Правовое положение публичных юридических лиц и их виды

⇐ ПредыдущаяСтр 16 из 52Следующая ⇒

В законодательстве России словосочетание «юридическое лицо публичного права» не используется, но, как говорилось, субъекты РФ, муниципальные образования, многие организации публично-правового характера, органы государства, субъектов РФ, муниципальных образований названы юридическими лицами или обладающими правами юридического лица. Некоторые из таких юридических лиц могут быть и являются участниками гражданского оборота, другие – не могут и не должны, третьи участвуют в гражданско-правовых отношениях только частично. Есть и такие, которые не осуществляют публично-властных функций в обществе, но основы их статуса регулируются нормами публичного права. Все это делает очень сложным создание общего понятия юридического лица публичного права. Вырабатывая такое понятие, необходимо обратить внимание на следующие характеристики, часть которых уже называлась исследователями.

1. Юридическое лицо публичного права по своему происхождению и основному качеству – публично-правовое образование. Его «цивилистические» свойства, если они есть, не являются основными в его правовом статусе.

2. Оно имеет особое целевое назначение: реализация не просто общих, а общественных интересов. Юридическое лицо публичного права не вправе преследовать частные интересы своих членов путем использования принадлежащих ему полномочий или имущества.

3. Юридические лица публичного права, их органы обладают разными по своему характеру властными полномочиями государственной, муниципальной и общественной корпоративной власти (в последнем случае речь идет об общественных объединениях). Такие полномочия могут иметь и нормоустанавливающий, и распорядительный, и иной характер, но в самом широком понимании это управленческие полномочия. Они имеют дискреционный характер (чего не может быть у юридического лица частного права), то есть решения юридического лица публичного права, принимаемые им (его органами) по усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц. В частных корпоративных объединениях (товарищества, созданные в целях извлечения прибыли, акционерные общества и др.) существует частная корпоративная власть.

4. Юридические лица публичного права являются носителями прав и обязанностей публичного характера. Те из них, которые участвуют в гражданском обороте, и некоторые другие могут иметь также права и обязанности частноправового характера, но главным, определяющим суть деятельности юридического лица публичного права, являются права и обязанности первой группы. Права и обязанности публичного характера выступают не просто как «отдельно стоящие» права и обязанности, а по общему правилу как полномочия, то есть в спаянном виде: имея права, юридическое лицо публичного права обязано их реализовывать, ибо оно должно осуществлять публичную власть в предписанных ему законом объеме и формах. Общественным (не религиозным) объединениям также могут передаваться отдельные полномочия государственных и муниципальных органов. Осуществляя полномочия, юридическое лицо публичного права в отличие от юридического лица частного права, которое может делать все, что не запрещено законом, вправе делать только то, что ему предписано или разрешено законом.

5. Юридическое лицо публичного права всегда имеет имущество (без материальной основы его деятельность вряд ли возможна). Такое имущество редко находится на праве собственности, а если это так, то его доля в имуществе, находящемся, как правило, во владении, пользовании, оперативном управлении, невелика. Имущество юридического лица публичного права (и в этом состоит главное) используется не для извлечения прибыли, иной хозяйственной деятельности, а для осуществления его полномочий (компетенции). Вопрос об имуществе имеет вторичный, подчиненный характер по отношению к полномочиям (компетенции).

6. Юридическое лицо публичного права создается особым путем: не в порядке соглашения, учредительного договора и т.д., а на основе признания уже существующего явления (государство, давно возникшая община – муниципальное образование) или путем использования распорядительного порядка (создание некоторых публичных учреждений, например государственного банка, путем издания соответствующих нормативных актов). Даже если такому образованию юридического лица публичного права предшествуют какие-то переговоры и договоренности с частной корпорацией, которая принимает на себя обязанность по обслуживанию населения (водоснабжение, электроснабжение и др.) и тем самым будет выполнять публичные функции, завершающим этапом должен быть акт органа публичной власти (государства, муниципального образования и др.). Примером подобного рода (правда, без участия частной корпорации) может служить процедура создания Правительством Москвы государственного (власть субъекта РФ в соответствии с Конституцией РФ рассматривается как государственная власть) учреждения по работе с детьми – «Доверие». Решение о создании этой организации приняло Правительство г. Москвы. Комитету (департаменту) по делам семьи и молодежи было предписано выступить учредителем «Доверия», данному учреждению было передано определенное имущество, и комитет должен был назначить руководителя этого учреждения (центра) и заключить с ним трудовой договор.

7. Юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав. Не всегда оно нуждается в государственной регистрации, но всегда создается и действует на основе определенного правового акта (актов). Для государства роль устава выполняет конституция государства. Органы государства могут действовать как юридические лица на основании законов парламента и других документов, принимаемых ими. Например, представительный орган муниципального образования, характеризуемый законом как юридическое лицо, действует на основе устава муниципального образования, собственного регламента и других документов. Многие юридические лица публичного права действуют на основании законов о них (например, Центральный банк России), могут создаваться и действовать на основании указов главы государства, постановлений правительства, приказов министерств и т.д. Если юридическое лицо публичного права принимает свой устав, то в отличие от юридического лица частного права государственной регистрации недостаточно. Устав юридического лица публичного права обычно подлежит утверждению вышестоящим органом.

8. Автономия юридического лица публичного права может быть довольно широкой (это определяется при его возникновении, создании), может быть узкой, но если это образование-орган – юридическое лицо (в отличие, скажем, от других органов государства), то определенная степень автономии всегда есть. По сравнению с юридическим лицом частного права такая автономия имеет ограниченный характер.

9. Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер. Частноправовая ответственность, если она есть, всегда имеет менее важное значение.

10. В отличие от юридических лиц частного права в отношениях юридических лиц публичного права в той или иной мере и форме присутствует иерархическое начало. Оно связано с властными элементами характера юридического лица.

Классификация юридических лиц публичного права, конечно, должна быть иной, чем лиц частного права. Эта проблема, насколько известно, еще не обсуждалась в науке. По-видимому, можно выделить несколько разновидностей юридических лиц публичного права:

1) сообщества публичного территориального характера, обладающие политической или неполитической публичной властью. К первой группе относятся государства, Европейский Союз, субъекты федерации, территориальные автономные образования политического характера (имеющие свои конституции или право законодательства, собственные правительства и определенную компетенцию органов автономии). К числу сообществ территориального публичного характера с неполитической властью относятся различные региональные и муниципальные образования («территориальные коллективы»), территориальная автономия административного характера;

2) государственные и муниципальные учреждения. Выше говорилось о публичных полномочиях таких юридических лиц, об осуществлении ими делегированных органами государства или муниципальных образований полномочий. Поэтому вряд ли правильно утверждение общего характера, что «учреждения не обладают государственно-властными полномочиями». Хотя они занимаются в основном обслуживанием населения, властные полномочия в этой сфере у них есть. Вряд ли можно отрицать властные решения по отношению к гражданам учреждений социальной поддержки населения, образования, здравоохранения, пенсионного фонда и т.д. Просто такие властные полномочия применяются в определенной области отношений граждан и органов государства, муниципальных образований. Не все публичные учреждения являются юридическими лицами. Следовательно, еще предстоит выявить те основания, по которым определенная группа публичных учреждений должна получать статус юридического лица публичного права, а другая – не должна; Например, сложен вопрос о том, являются ли министерства РФ юридическими лицами.

3) некоторые органы государства и местного самоуправления, признанные законом юридическими лицами публичного права.

Как говорилось, отнесение органов государства к числу юридических лиц вызывает разные мнения. Некоторые исследователи считают, что органы государства и муниципальных образований «никак не могут быть юридическими лицами» в строгом смысле этого понятия», в частности, потому, что не подлежат государственной регистрации. Другие авторы это допускают, тем более что отдельные органы уже названы в российских законах юридическими лицами. У органов государства (не у всех) может быть и выделенное имущество, в том числе собственность, которой они могут распоряжаться (например, оплачивая в пределах сметы трудовые соглашения, консультационные работы, подготовку различных проектов и т.д.). Есть и судебные решения о признании некоторых органов государства (например, Управления юстиции администрации Кемеровской области) юридическими лицами, хотя практика Президиума Высшего Арбитражного Суда по таким делам, как считают некоторые авторы, противоречива. На наш взгляд, все такие противоречия следует решать не путем отказа от признания за органами государства прав юридического лица потому, что они не подходят под традиционную цивилистическую схему, а путем разработки и введения особой категории – юридического лица публичного права;

4) общественные объединения публичного права (религиозные объединения не являются общественными объединениями). Среди перечня юридических лиц публичного права они занимают особое положение. Признаки юридического лица публичного права, указанные выше, по отношению к ним приобретают специфику, связанную с тем, что их власть является не публичной, а общественной корпоративной властью. Что же касается религиозных объединений, то они основаны на частных интересах отдельных лиц (вера в Бога, совместные обряды) и не являются юридическими лицами публичного права. Это относится и к некоторым другим добровольным объединениям, например различным «клубам» по интересам (шахматистов, филателистов и др.). То, что основы их правового положения регулируются актом публичного права (соответствующим законом), не делает их автоматически юридическими лицами публичного права. Не всякая некоммерческая организация – юридическое лицо публичного права по своему существу. Попытка создать особую категорию юридического лица публичного права и выработать для нее общее понятие сопряжена со многими трудностями. Среди органов государства есть единоличные, что не соответствует коллективной природе юридического лица; органы государства не подлежат государственной регистрации, иначе решается вопрос с учредительными документами, собственностью; общественные организации не обладают публичной властью, обращенной вовне (хотя у них есть корпоративная власть), и т.д. Такие или аналогичные проблемы возникали и раньше, многие из них решены (собственность заменена понятием имущества, решен вопрос в отношении устава, имущества юридического лица и его членов, отдельно выделена фигура учредителя и др.). Вновь возникающие вопросы, связанные с понятием юридического лица публичного права, тоже, видимо, можно решить. Некоторые контуры для этого намечены в статье. Вместе с тем высказанные в ней предложения отнюдь не являются истинами в последней инстанции. Проблема юридического лица публичного права крайне сложна, но она назрела и даже перезрела и давно нуждается в основательном обсуждении.

⇐ Предыдущая 11 12 13 14 151617 18 19 20 Следующая ⇒