесно не взаимодействует с юридической техникой реализации государственных функций, как при построении аппарата государственного управления. Поэтому системный подход к его проектированию и изучению и должен поставить во главу угла экономическое содержание этой деятельности.

Государственный аппарат — равнозначный с другими субъектами, но, конечно, не равноправный участник экономических отношений. Ведь он является мощным источником всевозможных воздействий на все механизмы функционирования рынка. И если эти воздействия совпадают с потребностями развития экономики, вся социально-политическая система развивается в сторону роста своих основных характеристик. Если нет — наступают стагнация, загнивание, снижение жизненного уровня населения и другие отрицательные последствия.

Так что роль государственной службы в процессе организации функционирования экономики не пассивная, а можно сказать — ключевая. Недаром реформа в Китае, где до последнего времени сохранялась почти полностью огосударствленная экономика, сегодня пошла по пути кардинальной перестройки государственного аппарата. Концепция в традиционной для этой страны афористической формуле " три за три" (три реформы за три года) предполагает необходимость не просто сократить его численность, а главным образом изменить функции. Новому премьер-министру Китая приписывают такую фразу: " Будь у меня 100 пуль, 99 потратил бы на бюрократов, а одну оставил для себя".

В странах, где никогда не отказывались от рыночных методов регулирования экономических отношений, механизм взаимодействия государства и экономики тоже не остается в застывшей форме, а видоизменяется и перестраивается. Как шутили философы-марксисты, диалектика формы и содержания заключается в том, что хорошие формы можно взять на содержание. Такая перестройка необходима главным образом для того, чтобы ликвидировать разрыв между динамично развивающейся экономикой (содержанием) и консервативной системой государственного управления (формой).

Появилась концепция, получившая тоже метафорическое обозначение — " дирижизм" (обычно ее связывают с именем президента США Франклина Рузвельта, при котором она получила наибольшую популярность). На государство теперь возлагаются функции не только хранителя рыночных устоев, но и, что более важно, регулировщика самостоятельных игроков на рынке. При этом государство-дирижер не столько следит за действиями каждого исполнителя, сколько согласовывает их деятельность в соответствии с некоторой " партитурой". Однако вот что важно подчеркнуть: вся эта " партитура" целиком известна каждому исполнителю и называется она государственной экономической политикой. Мы еще вернемся к этому вопросу в его современной постановке.

Сколько стоит бюрократия?

Как и всякая иная, управленческая деятельность тоже стоит денег. С этой точки зрения государственная служба уже рассматривается не как субъект, а как объект экономических отношений. Сюда включаются материальная оценка исполнения функций управления, стоимость квалификации работников, затрат труда, качества работы. Эти оценки осуществляются чаще всего не путем измерения, скажем, сложности труда или эффективности принимаемых решений с учетом тех или иных альтернатив, а путем назначения должностных окладов с добавлением всевозможных надбавок и поощрительных выплат.

Существуют только косвенные оценки стоимости государственной службы в виде затрат на содержание государственного аппарата. Безусловно, можно без труда получить какие-нибудь коэффициенты, например отнести эти расходы к объему произведенного (выпущенного в продажу) национального продукта. Однако они ни о чем не говорят, поскольку невозможно определить вклад административных усилий в этот объем: как мы уже упоминали, еще А. Смит усомнился в том, что такой вклад имеет существенное значение. Не исключено, что без некоторых чиновников и их ретивых решений общий экономический результат был бы намного выше — достаточно вспомнить получившие известность " проекты века" по повороту рек, строительству гигантских комплексов, железнодорожных магистралей и т.п. Самое примечательное в них то, что принимались они конечно же исходя из государственных интересов, как их понимали облеченные властью государственные служащие.

Поэтому экономика государственной службы разительно отличается от экономики производства, но совсем не из-за того, что эта служба ничего, кроме бумаг, не производит. Ее специфика состоит в подчиненном по отношению к власти положении. Ведь именно чиновник, наделенный соответствующими властными полномочиями, определяет, куда и сколько бюджетных средств необходимо направить. И направляются эти средства по каналам собственной властной структуры — через те же органы государственного управления.

Сейчас в России на федеральном уровне насчитывается 64 федеральных органа власти: 21 министерство, 17 государственных комитетов, 2 комиссии, 18 служб, 3 агентства, 2 надзора и Управление делами Президента. Имеются также органы, осуществляющие деятельность, связанную с функциями государственного управления: 6 при министерствах и ведомствах, 7 при Президенте и Правительстве. Более половины ведомств имеют филиалы по всей стране. Например, в Москве находится 30 филиалов федеральных органов и 19 своих; в Санкт-Петербурге этих структур еще больше — 31 и 36 соответственно;

в Республике Саха (Якутия) — 16 и 49; в Иркутской области — 37 и 28, в Свердловской — 30 и 22. Причем статистика не учитывает территориальные органы Министерства обороны, внутренних дел, службы безопасности, железнодорожных войск, пограничной службы, внешней разведки, Казначейства и других специализированных ведомств. Наконец, местные органы власти во все возрастающем объеме выполняют отдельные функции федеральных органов управления (и, кстати говоря, не получают за эту работу в свой бюджет ничего).

В Китае, где провозглашена уникальная административная реформа, приводят следующую статистику роста чиновничества: в VI—IX веках — 1 чиновник на 3927 человек, в XIV—XVII веках — 1 чиновник на 2299 человек. При последней императорской династии, закончившей свое существование в 1911 году, 1 чиновник уже приходился на 911 китайцев, а в 1949 году это соотношение выросло до 1: 294. Сегодня оно составляет 1: 34. Значительная часть звеньев этой разветвленной системы государственной власти создается и используется для выполнения функций распределения и комбинирования ресурсов либо контроля за их исполнением.

Важно принять во внимание и тот факт, что современная экономика не может развиваться без экономической поддержки государства как централизованного источника инвестиций. Именно благодаря своим исключительным полномочиям, исполнение которых при необходимости поддерживается силовыми структурами, государство способно собрать и направить средства туда, где лежит тот общественный интерес, который оно олицетворяет. И чем сложнее структура экономических взаимодействий, в которых участвует государство (в частности, его бюджет), тем больше чиновников. Государство и его аппарат с присущими ему законами функционирования вплетается в ткань экономической жизни на всех уровнях — отдельной корпорации, отрасли, региона, всей экономики. Так что вычленить экономическую составляющую государственного аппарата в его деятельности исключительно трудно, если не невозможно.

В то же время экономический подход к организации государственного управления востребуется самой экономикой, ее дефицитной по своей сути природой: можно сказать, что если бы не постоянная нехватка ресурсов, вовлекаемых в производственный оборот, не было бы и такой науки, как экономика.

Отсюда и постоянные попытки решать стоящие перед обществом задачи меньшими затратами, рассчитываемыми, как правило, на единицу полезного результата (например, тонну выплавленного металла, выпеченного хлеба, один выпущенный автомобиль и т. д. и т. п.). Вот так и аппарат приводят к единице затрат, стремясь, чтобы эти затраты были как можно меньше, и делается это в полном соответствии со спецификой этого объекта экономических отношений: если в производственных системах оптимальный результат достигается путем распределения и комбинации ресурсов, то здесь — путем распределения (перераспределения) и комбинации власти. Этим можно объяснить тот факт, что во все времена аппарат управления сокращали, а у него, словно у сказочного Змея Горыныча, вырастали новые головы.

Вот почему экономика государственной службы основное внимание уделяет сумме затрат на содержание аппарата управления, а ее оптимизация — это, среди прочего, построение системы вознаграждения и доходов чиновников по критерию стимулирования управленческого труда. Вряд ли кто возьмет на себя смелость однозначно определить тот уровень расходов, который необходим для обеспечения исправной работы аппарата. Это прекрасный повод, чтобы идти как раз от обратного — определять не сколько надо заплатить за выполнение той или иной управленческой работы, а сколько можно вообще потратить на содержание того или иного органа государственной власти, что зависит от значимости его в иерархии политических или экономических структур, а также от состояния бюджета.

Только с 1 июля 1998 г. в России финансирование министерств и ведомств производится по сметам — документам, детально расписывающим структуру и величину расходов в соответствии с задачами, стоящими перед тем или иным органом управления в конкретный промежуток времени. Такой способ (в отличие от квотирования, при котором каждому ведомству просто выделялась часть государственного бюджета) позволяет установить более жесткий контроль расходования бюджетных средств и ответственность органов государственного управления — главных получателей государственных средств — за проводимую ими бюджетную и финансовую политику в тех отраслях и сферах социально-экономической деятельности, которые они курируют или которыми прямо управляют.

В целом же эффективность организации государственной службы складывается из эффективности выполнения аппаратом управления своих функций, и прежде всего экономических, а соответственно и из эффективности понесенных затрат на обеспечение деятельности этого аппарата. Перефразируя известное выражение, можно сказать: бюрократия — это ужасно, но без нее — дороже.

Рассмотрим теперь подробнее каждый из названных аспектов экономического анализа государственной службы и получим более подробные ответы на поставленные вопросы.

⇐ Предыдущая 6 7 8 9 101112 13 14 15 Следующая ⇒