Правовые аспекты государственного управления

 

Несмотря на различные подходы к государственному управлению, большинство ученых понимают эту категорию, прежде всего, как деятельность. В свою очередь, любая деятельность имеет содержание и формы. Содержание – это совокупность взаимосвязанных внутренних существенных для качественной характеристики какого-либо явления его свойств и признаков. Содержание государственного управления составляют функции и методы государственного управления. Содержание должно быть всегда оформлено. Форма оказывает обратное влияние на содержание, а именно она может способствовать его развитию или, наоборот, мешать ему. Содержание и форма находятся в диалектической взаимосвязи, составляя единое неразрывное целое. Форма представляет собой тот или иной вариант выражения содержания, способ его развития и существования. Термин «форма» означает вид, любое внешнее проявление определенного содержания. Деятельность в сфере государственного управления всегда выражена в каких- либо формах. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, то есть всех тех юридических (не юридических) качеств, которые характеризуют ее как самостоятельную ветвь единой государственной власти [11, с.100].

Вопрос о формах государственного управления является на сегодняшний день дискуссионным. Причем дискутируют по данному поводу только лишь теоретики: как представители управленческой теории, так и представители юридической науки. На законодательном уровне данный вопрос затрагивается крайне редко. Даже если законодателем предпринимаются такие попытки, то они носят выборочный характер, то есть применяются к конкретной ситуации. Но с уверенностью можно утверждать, что до сих пор ни в одном законодательном акте не закреплено общее понятие формы государственного управления. В результате этого приходится ограничиваться только лишь теоретическими наработками, порождающими споры между учеными – представителями как теории государственного управления, так и юридической науки. Так, теория государственного управления определяет формы управленческой деятельности как внешние, постоянно и типизировано фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности. По формам можно судить о том, что и как делается в государственных органах по осуществлению их компетенции. Теория государственного управления говорит о двух формах государственно-управленческой деятельности: правовых, посредством которых фиксируются управленческие решения и действия, имеющие юридический смысл, и организационных, связанных с осуществлением определенных коллективных либо индивидуальных действий (оперативно-организационных и материально-технических) [11, с.101].

В плане классификации форм управления некоторые авторы считают целесообразным в сугубо учебных, академических целях исходить из необходимости самой общей классификации, а именно из подразделения их на два вида – правовые и неправовые. В целом, градация на правовые и неправовые формы условна, поскольку общепринятой классификации форм управленческой деятельности не существует. Так, Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н выделяют правовые и неправовые формы управления [14, с.53].

Сначала рассмотрим правовые формы реализации исполнительной власти на примере деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства. Под правовыми формами реализации исполнительной власти понимаются внешние способы ее выражения, характеризующиеся наступлением или возможностью наступления определенных правовых последствий для субъектов административно-правовых отношений. Классификаций правовых форм реализации исполнительной власти существует очень много.

Б. М. Лазарев считает, что такое деление форм государственного управления на правовые и неправовые имеет определенный смысл, но оно не логично. Он предлагает выделять следующие формы государственного управления:

– структурные формы государственного управления, поскольку управление есть целенаправленная деятельность определенных структур – субъектов управления, образующих управляющую подсистему. Каждый субъект управления в отдельности, чтобы наилучшим образом выполнять возложенные на него функции управления, должен быть соответственно оформлен организационно;

– процедурные формы, поскольку управление как деятельность осуществляется в виде последовательно сменяющих друг друга и совершаемых в определенном порядке действий, то есть протекает по определенной процедуре, которая тоже может рассматриваться как форма по отношению к содержанию этой деятельности;

– формы как внешние проявления управленческой деятельности: (издание актов управления; общественно-организационные действия; материально-технические операции; заключение административных договоров и др). Все перечисленные им формы государственного управления являются правовыми [11, с.102].

В свое время И. И. Евтихеев предложил более развернутую классификацию форм управленческой деятельности, связывая их непосредственно с действиями органов управления и должностных лиц: материально-технические операции, организационные мероприятия, гражданско-правовые сделки, меры непосредственного принуждения, акты государственного управления. Эта классификация также вызвала определенные возражения, а именно в том, что в ней свое внимание автор акцентировал не на управленческой деятельности, управленческих действиях, а на результате этих действий (акт – это не действие, а его результат). В. М. Манохин выделяет следующие основные виды форм управленческой деятельности: акты управления, обращенные вовне; акты – организационные действия внутри органа управления; гражданско-правовой договор; выступление в суде или арбитраже; рассмотрение протестов прокурора; выполнение обязанностей.

В предложенной классификации трудно определить критерии ее построения. Кроме того, она включает в механизм управленческой деятельности нехарактерные для нее действия. Наиболее полную классификация форм управленческой деятельности, на наш взгляд, представил польский административист Е. Старосьцяк. Он предложил выделять в качестве таковых форм: установление общеобязательных норм; издание административных актов; заключение договоров; осуществление общественно-организационной деятельности; совершение материально-технических действий.

На сегодняшний день в теории государственного управления и административно-правовой науке сложился следующий подход к классификации форм государственного управления:

- издание нормативных правовых актов;

- издание ненормативных и индивидуальных правовых актов;

- заключение договоров;

- совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определенный вид деятельности и т. д.);

-осуществление организационных действий;

- выполнение материально-технических операций.

Многие автор уточняют, что первые четыре формы являются правовыми, а две остальные – неправовыми. До бесконечности можно «кроить» ту или иную классификацию форм государственного управления. В связи с тем что в настоящий момент в законодательстве отсутствуют специальные нормативно-правовые акты, четко регламентирующие и устанавливающие формы управленческой деятельности, сложно признать ту или иную классификацию основополагающей, господствующей. Но в то же время как можно принять тот или иной закон в рассматриваемой сфере, если нет какой-либо определенности в теории [11, с.103].

В рамках данной работы будет подробно рассмотрена классификация форм управления, предложенная А. П. Кореневым, который разделяет правовые формы по следующим основаниям: содержание, целенаправленность и способ выражения [35, с.65].

Итак, по содержанию правовая форма государственного управления подразделяется на правотворческую и правоприменительную. Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т. е. в издании нормативных актов управления

Правотворческая деятельность государственных органов характеризуется принятием многочисленных нормативных правовых актов и последующим их изменением и дополнением. Это вызвано необходимостью проведения масштабных преобразований в экономике, в сфере административных отношений, улучшения качества жизни граждан. Но большое количество нормативных правовых актов имеет свои негативные тенденции, которые выражаются в возрастании их несогласованности и бессистемности, в противоречивости их положений. Устранение таких негативных явлений возможно с помощью планирования правотворческой деятельности. В соответствии с Законом Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» планирование является первой стадией нормотворческого процесса. Составляющими планирования правотворчества является стратегия и тактика. Стратегия планирования правотворчества включает в себя закономерности правового развития, определяет задачи и цели правовой системы. Основой стратегии планирования нормотворческой деятельности являются общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция Беларуси, национальное законодательство. О правовой стратегии можно говорить только тогда, когда принимаемые нормативные правовые акты подчинены единой идейной основе, предполагающей общие цели и задачи политико-правового развития. В Беларуси систематизированным актов является Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь. Тактика планирования правотворчества – это система конкретных научных положений и основанных на них рекомендаций, правил, приемов и средств по формированию и осуществлению деятельности в направлении планомерного преобразования правовой жизни общества. Достижение качества и эффективности нормативных правовых актов предполагает совершение правотворческим органом целого комплекса работ: 1) должны быть выявлены социально-экономические факторы, в которых проявляются потребности общества в правовой регламентации общественных отношений; 2) должен быть проведен анализ этих факторов; 3) необходимо определение направленности действия социальных факторов по отношению друг к другу и к цели законопроекта; 4)должны быть рассмотрены различные варианты решения проблемной ситуации[2, с.79].

Следующий вид правовой формы реализации исполнительной власти по критерию «содержание» – правоприменительная деятельность

Так, А. П. Коренев выделяет следующие признаки, присущие правоприменительной деятельности:

– установление фактических обстоятельств дела;

– выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве);

– уяснение смысла и содержания нормы, т. е. ее толкование;

– принятие по делу решения, индивидуального акта;

– исполнение акта применения нормы права.

Правоприменительная форма реализации исполнительной власти в свою очередь подразделяется на издание индивидуальных правовых актов управления, а также совершение действий юридического характера [35, с.66].

В юридической литературе правоприменительная деятельность традиционно рассматривается как властная, организующая деятельность компетентных государственных органов по вынесению индивидуально-конкретных правовых норм. Вместе с тем, правоприменительная деятельность, являясь разновидностью специализированной правовой деятельности, требует структурного анализа и характеристики правых средств, с помощью которых она обеспечивается.

Особенности правоприменительной деятельности наиболее наглядно проявляются в следующих ее основных чертах.

1. Правоприменительная деятельность носит в большей степени «обслуживающий», обеспечительных характер в отношении субъектов, осуществляющих собственные права и обязанности, обладающие властными полномочиями, применяют правовые средства преимущественно не «для себя», не в собственных интересах, а в целях разрешения конкретного дела, в отношении других лиц. Применение права, на самом деле, является не формой реализации права, а особым способом реализации права и обязанности по тем или иными причинам участники непосредственной реализации не могут осуществить своими собственными действиями, и необходимо принятие в тих целях индивидуально-конкретного властного предписания.

Таким обстоятельствами, вызывающими необходимость правоприменительной деятельности с использованием специальных правовых систем, являются преимущественно следующие:

- когда права и обязанности субъектов вообще не могут быть реализованы без вынесения правоприменительного решения с использованием регулятивных правовых средств (пенсионные правоотношения, права и обязанности по несению воинской службы и т.д.);

- при официальном установлении при специальной юридической процедуре наличия или отсутствия конкретных фактов, имеющих юридической назначение;

- когда определённые правоотношения проходят контроль со стороны правоприменительных органов (регистрационная правоприменительная деятельность);

- при официальном установлении при специальный юридической процедуре наличия или отсутствия конкретных фактов, имеющих юридическое значение;

- при применении мер правового поощрения («поощрительных санкций»), имеющих юридические последствия;

- в случаях неисполнения юридических обязанностей, либо ненадлежащего их исполнения, когда к обязанному лицу применяются охранительно-обеспечительные правовые средства [28, с.186].

2. По своему содержанию правоприменительная деятельность всегда является особой разновидностью властной юридической деятельности. Субъектами правоприменения являются лишь те лица, которые наделены властными полномочиями, обладают специальной правосубъектностью. Решения субъектов такой деятельности – основные и вспомогательные, регулятивные и охранительные – обладаю определённой юридической силой, обязательны к исполнению всеми правовыми средствами, в том числе мерами государственного принуждения [28, с.187].

3. Правоприменительная деятельность осуществляется в режиме разрешительного типа регулирования с использованием императивных правовых средств регулятивного и охранительного значения в строгих процессуально-процедурных нормах.

Правовое содержание правоприменительной деятельности выражается всегда в процессуально-процедурных формах ее осуществления, с применением специальных правовых средств и юридических процедур и носит строгий формальных характер. Такая формализация правоприменительной деятельности направлена, во-первых, на обеспечение реализации субъектов прав и обязанностей участников правоотношений в соответствие с нормами материального права; во-вторых, на осуществление самой правоприменительной деятельности в рамках определенных процессуальных правил и юридических процедур, выполнение которых способствует правильному и быстрому разрешению юридических дел[13, с.188].

4. Правоприменительная деятельность по уровню использования правовых средств относится к разновидностям профессионально юридической деятельности. К иным видам такое деятельности относятся правотворческая деятельность, направленная на разработку, принятие, введение в действие нормативно-правовых актов; интерпретационная деятельность по официальному нормативному толкованию правовых норм, в результате которой вырабатываются правоположения и правовые позиции, имеющие обязательное значение для реализации правовых норм. И дело не только в том, что профессиональная юридическая деятельность «не всегда связана с юридической профессией». Правоприменительная деятельность в любой ее разновидности (судебная, прокурорская, нотариальная, управленческая и т.д.) требует определённой профессиональной подготовки и квалификации, умений, навыков, готовности к применению специальных правовых средств при разрешении юридических ситуаций[13, с.189].

5. Правоприменительная деятельность всегда связана с разрешением конкретного дела, в результате которого устанавливается наличие или отсутствие субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений, определяется их мера и объем. В охранительных правоотношениях при применении санкций определяется вид или мера юридической ответственности [13, с.190].

Таким образом, правоприменительная деятельность является особым, властным способом реализации права, сопровождается предельно строгим и точным использованием процессуально-процедурных средств и направлена на разрешение конкретного юридического дела. Структура правоприменительной деятельности может быть представлена как ее строение, определенное расположение и взаимозависимость основных элементов и связей, которые обеспечивают ее целостность, сохраняют ее свойства и функции.

Следующая правоприменительная форма реализации исполнительной власти, которую мы рассмотрим, – совершение действий юридического характера. Совершение действий юридического характера в деятельности уголовно-исполнительной системы в сфере реализации норм антикоррупционного законодательства осуществляется в тех случаях, когда правовые нормы не требуют от субъекта государственного управления принятия правового акта, и он совершает предусмотренные в этих условиях юридически значимые действия. Необходимо отметить, что по содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органа- ми исполнительной власти и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения при реализации норм антикоррупционного законодательства используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов антикоррупционного характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере управления. Правоохранительная форма правоприменения при реализации норм антикоррупционного законодательства направлена на охрану урегулированных юридическими нормами антикоррупционных управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность.

Посредством этой формы деятельности:

– разрешаются юридические споры, возникающие в сфере осуществления антикоррупционной деятельности;

– осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, государственных и негосударственных служащих в сфере осуществления антикоррупционной деятельности

– применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим антикоррупционные и иные юридические обязанности [35, с.66].

По целенаправленности правовые формы реализации исполнительной власти подразделяются на внутренние и внешние.

В странах континентальной Европы неправовые формы управления называют неформальными управленческими действиями, к которым относят совещания, конференции, собрания, рекомендации и т. д. Главной проблемой реализации неправовых форм государственного управления является опасность ее сведения к бюрократическим мероприятиям и созданию «видимости бурной деятельности». На подготовку и проведение формальных мероприятий затрачиваются внушительные силы и средства, а общественная отдача от них, в лучшем случае, – мизерная. Результат чаще всего один – использование государственных ресурсов в бюрократических, а нередко и в личных интересах [35, с.53].

Вопрос о формах государственного управления обсуждается учёными, ими разрабатываются различные подходы к данной категории, её признакам и видам. Но, в свою очередь, очень редко поднимается вопрос о действенности выделяемых форм. А ведь именно тогда, когда форма практически реализуется, можно говорить о высоком качестве и эффективности исполнения функций государственного управления, достижении целей и выполнении задач публичного администрирования [24, с.218].

 

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: