Административно-правовые отношения в сфере государственного управления

9.1. Понятие и особенности административно-правовых отношений

В процессе государственного управления складываются общественные отношения. Те из них, которые урегулированы нормами административного права, получили название административно-правовых, или управленческих отношений. Государственное управление реализуется посредством этих отношений. Управление как деятельность реально воплощается в действительность в результате складывающихся отношений. Поэтому можно сказать, что не вступив в административно-правовые отношения, невозможно совершать управление, так же, как осуществляя последнее, нельзя избежать административно-правовых отношений. Они возникают в связи с реализацией государственного управления и постоянно его сопровождают. Административное право, регулируя административно-правовые отношения, одновременно регулирует и государственное управление. Их характеристика позволяет глубже понять суть государственного управления во всех его проявлениях.

Административно-правовые отношения — это не любые общественные отношения, а управленческие, складывающиеся по поводу и в связи с осуществлением государственного управления, урегулированные нормами административного права, в которых «стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав».

Права — это свобода или возможность поведения, осуществления действий, по закону принадлежащая стороне отношений.

Обязанность — это подобающее поведение, которому каждая сторона должна следовать, соблюдая свободу и интересы других лиц или общества в целом.

Сказанное свидетельствует о специфической сфере возникновения отношений — государственном управлении, а также о специфических средствах правового регулирования — нормах административного права. Однако это не дает оснований для утверждения, что административно-правовые нормы первичны, а регулируемые ими общественные отношения — вторичны, или о первичности административно-правового отношения и вторичности правовой нормы. Правовая норма без регулируемого общественного отношения — абстракция и не более, реально не существующее явление. В то же время общественное отношение не может стать правовым, если оно не получило правовой регуляции. Административно-правовая норма возникает вместе с регулируемым ею общественным отношением. Последнее может существовать, но не быть правовым, если оно не получило юридического закрепления. Юридическое закрепление придает общественному отношению официальный характер, обеспечивает стороны соответствующими взаимными правами и обязанностями, позволяет одной стороне требовать от другой их соблюдения и выполнения. Названная возможность защищается правом и находящимся за ним государством, его соответствующими органами. Это придает стабильность, надежность и эффективность управленческой деятельности. Взаимные права и обязанности предоставляются для совершения действий по использованию прав и выполнению обязанностей и связывают участников правового отношения. Такой механизм представляет содержание административного правоотношения, определяемого сущностью и назначением государственного управления.

Главными особенностями административно-правовых отношений является то, что они:

1) управленческие;

2) возникают по поводу государственного управления;

3) регулируются нормами административного права;

4) имеют властные характеристики;

5) требуют наличия особых субъектов.

По общему убеждению ученых - административистов, административно-правовые отношения являются властными (властеотношениями). Подобная их черта правомерна и имеет вполне достаточные основания. В отличие от гражданско-правовых отношений, где стороны равны, в рассматриваемых отношениях отсутствует юридическое равенство сторон. Одна сторона обладает властными полномочиями по отношению к другой. Поэтому первая сторона имеет возможность принимать управленческие акты, осуществлять контроль за деятельностью другой и в предусмотренных законодательством случаях применять к ней меры принуждения. Это определяется особенностями государственного управления. Между тем такой признак присутствует и во многих финансовых, природоохранных отношениях. И все же, если для административно-правовых отношений он основной и исходный, обусловленный государственным управлением, то для других — производный, являющийся следствием того, что административное право служит основой их функционирования.

Особенность административно-правовых отношений определяется их субъектами (сторонами).

9.2. Субъекты административно-правовых отношений

В административно-правовых отношениях, как и в любых иных общественных отношениях, наличествуют стороны (участники), именуемые субъектами. Ими могут быть отдельные лица или состоящие из них организации. Однако не каждое физическое или юридическое лицо является подобным субъектом, а лишь то, которое обладает таким качеством, как административная правосубъектность.

Административная правосубъектность — это юридическое свойство, предоставляющее возможность участвовать в правоотношении. Она состоит из административной правоспособности и административной дееспособности. В административном праве нет норм, формулирующих и раскрывающих содержание административной правоспособности и административной дееспособности, эти термины даже не употребляются. В науке административного права они позаимствованы из гражданского права (в ГК Республики Беларусь ст.ст. 16 и 20) и приспосабливаются к субъектам административно-правовых отношений.

Под правоспособностью обычно понимают (применительно к нашей теме) способность иметь права и обязанности в сфере государственного управления, иначе говоря — управленческие права и обязанности. Ю.М. Козлов, формулируя суть административной правоспособности, акцентирует внимание на возможности вступать в различного рода общественные отношения и в этой связи приобретать административно-правовые обязанности и права и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления. По его мнению, правоспособность возникает с момента рождения, а лица, обладающие ею, являются лишь субъектами административного права. А чтобы стать субъектами административно-правовых отношений, им необходимо обладать еще и вторым элементом административной правосубъектности, т.е. административной дееспособностью.

Дееспособность состоит в способности лица (организации) своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя юридические обязанности и исполнять их, а также нести ответственность за свои действия. В практическом плане административная дееспособность выражается в способности лица или организации реализовывать свою административную правоспособность, исполнять своими действиями возложенные на них обязанности и осуществлять предоставленные права. Дееспособность связана с возможностью (способностью) осознавать значение своих поступков и руководить своими действиями.

Круг субъектов административно-правовых отношений многообразен. Это объясняется широкой сферой государственного управления и разнообразием управленческих связей. В научной литературе их делят по-разному, на различные виды. Так, Г.И. Петров делит их на граждан, государственные организации и их служащих, общественные организации и их служащих; Б.М. Лазарев — на государственные органы, их структурные подразделения, должностных лиц и других служащих государственного аппарата, предприятия, учреждения и организации, их подразделения и работников, а также граждан, иностранцев и лиц без гражданства; Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах — на индивидуальных и коллективных, хотя Ю.М.Козлов не всегда придерживается такого деления.

Указанные выше, а также и другие мнения ученых аргументированы и имеют право на существование. Между тем, представляется, что рассмотренные классификации не в полной мере охватывают всех субъектов и не покалывают их роль и назначение в системе административно-правовых отношений. Лучше объединить субъекты административно-правовых отношений в две такие группы:

А. Носители исполнительной власти:

1) главные;

2) основные;

3) специальные;

4) исключительные;

5) особые.

К главным относятся те, которые наделены верховной административной властью. Такой властью обладает только Президент Республики Беларусь как глава государства.

Основными субъектами являются органы государственного управления, органы, специально предназначенные для осуществления исполнительной власти, их структурные подразделения и служащие.

К специальным субъектам следует отнести так называемые функциональные органы. Они осуществляют, как правило, одну контрольно-надзорную функцию.

К исключительным причисляются субъекты, у которых государственное (внутриорганизационное) управление является не основной деятельностью — прокуратуры, суды и т.д.

Особыми субъектами представляются администрации государственных предприятий, учреждений и организаций, трудовые коллективы, а также иные подобные субъекты.

Б. Носители субъективных прав и обязанностей в государственном управлении:

1) граждане Республики Беларусь;

2) иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие в Республике Беларусь;

3) общественные объединения и им подобные организации.

Вторая группа (носители субъективных прав и обязанностей

в государственном управлении) объединяет субъекты, которые являются стороной в административно-правовых отношениях, но не наделены исполнительной властью. Они обладают субъективными правами и обязанностями в сфере государственного управления, с которыми не может не считаться властвующая сторона. Носители исполнительной власти, осуществляя государственное управление, обязаны учитывать названные права и обязанности второй стороны. Носители субъективных прав и обязанностей — особый вид субъектов в административно-правовых отношениях. Они не предназначены для осуществления государственного управления, не наделены государственной властью и не входят в систему субъектов этой власти. Рассматриваемая группа субъектов является по существу объектом государственного управления, но специально не определенным для этого.

Граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства, проживающие на территории республики, общественные объединения, предприниматели и т.д. вступают в административно-правовые отношения как по своей инициативе, так и по инициативе властвующей стороны. В первом случае вступление в административно-правовые отношения происходит в силу субъективных потребностей, реализации прав и обязанностей, во втором — по причине осуществления органом, государственным служащим своих полномочий.

Административная правоспособность и административная дееспособность возникают одновременно и у первого, и у второго видов индивидуальных субъектов. Например, права граждан на образование, управление автомобилем, медицинскую помощь связаны с их возможностью реализовывать эти права. Другое дело, что в законодательстве не всегда четко определяется административная дееспособность граждан по сравнению с государственными служащими и коллективными субъектами. Служащий обретает оба вида правосубъектности сразу после зачисления на должность, а организация — после ее образования (получения лицензии). Что же касается граждан, то их правоспособность нельзя определять, исходя из общих норм Конституции Республики Беларусь, например, о праве на образование, и на этой основе делать вывод об обретении правоспособности ее с момента рождения.

В Законе Республики Беларусь «Об образовании в Республике Беларусь» указанная норма Конституции об образовании конкретизирована. Из статьи 16 видно, что граждане получают такое право с 6 лет. В статье 21 ТК установлено, что заключение трудового договора допускается с лицами, достигшими шестнадцати лет и как исключение — с четырнадцати лет. В то же время работать в милиции могут лица старше восемнадцати лет (Закон Республики Беларусь «О милиции»), а быть судьей общих или хозяйственных судов могут лишь граждане, достигшие двадцати пяти лет (Закон Республики Беларусь «О судоустройстве и статусе судей»; Закон Республики Беларусь «О хозяйственных судах»). Таким образом, право- и дееспособность наступают одновременно и, как правило, с достижением определенного возраста. Указанные и многие другие нормы свидетельствуют, что административное право не устанавливает общих правил о возникновении право- и дееспособности. Названные качества определяются конкретной необходимостью общества, государства, той или иной отраслью управления и возможностью самих субъектов не только получать права, но и реально их осуществлять. Следовательно, не все субъекты имеют равную правоспособность и правосубъектность в целом. Однако это не говорит об ограничении каких-то прав граждан, а свидетельствует об особенностях субъектов административно-правовых отношений. В отдельных же случаях возможно частичное ограничение административной правоспособности, например, при наступлении особых экстремальных обстоятельств (стихийных бедствий, эпидемий, катастроф, введении чрезвычайного положения), а также при привлечении лица к административной или уголовной ответственности.

Правовой статус субъектов в административно-правовых отношениях не одинаков.

Особенности субъектов административно-правовых отношений состоят в следующем:

1) они имеют двойственный характер, т.е. одновременно являются субъектами административного права и административных правоотношений;

2) обладают правосубъектностью в сфере государственного управления;

3) их правоспособность и дееспособность возникают одновременно, т.е. составляют единое качество — управленческую право-, дееспособность (правосубъектность);

4) их правовой статус не одинаков.

Из выше сказанного следует вывод: субъектами административно-правовых отношений (административного права) являются лица и организации, обладающие административной правосубъектностью.

9.3. Основания возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений

Субъекты административно-правовых отношений, реализуя свои права и обязанности, вступают между собой в постоянные отношения. Возникают такие отношения по инициативе любой из сторон. Потребность в них определяется нормами права, жизненными обстоятельствами. Они могут быть вызваны и событиями, не зависящими от воли людей, от их желания. В юридической науке указанные побудительные причины возникновения общественных отношений называют юридическими фактами. Следовательно, юридические факты — это не любые факты, могущие вызвать потребность во вступление в правоотношение одного субъекта с другим, а лишь предусмотренные нормами права.

Юридическими фактами могут быть действия либо события.

Действия выражаются в активных волеизъявлениях субъектов. Действия бывают правомерные и неправомерные.

Правомерные действия соответствуют административно-правовым нормам. Например, обращение гражданина в соответствующую управленческую структуру с жалобой, заявлением или предложением, издание руководителем организации приказа о зачислении гражданина на работу. Как подача гражданином обращения, так и издание приказа порождают конкретные административно-правовые отношения.

Неправомерные действия — это такие поступки, которые не соответствуют административно-правовым нормам. Ими являются дисциплинарные, административные и иные проступки, в отдельных случаях — аморальные поступки. В результате их совершения гражданами, служащими (должностными лицами), представителями административной власти (прокурорско-следственными работниками органов прокуратуры) возникает возможность привлечения нарушителей к дисциплинарной или административной ответственности. Неправомерными могут быть и бездействия — нарушения норм права путем невыполнения обязанностей, хотя по ситуации или по долгу требуется их выполнение. Например, проезд без билета в общественном транспорте, непринятие мер в соответствии с правилами пожарной безопасности.

Основаниями возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений могут быть также события, т.е. факты, не зависящие от воли людей. Так, рождение ребенка требует регистрации, смерть служащего влечет прекращение служебных отношений, пожары, наводнения и иные стихийные бедствия вызывают потребность вмешательства служб МЧС и органов внутренних дел и т.д. События являются основаниями лишь для правомерных последствий.

9.4. Виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения разнообразны и могут быть классифицированы. Классификация позволяет расширить и углубить представление о сущности рассматриваемых правоотношений, а следовательно, и о сфере, в которой они реализуются, т.е. о государственном управлении.

Классификация осуществима при наличии определенных критериев. В научной литературе о таких критериях встречаются различные суждения. Например, Г.И. Петров делит правоотношения, исходя из следующих критериев:

1) конкретное социальное содержание правоотношений;

2) их юридический характер;

3) место в системе административных правоотношений;

4) территория распространения;

5) время деятельности;

6) соотношение прав и обязанностей участников;

7) характер порождающих юридических фактов1.

Ю.М. Козлов на первое место ставит связь административно-правовых отношений непосредственно с осуществлением управляющего воздействия, хотя не исключает применения и других критериев, в частности, отношение в процессе отношений к «вещам, имуществу», способ защиты отношений, субъектные особенности.

Д.Н. Бахрах использует такие критерии, как цели управленческой деятельности, состав участников, присутствие или отсутствие в отношениях власти.

Все названные и другие ученые при делении административно – правовых отношений на виды применяют в качестве признака наличие власти (соотношение прав и обязанностей) и классифицируют правоотношения на вертикальные и горизонтальные. Представляется, что подобное деление недостаточно обосновано и в определенной мере противоречит сущности государственного управления и административно-правовых отношений. Горизонтальных управленческих общественных отношений не может быть. Отношения между министерствами, между министерствами и государственными комитетами и между другими одинаковыми по уровню органами по поводу решения или согласования каких-либо вопросов, представляющих взаимный интерес, вряд ли можно отнести к разряду административно-правовых. В административно-правовых отношениях, по общему признанию, одной стороной является властеорган. Без наличия такого органа (субъекта) не может быть государственного управления, а значит, и рассматриваемых правоотношений. Отношения с равноправными органами при отсутствии соподчиненное™ сторон напоминают отношения между двумя и более гражданами или общественными организациями, подготовившими, например, обращение в орган государственного управления. Конечно, их нельзя отнести к административно-правовым отношениям. Указанное объединение усилий, возможностей, полномочий равноправных субъектов является соглашением для установления правоотношений. Оно, как правило, предшествует административным правоотношениям. Главное его назначение состоит в создании условий, необходимых для возникновения и развития правоотношений.

В действующем законодательстве Республики Беларусь горизонтальных административно-правовых отношений по существу не предусмотрено. Между тем, в отдельных правовых актах предписывается необходимость «согласования», «взаимодействия». Так, Комитет лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь может утвердить расчетную лесовырубку лишь по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды. Согласование здесь выражается в получении разрешения (см. п. 4.4 Положения о Комитете лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь). Налицо проявление властного (надведомственного) полномочия со стороны Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Некоторые вопросы Комитет может решать совместно с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды (см. п. 4.22 названного Положения).

Министерство юстиции утверждает по согласованию с Министерством экономики тарифы на услуги, оказываемые населению государственными органами, регистрирующими акты гражданского состояния (п. 5.15 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь).

Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации при Совете Министров Республики Беларусь взаимодействует при выполнении возложенных на него задач с органами государственного управления, другими юридическими лицами (ст. 4.29 Положения о Комитете по стандартизации, метрологии и сертификации при Совете Министров Республики Беларусь2). Названный Комитет разрабатывает совместно с другими республиканскими органами государственного управления, организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, перечни продукции, работ, услуг, персонала, подлежащих обязательной сертификации в Республике Беларусь (п. 4.14). Подобные действия (функции) могут осуществлять и иные органы государственного управления, однако вряд ли это можно назвать государственным управлением по горизонтали.

Деление административно-правовых отношении по их конкретному социальному содержанию в настоящее время неприемлемо. Вопрос в том, что такие группы, как отношения, складывающиеся в сфере общественного управления, и смешанные отношения, т.е. возникающие в сфере совместной компетенции органов государственного и общественного управления, не существуют. Следовательно, рассматриваемый критерий также несостоятелен. Административно-правовые отношения по их юридическому характеру делятся на материальные и процессуальные.

Материальные правоотношения возникают на основании норм материального права, например, отношения, возникающие по руководству Совета Министров Республики Беларусь деятельностью республиканских органов или по обеспечению прав и свобод граждан, защите личности от любых противоправных действий.

Процессуальные правоотношения связаны с административным процессом. Примерами могут быть отношения, складывающиеся по поводу рассмотрения дел о дисциплинарных проступках либо об административных правонарушениях, обращений граждан.

Административно-правовые отношения в зависимости от формы государственного управления (по занимаемому месту в системе) делятся следующим образом:

— собственно государственные;

— функциональные (надведомственные);

— межотраслевые;

— внутриорганизационные;

— местного характера;

— хозяйственные.

Собственно государственные правоотношения в свою очередь делятся на общие и отраслевые. Одной из сторон общих правоотношений является Президент Республики Беларусь или Правительство Республики Беларусь. Такие отношения складываются при решении управленческих вопросов общегосударственной, республиканской значимости, а также других вопросов, относящихся к их компетенции, но не являющихся внутриорганизационными. Отраслевые отношения складываются в процессе осуществления отраслевого управления. Функциональные, межотраслевые — образуются при реализации надведомственного управления (Министерством финансов, труда и социальной защиты, Министерством по налогам и сборам, ГАИ и т.д.).

Спецификой внутриорганизационных административных правоотношений является то, что они складываются внутри структурных подразделений, между структурными подразделениями учреждений, организаций по реализации организационной функции. Такие отношения имеют место и в органах прокуратуры, судах, палатах Национального собрания Республики Беларусь.

Административно-правовые отношения местного характера складываются при осуществлении местного управления и местного самоуправления.

Хозяйственные отношения — это правоотношения, складывающиеся в процессе хозяйственного управления, например, отношения между администрацией высшего учебного заведения и абитуриентом по поводу поступления, по поводу организации учебного процесса.

Административно-правовые отношения по характеру порождающих их юридических фактов делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами. Иначе можно сказать, что это отношения позитивного и негативного характера, или регулятивные и охранительные. Правоотношения позитивного характера - это, например, отношения по поводу поступления в школу, детсад, на государственную службу, между Высшей аттестационной комиссией Республики Беларусь и высшим учебным заведением по вопросу подготовки научно-педагогических работников высшей квалификации. Правоотношения негативного характера складываются в связи с совершением правонарушения, например, между должностным лицом и государственным ветеринарным инспектором района по поводу нарушения правил карантина, между районным исполнительным комитетом и административной комиссией в связи с принятием ею незаконного постановления о наложении административного взыскания. В таких случаях устанавливаются по существу правоохранительные отношения.

Правоотношения позитивного характера направлены на осуществление диспозиции правовой нормы, а негативного — на реализацию ее санкции.

По конкретному содержанию (по связи с вещами, имуществом) правоотношения делятся на неимущественные и имущественные. Неимущественные правоотношения — это те, которые в процессе их осуществления не связаны с имуществом (вещами). К их числу следует отнести отношения, возникающие, например, в связи с регистрацией новорожденного, зачислением на должность государственного служащего, привлечением к дисциплинарной ответственности.

Имущественные правоотношения возникают в первую очередь при управлении объектами государственной собственности. Это, например, отношения, связанные с передачей материальных ценностей из ведения одной государственной организации в ведении другой, в связи с владением, пользованием и распоряжением государственной собственностью, находящейся на балансе того или иного органа.

По способу защиты различают административно-правовые отношения, защищаемые в административном порядке и защищаемые в судебном порядке. Административный порядок защиты выражается в разрешении споров, обеспечении прав и интересов субъектов правоотношений органами ^государственного управления. Например, жалобы на постановления административной комиссии по делам об административных правонарушениях вправе рассматривать исполнительный комитет, а также суд. Суд может рассматривать и жалобы на решения по этим же делам исполнительных комитетов. Как видим, по делам об административных правонарушениях защита возможна и в административном, и в судебном порядке.

Субъектные особенности позволяют выделить отношения, складывающиеся только между различными звеньями системы органов государственного управления (например, между отделом образования райисполкома и директором средней школы), а также между органом государственного управления и негосударственными организациями или гражданами (например, между местным исполнительным комитетом и руководителем сельскохозяйственного предприятия негосударственной формы собственности по поводу заключения контракта, между органом государственного строительного надзора и негосударственной строительной организацией по поводу соблюдения установленного порядка строительства, между государственной инспекцией системы образования Республики Беларусь и негосударственным высшим учебным заведением).

⇐ Предыдущая 2 3 4 5 678 9 10 11 Следующая ⇒