Место и роль органов государственного управления в механизме государства. Осуществление органами государственного управления исполнительной власти.

Порядок формирования, состав, структура, подотчетность и подконтрольность Совета Министров Республики Беларусь.

Премьер-министр в соответствии с частью 5 статьи 106 назначается Президентом с согласия Палаты представителей не позднее, чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре. В случае двукратного отказа в даче согласия на назначение Премьер-министра Палатой представителей Президент Республики Беларусь вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.

В статье 84 Конституции в качестве одного из полномочий Президента Республики Беларусь закреплено право определять структуру Правительства Республики Беларусь, назначать на должность и освобождать от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства, принимать решение об отставке Правительства или его членов.

В целом, можно констатировать, что формирование Правительства (за исключением Премьер-министра) осуществляется Президентом без вмешательства и контроля Парламента.

Закон «О Совете Министров Республики Беларусь» определил в статье 18 состав Правительства. Совет Министров Республики Беларусь состоит из Премьер-министра, заместителей Премьер-министра, в том числе Первого заместителя Премьер-министра, и министров. В его состав могут входить руководители иных республиканских органов государственного управления. Состав Совета Министров определяется Президентом Республики Беларусь.

УказомПрезидента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 (с изм. и доп. от 12 ноября 2007 г. № 565) «О структуре Правительства Республики Беларусь» установлен четкий перечень лиц, входящих в состав Правительства. В состав Совета Министров Республики Беларусь входят:

- Премьер-министр Республики Беларусь,

- Глава Администрации Президента Республики Беларусь,

- Председатель Комитета государственного контроля,

- заместители Премьер-министра Республики Беларусь,

- министры,

- председатели государственных комитетов,

- Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь,

- Председатель Президиума Национальной академии наук Беларуси,

- Председатель Национального статистического комитета,

- Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ.

Указ также определил порядок назначения руководителей (их заместителей) министерств, государственных комитетов, а также руководителей департаментов.

Так, министры, председатели государственных комитетов, заместители Министра внутренних дел, Министра обороны, Министра по чрезвычайным ситуациям, Председателя Комитета государственной безопасности, Председателя Государственного пограничного комитета, Председателя Государственного таможенного комитета, Председателя Государственного военно-промышленного комитета назначаются Президентом Республики Беларусь.

Заместители иных министров, председателей государственных комитетов, руководители департаментов, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь, – Советом Министров Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь.

Для оперативного решения вопросов, входящих в компетенцию Совета Министров Республики Беларусь, в качестве постоянного его органа действует Президиум Совета Министров Республики Беларусь в составе Премьер-министра, Главы Администрации Президента, Председателя Комитета государственного контроля, заместителей Премьер-министра, Министра экономики, Министра финансов, Министра иностранных дел.

Заседания Президиума Совета Министров Республики Беларусь проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц под председательством Премьер-министра Республики Беларусь, а при его отсутствии – под председательством Первого заместителя Премьер-министра Республики Беларусь. Решения Президиума Совета Министров Республики Беларусь принимаются большинством голосов от общей численности его членов, оформляются в виде постановлений Совета Министров Республики Беларусь и должны соответствовать актам, принятым на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь. В случае равенства голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий.

По отдельным неотложным вопросам или вопросам, не требующим обсуждения, постановления Совета Министров Республики Беларусь могут приниматься путем опроса членов Президиума Совета Министров Республики Беларусь (без рассмотрения на заседаниях).

Статья 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» определяет систему республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь. Однако в связи с внесением изменений и дополнений в Указ Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь» структура Правительства изменилась. Расширился перечень государственных комитетов, упразднены комитеты при Совете Министров Республики Беларусь и др.

В соответствии с Указом в систему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, входят:

Ø министерства, государственные комитеты, являющиеся республиканскими органами государственного управления;

Ø объединения юридических лиц, иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь (далее – государственные организации).

Председатели государственных комитетов по статусу являются министрами.

Министерства, государственные комитеты образуются Президентом Республики Беларусь, государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь, – Советом Министров Республики Беларусь с согласия Президента Республики Беларусь.

В центральных аппаратах министерств, государственных комитетов по решению Президента Республики Беларусь могут создаваться департаменты, являющиеся их структурными подразделениями с правами юридического лица. Департаменты осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и другие) функции в определенных сферах ведения, отнесенных к компетенции соответствующего министерства, государственного комитета.

Указом № 289 учреждена должность Уполномоченного по делам религий и национальностей, который подчиняется Правительству Республики Беларусь. Для обеспечения его деятельности создан аппарат на базе Комитета по делам религий и национальностей при Совете Министров Республики Беларусь.

Следует отметить, что по отдельным вопросам деятельности, предусмотренным законодательными актами, министерства и государственные комитеты могут подчиняться исключительно Президенту Республики Беларусь.

Перечень департаментов с правами юридического лица в центральных аппаратах государственных органов (см. Указ)

Комитет государственного контроля

Департамент финансового мониторинга

Департамент финансовых расследований

Управление делами Президента Республики Беларусь

Департамент по гуманитарной деятельности

Министерство внутренних дел

Департамент исполнения наказаний

Департамент охраны

Департамент по гражданству и миграции

Департамент финансов и тыла

Министерство здравоохранения

Департамент фармацевтической промышленности

Министерство иностранных дел

Департамент внешнеэкономической деятельности

Министерство культуры

Департамент по кинематографии

Министерство обороны

Департамент транспортного обеспечения

Национальное агентство по контролю и инспекциям

Министерство образования

Департамент контроля качества образования

Министерство по чрезвычайным ситуациям

Департамент по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС

Департамент по материальным резервам

Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности

Департамент по ядерной и радиационной безопасности

Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды

Департамент по геологии

Департамент по гидрометеорологии

Министерство связи и информатизации

Департамент информатизации

Министерство сельского хозяйства и продовольствия

Департамент ветеринарного и продовольственного надзора

Департамент по мелиорации и водному хозяйству

Департамент по хлебопродуктам

Министерство спорта и туризма

Департамент по туризму

Министерство транспорта и коммуникаций

Департамент «Белавтодор»

Департамент по авиации

Министерство труда и социальной защиты

Департамент государственной инспекции труда

Фонд социальной защиты населения

Министерство финансов

Департамент государственных знаков

Департамент по ценным бумагам

Министерство экономики

Департамент по предпринимательству

Департамент по санации и банкротству

Департамент ценовой политики

Министерство энергетики

Департамент по ядерной энергетике

Министерство юстиции

Департамент по архивам и делопроизводству

Акты Совета Министров.

Статья 108 Конституции устанавливает: «Правительство Республики Беларусь издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь.

Премьер-министр издает в пределах своей компетенции распоряжения».

Распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь издаются по вопросам, входящим в компетенцию Премьер-министра Республики Беларусь, а также при наличии поручения Правительства Республики Беларусь по входящим в компетенцию, но не относящимся к конституционным полномочиям Совета Министров Республики Беларусь вопросам, если регулирование их не требует принятия решений, носящих нормативный характер.

Постановления принимаются простым большинством голосов членов Правительства, присутствовавших на заседании Правительства, и вступают в силу с момента их подписания, если в них не указаны иные сроки введения в действие. Постановления, которые касаются прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу после их официального опубликования. Постановления Совета Министров должны соответствовать Конституции Республики Беларусь, международным правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам Президента.

Постановления Совета Министров Республики Беларусь могут быть отменены Указом Президента Республики Беларусь, признаны утратившими силу в целом или в части самим Советом Министров, а также признанны противоречащими Конституции, международно-правовым договорам, законам, указам и декретам Президента Конституционным Судом Республики Беларусь.

Подготовка проектов постановлений Совета Министров и распоряжений Премьер-министра, а также документов Правительства, представляемых Президенту, Парламенту, иным государственным органам возложена на Аппарат Совета Министров.

Место и роль органов государственного управления в механизме государства. Осуществление органами государственного управления исполнительной власти.

В соответствии с теорией разделения властей исполнительная власть – это одна из самостоятельных и независимых властей в государстве, которая обладает совокупностью полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (например, в порядке делегированного законодательства)[1].

В соответствии этой же теорией именно монарх (президент) рассматривался как носитель исполнительной власти, который должен исполнять законы, принятые парламентом, и судебные решения (через подчиненных ему министров). В соответствии с данными представлениями создавались ранние конституции. Современные конституции различных стран нередко формально наделяют исполнительной властью главу государства (в парламентарных монархиях и парламентарных республиках) или правительство (в смешанных республиках). А на деле в парламентарных монархиях и парламентарных республиках исполнительную власть осуществляет правительство, по предложению которого глава государства издает правовые акты. В смешанных республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, в руках которого фактически сосредоточено общее руководство исполнительной властью[2].

Следует отметить, что в отличие от представительных и судебных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль, т.е. нижестоящие органы и должностные лица подчиняются вышестоящим.

С принятием 27 июля 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь концепция разделения властей стала рассматриваться в качестве официальной доктрины[3]. В части 3 статьи 7 закреплено, что «Разграничение законодательной, исполнительной и судебной власти является важнейшим принципом существования Республики Беларусь как правового государства». Норма о разделении власти на три ветви закреплена и в белорусской Конституции. Ст. 6 устанавливает: «Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга». Однако, как показывает практический опыт функционирования властей после внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь в 1996 г., власти не всегда уравновешиваются. В особенности это касается законодательной и исполнительной властей. В данных отношениях (впрочем, как и в отношениях с другими органами), безусловно, доминирует президентская власть, а значит - исполнительная. При этом надо понимать, что Президент, хоть и выведен за рамки классической триады властей и не является формально главой исполнительной власти, а лишь Главой государства (как сказано в Конституции, Президент «обеспечивает преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти») и своеобразным арбитром между органами государства, настолько активно влияет на формирования и деятельность органов исполнительной власти, что можно сделать вывод о его доминирующем положении в структуре государственной власти.

Органы государственного управления, являясь одним из видов органов государственной власти, обладают всеми признаками последних, однако имеют и свои особенности. Они отличаются от других органов назначением, содержанием своей деятельности и ее характером.

Прежде чем определять место и роль органов государственного управления в механизме государства, а также особенности осуществления ими исполнительной власти, необходимо выяснить смысл понятий: «государственное управление», «органы государственного управления» и «исполнительная власть», «органы исполнительной власти».

В действующей редакции Конституции нет ясности по поводу разграничения данных понятий. Наряду с «органами исполнительной власти» (ст. 107), постоянно употребляется понятие «органы государственного управления» (ст. 84, 106, 107)[4]. В текущем законодательстве также наблюдается разнообразие в применения данных понятий.

В науке существует множество подходов к пониманию термина «государственное управление» (как разновидности социального управления). Как отмечал Г.А. Туманов, государственное управление «должно рассматриваться по меньшей мере в восьми аспектах: общеорганизационном, политическом, экономическом, социологическом, правовом, психолого-педагогическом, информационно-кибернетическом, а также в качестве особой разновидности определенным образом организованного живого труда. Каждый из названных аспектов изучает группа наук и научных дисциплин, являющихся основаниями теории государственного управления»[5].

По мнению Ю.А. Тихомирова, государственное управление следует понимать в широком и узком смыслах. В широком смысле – это «сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов», а в узком – «деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления»[6].

В.Е. Чиркин также выделяет два подхода к государственному управлению. На его взгляд, государственное управление в широком смысле – это организующая, упорядочивающая деятельность государства, целенаправленное воздействие органов государства, его учреждений и служащих на различные сферы общества, поведение индивидов и их коллективов, данная деятельность осуществляется всеми органами государственной власти[7].

В науке конституционного права также нет единого подхода к понятию «исполнительная власть». Ученые-административисты рассматривают исполнительную власть в тесной взаимосвязи с понятием «государственное управление», где исполнительная власть – это возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других, а государственное управление – подзаконная исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Таким образом, государственное управление по своему назначению не что иное, как государственная деятельность, в рамках которой реализуется исполнительная власть[8].

Такое понимание соотношения исполнительной власти как политико-правовой категории и государственного управления как организационно-правовой категории возможно в том случае, если мы рассматриваем государственное управление в узком смысле.

Ю.М. Козлов рассматривает исполнительную власть в качестве специфического проявления государственной власти, с которым связываются, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата (органы государственного управления общей компетенции) и, во-вторых, прямая направленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации (исполнения) общих норм, устанавливаемых субъектами представительной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни[9].

Ю.Н. Старилов предлагает следующее определение: исполнительная власть – деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции[10]. Причем главным является указание на то, что управление выступает сущностью исполнительной власти.

К.С. Бельский понимает исполнительную власть как «систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение»[11].

По мнению Д.Н. Бахраха, исполнительная власть является зрелой разновидностью власти административной, т.е. исполнительная власть – это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. В свою очередь, «административную власть можно трактовать в двух аспектах: в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты; и в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность»[12].

Как справедливо отмечает А.С. Сахарова, « исполнительная власть – это совокупность полномочий, осуществляемых специально создаваемыми государственными органами. И здесь возникает два вопроса: первый – какими именно органами осуществляется исполнительная власть, и второй – совокупность каких полномочий может именоваться исполнительной властью»[13].

Исполнительная власть представляет собой наиболее разветвленную систему разнообразных государственных органов, так как реализация законов предполагает достаточно широкий круг субъектов, призванных исполнять законы или способствовать их исполнению.

В Республике Беларусь к таким органам, например, относятся Совет Министров как центральный орган государственного управления, система республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству (министерства, государственные комитеты, департаменты), их территориальные подразделения и др.

Что касается круга полномочий, которые можно отнести к исполнительной власти, то их надо выводить из ее функционального назначения.

К.С. Бельский приходит к выводу о наличии двух уровней функций исполнительной власти.

Первый уровень охватывает три основные функции, имеющие глобальное значение для жизни общества и вытекающие из субстанциональной природы исполнительной власти:

- функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности;

- регулятивно-управленческая функция, представляющая собой деятельность по руководству экономикой, финансами, культурой, наукой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства;

- функция обеспечения прав и свобод граждан.

Функции второго уровня имеют вспомогательный характер и направлены на обслуживание основных функций.

- В качестве необходимой вспомогательной функции называется нормотворческая функция, которая заключается в издании органами исполнительной власти нормативных актов управления.

- Другая вспомогательная функция – оперативно-исполнительная. Она заключается в обеспечении органами исполнительной власти реализации правовых норм, содержащихся в законах и иных нормативно-правовых актах.

- Юрисдикционная функция – деятельность органов исполнительной власти по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к юридическим и физическим лицам[14].

Ю.Н. Старилов, например, выделяет такие основные функции исполнительной власти как:

- исполнительная функция, т.е. функция исполнения законов;

- правозащитная функция, т.е. функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

- социально-экономическая функция, направленная на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов;

- функция обеспечения законности и конституционного порядка в стране;

- регулирующая функция, в рамках которой осуществляется руководство, контроль, координация, учет, прогнозирование и т.д.;

- нормотворческая функция;

- охранительная функция[15].

Орган государственного управления – часть механизма исполнительной власти, выступает по поручению и от имени государства, обладает собственной компетенцией, осуществляет в порядке исполнительно-распорядительной деятельности полномочия, повседневное непосредственное руководство объектами хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства присущими ему приемами и методами деятельности.

Правовое положение органов государственного управления характеризуется следующими основными положениями:

- действуют на основе Конституции и принятых в соответствии с ней законодательных актов;

- действуют юридически властно, используя для этого правовые средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (распорядительного) и юрисдикционного (правоохранительного) характера;

- подотчетны и подконтрольны органам государственной власти (Парламенту, Президенту);

- каждый нижестоящий орган управления подчиняется по вертикали вышестоящему органу.

12 Следующая ⇒