Административно-правовые нормы

4.1. Понятие административно-правовой нормы

Административное право состоит из правовых норм. Правовая норма представляет собой первичную «ячейку» административного права, поэтому она обладает всеми основными признаками, присущими в целом административному праву. В то же время административно-правовая норма имеет свои специфические черты.

Анализ административно-правовых норм позволяет в наибольшей мере раскрыть сущность и социальное назначение административного права, специфику правового регулирования управленческих общественных отношений, а также определить ее место в правовой системе Республики Беларусь.

Норма административного права — это правило, мера поведения субъектов управления. Она устанавливается государством (его органами), выражает его волю (их волю) и обязательна к исполнению. Конечно, в ней заложено и своего рода предостережение, что в случае ненадлежащего поведения могут быть применены меры государственного воздействия. Однако категорично утверждать об обязательном применении такого воздействия будет не совсем точным и правильным. Предназначенность нормы для исполнения не означает, что в системе управления в случае неисполнения веления, выраженного в ней, непременно и всегда наступает государственное воздействие. Существуют правовые нормы, определяющие лишь целесообразность, возможность соответствующего поведения субъекта. Если же он не прислушается к таким пожеланиям, то может претерпеть без вмешательства государства соответствующие лишения, нежелательные для себя последствия.

Некоторые ученые полагают, что норма права — это не просто констатация факта или отражение действительности, не рекомендация, пожелание либо призыв, а государственное повеление, имеющее категоричный характер, предписание. Подобные утверждения не в полной мере соответствуют действительности. В нормах административного права выражается государственная власть, но не всегда в повелительной форме, в форме приказов, тем более — имеющих категоричный характер. В управленческих правовых нормах могут закрепляться давно сложившиеся управленческие отношения, даваться рекомендации и высказываться пожелания, т.е. может обусловливаться позиция управленца, как желательно поступить управляемым. В таких случаях управляемые (адресаты) лишь нацеливаются на соответствующие действия, они могут с пожеланиями согласиться, а могут поступить по-иному. Им предоставляется такая возможность. Поэтому государственно-властное веление, выраженное в норме административного права, не всегда может иметь форму приказа, предписания. В этом видится особенность административно-правовых норм и регулируемого ими государственного управления. Например, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 4 ноября 1998 г. «О создании в республике стабилизационных фондов продовольственных товаров» предлагается Национальному банку и другим банкам оказывать кредитную поддержку субъектам хозяйствования; в «Правилах обмена жилых помещений государственного жилищного форда Республики Беларусь» установлено: «В городе с районным делением оформление обмена жилыми помещениями, что находятся в пределах одного района, может быть возложено на районные в городе исполнительные и распорядительные органы».

Административно-правовые нормы предназначаются не для какого-либо конкретного случая или обстоятельства, а для совокупности, группы вида, т.е. для однородных управленческих общественных отношений. Они представляют обезличенные веления, абстрактные общие правила, относящиеся ко многим субъектам, не имеющие персонального назначения, конкретных адресатов, а распространяющие свое действие на любых лиц, которые вступают или могут вступать в отношения на их основе. Для примера можно привести норму, содержащуюся в части 3 статьи 4 Закона от 7 июля 1998 г. № 178-3 (в ред. 16 июня 2000 г.) «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», которой предоставляется право Совету Министров Республики Беларусь регулировать деятельность всех отраслей экономики Республики Беларусь, но не только ныне действующим составом, а и в любом ином его составе3.

Административно-правовые нормы рассчитаны на более или менее длительное или постоянное бытие и применяются тогда, когда появляются обстоятельства, предусмотренные ими, и не теряют силу после кратного применения. Так, нормы Особенной части Кодекса об административных правонарушениях Республики Беларусь применяются как к уже совершенным административным правонарушениям, так и к возможным в будущем подобным деяниям.

Нормами административного права регулируются управленческие общественные отношения, т.е. такие отношения, которые возникают в процессе осуществления государственного управления. Регулятивность выражается в упорядочении, налаживании управленческих общественных отношений, в придании им определенности, цельности, в установлении правил (норм), которыми следует руководствоваться всем их адресатам.

Характерным отличительным свойством административно-правовых норм является и то, «...что во многих случаях они регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права. Так, ими обеспечивается урегулированность определенной части финансовых, земельных, налоговых, трудовых, природоохранных и иных отношений (например, определение порядка взимания налогов, государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного законодательства, установление основных организационных начал предпринимательской деятельности и т.п.). С их, помощью осуществляется и защита норм названных отраслей права».

Существенной специфической чертой норм административного права является также и то, что они имеют свои средства обеспечения, охраны от возможного невыполнения или ненадлежащего выполнения их повелений. Существуют многочисленные меры административного принуждения, в том числе и административной ответственности. Кроме того, сюда относятся и меры дисциплинарной ответственности. Конечно, указанные меры защищают от посягательств и нормы некоторых иных отраслей права. Однако основное их предназначение — защита норм административного права. Таким преимуществом пользуются немногие отрасли права Республики Беларусь.

Немаловажная особенность норм административного права состоит и в том, что они нередко возникают в результате правотворческой деятельности органов государственного управления. Действующим законодательством за соответствующими органами государственного управления закреплено право на установление правовых норм. Так, в Законе «О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах» неоднократно подчеркивается возможность Совета Министров, а также республиканских органов государственного управления осуществлять административное нормотворчество (см., например, абз. 3, 12, 13, 17, 26 ст. 4, абз. 7, 8, 10 ст. 6, абз. 3-5, 12 ст. 12, абз. 1 ст. 13, абз. 6 ст. 15 названного Закона; а также п. 6 ст. 9 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь). Понятно, что нормотворческая деятельность является не главной, не основной для органов государственного управления. Между тем и она как регулятор управленческих общественных отношений является одной из немаловажных юридических форм правоприменения, т.е. исполнения законов. Нормы административного права подзаконны, вторичны по отношению к законодательным нормам.

Нормы административного права имеют широкий масштаб своего воздействия, роль их многообразна. В первую очередь они направлены на регулирование организации деятельности органов государственного управления, государственной службы, государственных предприятий, организаций и учреждений. В то же время административно-правовые нормы распространяют свое действие и на иные субъекты, находящиеся в сфере государственного управления — на граждан и негосударственные организации.

Итак, административно-правовая норма — это установленное компетентными государственными органами правило поведения субъектов в сфере государственного управления.

Административно-правовую норму не следует отождествлять с содержанием статьи, параграфа или их абзаца. В ряде случаев структурные элементы нормы могут находиться в различных статьях или иных частях правового акта. Не всегда все части нормы четко формулируются (это касается в первую очередь гипотезы), так как они очевидны для понимания и логически вытекают из других частей того же правового акта или иных актов. Правоприменителям в таких случаях требуется знание всего комплекса норм, тесно связанных между собой статей.

Некоторые ученые полагают, что необходимо отличать норму административного права от конкретных предписаний нормативных актов, тоже обязательных к исполнению, разумеется, если норму рассматривать в составе гипотезы, диспозиции и санкции. В ином случае конкретное предписание может выражаться в диспозиции, т.е. являться самостоятельным правилом. Более того, конкретность предписания подчеркивает понятную всем определенность. Неконкретных правил не должно быть, ибо они будут неисполнимыми. Если же предписание адресовано к конкретным субъектам, например к системе органов, персонально к какому-либо одному органу или к нескольким органам (организациям), но не лично их (его) руководителям(лю) с указанием фамилии, имени и отчества, то это не лишает предписание возможности быть нормой. Например, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 10 января 2002 г. № 30 «О выделении бюджетного займа Коммунальному сельскохозяйственному предприятию «Припять» Мозырского района и выпуске Министерством финансов государственных ценных бумаг» частью 2 пункта 1.2 предписывается Министерству финансов заключить с Мозырским райисполкомом и Коммунальным сельскохозяйственным унитарным предприятием «Припять» Мозырского района договор о порядке выдачи и погашения указанного займа, а в целях изыскания подобных средств — Министерству финансов осуществить выпуск государственных ценных бумаг. Здесь речь идет о виде органа. По этой причине такие предписания являются нормами права. В то же время нельзя считать нормой права такое предписание, которое находится в части 4 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 15 января 2002 г. № 39 «О проведении переговоров по проекту Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Большой Социалистической Народной Ливийской Джамахирии о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных вопросах»: «Уполномочить Председателя государственного таможенного комитета Шпилевского Александра Францевича на проведение переговоров по проекту данного Соглашения, разрешить в случае необходимости вносить в него изменения и дополнения, которые не имеют принципиального характера».

Можно сказать, что гипотеза и санкция также являются правилами. Они могут нарушаться, не соблюдаться, но не теми субъектами, которым адресованы диспозиции, а правоприменителями. Гипотеза и санкция как бы обслуживают диспозицию, предназначены для нее и не могут без нее существовать. Диспозиция может быть и без гипотезы или санкции.

4.2. Структура административно-правовой нормы

Административно-правовые нормы, как и нормы любых других отраслей права, имеют структуру. Они состоят из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза (греч. hipotesis — основание, предположение) — это часть нормы, указывающая на условия, при наличии которых следует руководствоваться данной нормой, исполнять и применять ее.

Главной частью нормы является диспозиция, определяющая само правило, модель поведения. Это, по существу, предписания, запреты, дозволения, рекомендации. Диспозиция формулирует права и обязанности участников общественных отношений, что они могут или должны делать. Без нее не может быть нормы как таковой. В то же время без гипотезы или санкции норма может существовать. По мнению некоторых ученых, гипотеза отсутствует в нормах правоохранительного характера, но наличествует в нормах положительного регулирования. Последние составляют большую часть норм административного права. С помощью их осуществляется регламентация деятельности аппарата управления. Однако и здесь гипотеза не всегда выражается достаточно четко.

Санкция имеет место в правоохранительных нормах и отсутствует в нормах положительного регулирования. Присутствие санкции в последних не целесообразно, не обосновано, в них просто нет необходимости, ибо здесь отношения строятся между вышестоящими и нижестоящими административно-управленческими структурами (работниками).

В правоохранительных нормах санкции выражаются в виде мер административной или дисциплинарной ответственности, мер административно-предупредительного, пресекательного или восстановительного характера.

Следовательно, в преобладающей части норм административного права имеется не три части, а две: гипотеза и диспозиция или диспозиция и санкция.

4.3. Виды административно-правовых норм

Нормы административного права различны как по своей направленности, так и по содержанию. Поэтому их возможно классифицировать по нескольким критериям:

1) по целевому назначению;

2) по методу воздействия;

3) по юридической силе;

4) по адресатам;

5) по содержанию;

6) по действию в пространстве и во времени.

A. По целевому назначению нормы административного права можно разделить на нормы положительного регулирования и

правоохранительные.

Нормами положительного регулирования являются те, которые определяют статус органов государственного управления, государственных служащих и т.п. Они направлены на регулирование правомерного поведения, формулируют положительные веления, т.е. устанавливают определенные права и обязанности и не содержат санкций. Санкция наличествует у правоохранительных норм. В этой связи следует особо подчеркнуть, что административно-правовыми санкциями (мерами принуждения, в том числе и ответственности) обеспечивается соблюдение надлежащего исполнения правил, относящихся не только к административному праву, но и к некоторым другим отраслям права. По этой причине одна часть правовой нормы (гипотеза и диспозиция или только диспозиция) может входить, например, в состав норм финансового права, а санкция — быть административно-правовой. Подобные нормы следует рассматривать как двойственные: финансово-административные, трудового и административного права и т.д.

Б. По методу воздействия различают нормы:

1) обязывающие;

2) запрещающие;

3) уполномачивающие;

4) рекомендательные;

5) дефинитивные.

Некоторые ученые сюда относят и так называемые поощрительные (стимулирующие) нормы.

B. По юридической силе нормы делятся на:

1) конституционные;

2) нормы президентских правовых актов;

3) нормы законов;

4) нормы органов государственного управления. Последние также имеют свою иерархию (нормы Совета Министров, республиканских органов государственного управления, местных органов государственного управления).

Г. По адресатам нормы классифицируют следующим образом:

1) регулирующие правовой статус государственных организаций;

2) регулирующие правовой статус работников государственных организаций;

3) определяющие правовой статус органов местного управления;

4) определяющие правовой статус граждан в сфере управления.

По адресатам нормы можно также разделить на общие, относящиеся ко всем гражданам или ко всем органам (организациям), должностным лицам (юридическим лицам), и специальные, касающиеся четко ограниченного круга адресатов, например, военнослужащих, работников милиции, органов здравоохранения, или конкретного субъекта права, какого-либо местного исполнительного комитета.

Д. По содержанию нормы делятся на материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы закрепляют права и обязанности, ответственность конкретных участников управленческих общественных отношений. В этих нормах находит отражение правовой статус, структура и компетенция названных субъектов. Некоторые ученые полагают, что материальные нормы определяют и деятельность органов государственного управления, контроль за ними. Такой подход расширяет регулятивные масштабы материальных норм и свидетельствует о том, что они не только статичны, т.е. определяют статику, но и динамичны, т.е. определяют динамику функционирования органов государственного управления, и в этой связи делят материальные нормы на две соответствующие части.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют порядок (процедуру) реализации норм материального права. Они производны от материальных норм и действительно определяют динамику деятельности органов государственного управления, порядок практической реализации прав, обязанностей и ответственности, установленных для участников управленческих отношений материальными нормами. Материальные нормы указывают, что следует делать субъектам управленческих отношений для реального осуществления своих прав и обязанностей. Процессуальные нормы указывают, каким образом, в каком порядке реализуются названные права, обязанности и ответственность. Между тем, на практике нередко возникают затруднения в разграничении материальных и процессуальных норм. Объясняется это тем, что статика и динамика управленческой деятельности неразделимы.

Ж. По действию в пространстве различают нормы:

1) общего действия (республиканского);

2) местного действия;

3) межтерриториального (территориального) масштаба действия.

Нормы общего действия распространяются на всю территорию республики. Это нормы, содержащиеся в законодательных актах, актах Президента Республики Беларусь, Совета Министров, республиканских органов государственного управления и иных органов республиканского значения (например, государственных организаций, подчиненных Совету Министров). Они могут быть общего, надведомственного и ведомственного характера.

Нормы местного действия распространяют свою силу на определенную административно-территориальную единицу или действуют в пределах одного учреждения, организации. Например, нормы, находящиеся в актах местных Советов депутатов, местных исполнительных комитетов действуют в пределах соответствующей территории: сельсовета, района, города, области. Нормы, принятые Минским городским Советом депутатов или Минским исполнительным комитетом, не имеют юридической силы на территории Минской области, а действуют только на территории г. Минска. Нормы, установленные директором завода, руководителем вуза, действуют только в пределах завода, вуза.

Нормы межтерриториалъного (территориального) масштаба действия — это такие правила, которые распространяют свое влияние на соответствующую территорию независимо от административно-территориальных единиц или на две или более области, города, района, поселка, сельсовета. Например, установление карантина, определенных запретов, ограничений (иных правил) в связи со стихийными бедствиями или при иных чрезвычайных - ситуациях.

3. По действию во времени нормы делятся на нормы постоянного и нормы временного действия. Административно-правовые нормы постоянного действия — это правила, не ограниченные какими-либо сроками проявления. Они действуют до их официального изменения либо отмены. По общему правилу нормы не ограничены определенными сроками действия.

Нормы временного действия непродолжительны, не постоянного действия. Например, нормы временных декретов Президента Республики Беларусь действуют до рассмотрения Национальным собранием. Если они не отменены большинством (не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат), то сохраняют свою силу и обретают постоянный характер (ч. III ст. 101 Конституции Республики Беларусь). Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 января 2002г. №41 «Об утверждении квот на производство и оптовую реализацию спирта этилового из всех видов сырья, алкогольных напитков и табачных изделий в 2002 году»2 утверждены названные квоты на производство и оптовую реализацию спирта этилового из всех видов сырья, алкогольных напитков и табачных изделий лишь на 2002 год.

Конечно, для того чтобы определить время действия нормы, необходимо знать, когда она вступает в действие и когда ее действие прекращается. Для ответа на первый вопрос следует знать дату вступления нормы в силу, на второй — период ее действия со времени вступления в силу.

По общему правилу акты, а следовательно, и нормы, содержащиеся в них, вступают в силу через 10 дней после официального опубликования (см. ч. 5 ст. 104 Конституции Республики Беларусь, ст. 12 Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь). В самом акте может быть установлен и иной срок, оговорено разное время начала действия тех или иных норм. Так, Указ Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001г. №645 «Об утверждении порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в Кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь» вступил в действие со дня его подписания (об этом записано в п. 4). Закон Республики Беларусь «О прожиточном минимуме в Республике Беларусь» подписан Президентом 6 января 1999 г., а вступил в действие с 1 января 1999 г. (ст. 9). Указ Президента Республики Беларусь от 16 января 2002 г. № 40 «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений» вступил в действие со дня его опубликования.

В Декрете Президента Республики Беларусь от 24 августа 1999 г. «О некоторых мерах по совершенствованию порядка выезда из Республики Беларусь»4 записано, что Декрет и находящиеся в нем нормы вступают в силу со дня его опубликования, а пункт 1 вступает в силу лишь спустя месяц после опубликования Декрета.

Вступление норм права в действие в день опубликования нормативного акта, их содержащего, не является наилучшим вариантом решения вопроса о введении в действие правовых актов. Дело в том, что на практике иногда привлекают, например, к административной ответственности в соответствии с вновь принятыми нормами в раннее утреннее время (6—8 часов), когда не все еще могут получить информацию о публикации акта. Более правильным было бы вводить в действие нормативный акт не в день его опубликования, а на следующий за ним день.

Административно-правовые нормы по общему правилу не имеют обратной силы. Если же ими смягчается или отменяется ответственность граждан или улучшается положение лиц, на которых распространяется действие этих норм, то они могут иметь обратную силу. Например, Декрет Президента Республики Беларусь от 1 октября 2001 г. № 24 «О внесении изменений в Декрет Президента Республики Беларусь от 17 мая 2001 г. № 13» (называвшийся «О мерах по совершенствованию пенсионного обеспечения лиц, занятых на подземных и открытых горных работах») вступил в действие с 1 сентября 2001 г., т.е. его нормы имеют обратную силу. Подобное возможно и в случаях, когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что акт распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу. Не имеют обратной силы нормы, устанавливающие новые правила или усиливающие ответственность, ухудшающие положение (интересы) адресатов (субъектов правоотношений).

Следовательно, норма административного права начинает действовать по общему правилу через 10 дней после опубликования, немедленно (т.е. после подписания нормативного акта) или со специально названного в нем срока. В акте может быть предусмотрено раздельное вступление норм в действие.

Административно-правовые нормы, получившие юридическую силу (вступившие в силу), должны быть претворены в жизнь. Правовая норма реально существует лишь тогда, когда она выполняется всеми ее адресатами. Последнее осуществляется в процессе реализации (исполнения) норм.

4.4. Реализация административно-правовых норм

Реализация (исполнение) норм административного права означает практическое претворение в жизнь их предписаний, претворение в жизнь выраженной в нормах воли государственного органа. Она проявляется в поведении людей (организаций), в практической их деятельности, в их поступках.

Реализация норм служит одним из важных условий успешного решения государственных задач.

Нормы административного права реализуются посредством:

1) соблюдения;

2) осуществления (воплощения);

3) использования;

4) применения.

В научной литературе деление форм реализации различно. Например, одни ученые высказывают мнение о существовании четырех форм, но вместо осуществления (воплощения) предлагают исполнение, другие рассматривают две формы, правда, не однозначные. Так, А. С. Пиголкин полагает, что имеет место существование реализации вне правоотношений и посредством создания (изменения или прекращения) правоотношений. Большинство же ученых-административистов называют в качестве форм реализации административно-правовых норм исполнение и реализацию.

На наш взгляд, не совсем правильным является выделение в качестве отдельной формы реализации исполнение, ибо оно и есть сама реализация и поглощает все иные формы — соблюдение, использование и др.

Соблюдение норм — это воздержание от совершения поступков, запрещенных нормами. Соблюдает нормы тот, кто строго придерживается их предписаний, не нарушает их. Например, соблюдение подпункта 1.5 пункта 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 9 сентября 1999 г. «О некоторых мерах по предупреждению чрезвычайных происшествий при проведении массовых мероприятий», которым запрещается реализация алкогольных напитков и пива в местах проведения массовых мероприятий и в радиусе 500 м от прилегающих к ним территорий, будет иметь место тогда, когда соответствующие субъекты права не станут нарушать указанных запретов. Тех, кто не будет считаться с этими запретами, могут привлечь к административной ответственности.

Особенностью соблюдения норм является то, что оно носит пассивный характер. Субъекты не совершают каких-либо действий, противоречащих нормам права, ведут себя по отношению к ним бездеятельно, воздерживаются от совершения запрещенных действий. Таким образом происходит реализация запрещающих норм.

Осуществление (воплощение) норм происходит путем активных поступков, направленных на претворение в жизнь предписанных нормой обязанностей положительного содержания. Например, местные исполнительные и распорядительные органы определили в месячный срок места, специально предназначенные для проведения массовых мероприятий, и места, использование которых для проведения таких мероприятий запрещено, как это было предписано пунктом 3 указанного выше Декрета. Или гражданин оплатил проезд, перешел улицу в положенном месте либо на зеленый свет светофора.

При осуществлении (воплощении) норм административного права от субъектов требуются действия, а не бездействие, как при соблюдении. Они обязаны действовать в целях выполнения предписаний правовых норм независимо от внутреннего к ним отношения. Например, пассажиры обязаны оплачивать проезд в общественном транспорте, пешеходы должны двигаться по тротуару или пешеходным дорожкам, а при их отсутствии — по обочине, независимо от своего желания следовать иным путем. Как видно, посредством осуществления (воплощения) реализуются обязывающие нормы.

Использование норм заключается в осуществлении участниками управленческих общественных отношений своих прав, осуществлении действий по своему усмотрению в пределах, предусмотренных нормой права.

Использование норм связано с совершением разрешенных (дозволенных) действий управомоченными субъектами и по своему желанию. Например, участие в демонстрации, передвижение по территории Республики Беларусь, подача жалобы, заявления в соответствующий орган, издание Президентом Республики Беларусь Указа «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений», принятие Советом Министров Республики Беларусь постановления об утверждении «Положения о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью организаций». Следовательно, осуществляется использование уполномочивающих правовых норм.

Все три названные формы реализации норм административного права взаимосвязаны и взаимодействуют. В юридической литературе некоторые ученые определили их как формы непосредственной реализации правовых норм1. Обосновывается это тем, что соблюдение, воплощение и использование административно-правовых норм осуществляются различными субъектами управленческих общественных отношений (государственные и негосударственные органы, государственные служащие, граждане) на основе равенства в процессе своей деятельности.

Однако вышеназванных форм не всегда достаточно для реализации административно-правовой нормы. В ряде случаев реализация возможна лишь при участии соответствующих компетентных, обладающих властными полномочиями органов. Такую реализацию называют применением норм административного права.

Применение административно-правовых норм — это деятельность компетентных органов по изданию индивидуальных правовых актов в рамках, предусмотренных нормами. Конечно, применение — это своего рода исполнение и использование, но оно реализуется в иной форме и может осуществляться лишь субъектами, обладающими специальными властными полномочиями, т.е. соответствующими государственными органами, должностными лицами, представителями власти или иными уполномоченными субъектами. Такими органами могут быть не только органы государственного управления, но и суды, прокуратура. К иным субъектам относятся, например, товарищеские суды, общественные инспекторы, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях и др.

Применение норм административного права может осуществляться в двух формах: оперативной (условное название) и правоохранительной деятельности.

Оперативная деятельность проявляется в издании индивидуальных правовых актов, например, акта о приеме на работу или увольнении с работы, о поощрении конкретных работников, о создании предприятия. Некоторые ученые полагают, что к этой форме относится и организационная работа.

Правоохранительная деятельность направлена на охрану норм права от каких бы то ни было нарушений. Она может выражаться в применении мер административного и дисциплинарного принуждения к правонарушителям, в исполнении административных и дисциплинарных взысканий, а также в принятии мер по предупреждению правонарушений в будущем. Рассматриваемая деятельность характерна в первую очередь для правоохранительных органов (суда, прокуратуры, внутренних дел, инспекций). Не исключается она в тех или иных пределах из правомочий иных органов государственного управления, администрации предприятий, учреждений и некоторых общественных органов.

4.5. Систематизация и кодификация норм административного права

Административно-правовых норм довольно много, они разнообразны и находятся в многочисленных правовых актах. Все это затрудняет их поиск и процесс применения. Чтобы оперативно находить нужные нормы, проводится систематизация нормативно-правового материала.

Руководствуясь частью 23 статьи 1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», под систематизацией следует понимать деятельность по упорядочению действующих административно-правовых норм, приведение их в единую внутренне согласованную систему, в определенную совокупность. В процессе такой деятельности не исключается и переработка, совершенствование правовых норм. Правда, в Законе на этом не акцентируется внимание, хотя такой момент является немаловажным.

В Законе названы два вида систематизации: инкорпорация и кодификация. Не следует умалять и такие виды, как учет и консолидация.

Учет нормативно-правового материала — это сбор, хранение и поддержание его в контрольном состоянии. Кроме того, чтобы обеспечить нахождение необходимой правовой информации в массе актов, взятых на учет, требуется создание поисковой системы.

Учет осуществляется практически всеми субъектами, заинтересованными в правовой информации. Он ведется как для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации, так и в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

Инкорпорация выражается в объединении в один сборник (собрание, бюллетень) актов, содержащих нормы права, и его

издание (ч. 9 ст. 1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»)1. Акты могут помещаться в сборник полностью или отдельными частями. Все зависит от содержания норм и от того, для каких целей сборник предназначен.

Инкорпорация проводится с целью обеспечения самого широкого круга субъектов текстами нормативно-правовых актов. При инкорпорировании в первоначальные тексты нормативных актов вносятся официальные изменения и дополнения, если они были. Однако нормативное содержание актов не меняется. Обработанный таким образом материал, как правило, классифицируется по определенным признакам: по хронологическому или отраслевому, институированному, т.е. по правовым институтам административного права.

Инкорпорация может быть официальной, полуофициальной (официозной) и неофициальной. Официальная инкорпорация предполагает издание сборников, собраний правовых актов органами, которыми приняты данные акты. Такие сборники являются официальными источниками, и на них можно делать ссылки. Например, к хронологической официальной инкорпорации относятся Ведомости Национального собрания Республики Беларусь, Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Полуофициальная (официозная) инкорпорация проявлялась, например, в издании Министерством юстиции Бюллетеня нормативно-правовой информации, в котором находились нормативные акты министерств, государственных комитетов, комитетов, Национального банка Республики Беларусь. В такой форме инкорпорация может осуществляться не органами, издавшими нормативные акты, а иным органом, которому поручено (возложена обязанность) по проведению систематизации. Поручение дается правотворческим органом (органами), но сборники издаются без его (их) официального одобрения или утверждения. Поэтому ответственность за полноту и правдивость текстов актов ложится на составителя сборника.

Неофициальная инкорпорация может осуществляться любой организацией, как государственной, так и негосударственной, а также специалистами по их собственной инициативе. Неофициальные сборники издаются научными учреждениями, издательствами, учеными, практиками. На их издание не требуется специальных полномочий правотворческих органов. На них не может быть дана официальная ссылка. Вместе с тем, неофициальная инкорпорация расширяет информационность, доступность в использовании административно-правового материала. Например, в 1978 г. в г. Минске был издан Унифицированный классификатор административных правонарушений, одним из авторов является А.Н. Крамник. В 1994г. издан сборник «Законодательство о службе в государственном аппарате (авт. И.Е. Рыбчинский, И.Б. Семериков). Юридическая фирма «Траст» издала сборник нормативных актов в 4 частях «Регулирование хозяйственного оборота. Законы Республики Беларусь. 1995 г.». Издательством «Амалфея» неоднократно переиздавался с учетом изменений и дополнений Кодекс Республики Беларусь «Об административных правонарушениях».

⇐ Предыдущая 1 234 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒