Характерные черты и виды методов управления

 

Под методами понимаются способы и средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач в сфере государственного управления [31, с.262].

Метод государственного управления - способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме.

Характерные черты методов государственного управления:

1) они нацелены на практическую реализацию функций и решение задач государственного управления;

2) они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты;

3) в них непосредственно выражаются связи между субъектами и объектами государственного управления;

4) они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции;

5) своим конечным адресатом метод управления всегда имеет соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный);

6) в методах управления находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства;

7) метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера;

8) методы управления взаимосвязаны с формами управления, в которых они находят свое выражение. Методам государственного управления характерна правовая форма практического выражения (в первую очередь – это правовые акты управления);

9) выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего - от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

Для того, чтобы лучше понять сущность и многообразие методов осуществления государственной власти, необходимо произвести их классификацию. Классификация в данном случае выступает тем способом познания действительности, который расширяет границы понимания исследуемого предмета, что имеет не только сугубо теоретическое, но и прикладное значение. Во-первых, это позволяет познать сущность методов осуществления государственной власти как многосложного явления. Природа рассматриваемого явления может быть уяснена только путем целостного восприятия свойств всего многообразия методов осуществления государственной власти. Во-вторых, научная классификация позволит законодателю должным образом дифференцировать правовое регулирование в различных сферах социальной действительности в зависимости от тех целей, которые стоят перед правотворчеством в каждом конкретном случае. При этом естественно, необходимо принимать во внимание

реальный потенциал тех или иных методов осуществления государственной власти, ибо они должны применяться целенаправленно и точечно, позитивно воздействуя на происходящие социальные процессы. В-третьих, знание научной классификации полезно субъектам правоприменительной деятельности, что позволит им применять различные методы осуществления государственной власти с учетом эффективности каждого из них и в зависимости от конкретных условий и жизненных обстоятельств [27, с.70].

Начать классификацию мы считаем необходимым с наиболее значимых и очевидных оснований разграничения. Первым из таковых назовем способ (направление) воздействия методов осуществления государственной власти.

По этому основанию методы делятся на:

- методы прямого воздействия;

- методы косвенного воздействия.

Методы прямого воздействия подразумевают прямое целенаправленное взаимодействие субъекта и объекта государственногоуправления. К таковым Н.В. Макарейко относит методы убеждения, поощрения и принуждения. Нередко о названных методах говорят как о методах административного (управленческого) воздействия, поскольку в их реализации прямым образом задействуются ресурсы государственной власти, а субъект воздействия напрямую контактирует с объектом управления.

К методам осуществления государственной власти, имеющим косвенный характер воздействия на регулируемые процессы, относят те, которые опосредованным образом, через изменение условий функционирования влияют на объект управления. К таковым относят социально-психологические, идеолого-пропагандисткие, экономические и иные методы.

Среди мер косвенного воздействия первоочередную роль играют именно экономические методы, поскольку их применение доказало свою эффективность на протяжении длительной истории существования человечества. Так, в России еще в императорский период государство стало использовать инструменты налоговой и таможенной политики для стимулирования развития экономики в необходимом для него направлении. Уделяя пристальное внимание развитию внутренней и внешней торговли России, русские цари поощряли создание купеческих компаний, предоставлял купцам различные льготы и привилегии – такие, как монопольное право продажи того или иного товара. Одновременно государство стремилось постоянно поддерживать положительный торговый баланс с другими странами, поощряя производство товаров внутри страны. Повышением таможенных пошлин на иностранные товары государство стремилось защитить российскую промышленность, особенно в сферах острой торговой конкуренции. Как свидетельствуют историки, порой эти пошлины доходили до 75% стоимости товаров [27, с.72].

Если обратить внимание исключительно на методы осуществления государственной власти, имеющим прямой характер воздействия, то по целям и средствам такого воздействия можно говорить о:

- методах убеждения;

- методах поощрения;

- методах принуждения. Как правило, когда речь идет о методах государственного управления, указанная классификация рассматривается в первую очередь как наиболее очевидная. Тем не менее, разграничение названных методов осуществления государственной власти является сложным теоретическим и прикладным вопросом, поскольку существует точка зрения, согласно которой каждый из перечисленных видов косвенным образом участвует в достижении целей, стоящих перед другими способами государственно- властного воздействия. Так, например, Н.И. Матузов пишет, что «государство осуществляет принуждение с целью воспитания, убеждения, перевоспитания, а также с целью предупредительного воздействия». Однако в научных целях названное разграничение целесообразно проводить, поскольку это позволяет соотносить эффективность данных способов воздействия.

М.Б. Разгильдиева указывает, что «объектом убеждающего воздействия права является сознание индивидуальное и коллективное (общественное), поскольку этот вид правового воздействия осуществляется исключительно в информативной форме».

Н.В. Макарейко приводит следующие средства (способы) убеждения: обучение, агитация, пропаганда, разъяснительная работа, критика, осуждение антисоциального поведения. Таким образом, для убеждения свойственно целенаправленное формирование субъектом воздействия у объекта совокупности идей, ценностных установок, в том числе личного характера, вцелях формирования у него должного, социально необходимого или оправданного поведения. Убеждение находит свое воплощение в разъяснении, воспитании, разного рода организационных мерах, которые в совокупности формируют или преобразуют волю подвластного в направлении, необходимом субъекту государственно-властного воздействия. Средствами убеждения формируется единство воли государства и его граждан, без чего невозможно единство в функционировании государственно-организованного общества. В реализации методов убеждения важнейшее значение имеет правовое воспитание, формирование осознанного правомерного поведения граждан, т.к. нередко само по себе знание правовых предписаний не является достаточным основанием для строгого и неукоснительного следования нормам права. В правовом государстве убеждение является приоритетным методом воздействия, поскольку достижение требуемых результатов именно этим способом наиболее эффективно. Тем не менее, часть граждан соблюдают законы лишь потому, что знают об возможных негативных последствиях в случае его несоблюдения, поэтому устрашение

тоже сохраняется в качестве одной из форм воспитания, имеющей, однако, самую низкую степень эффективности. Если убеждение, как было сказано выше, носит в основном информативный характер, то два других метода осуществления государственной власти подразумевают воздействие на объект иными средствами, в том числе активное реагирование на поведение, позитивно или негативно оцениваемое государством. Так, поощрение представляет собой метод государственно-властного воздействия на объект управления при позитивной оценке результатов его деятельности в целях побуждения к дальнейшему позитивному, социально активному, оправданному поведению. К примеру, за добросовестное выполнение служебных обязанностей, достижение высоких результатов в служебной деятельности, а также за успешное выполнение задач повышенной сложности к сотруднику органов внутренних дел применяется широкий перечень мер поощрения, начиная от объявления благодарности и заканчивая награждением огнестрельным или холодным оружием [27, с.77].

Обобщая признаки государственного принуждения можно свести к следующему:

1. Государственное принуждение – это метод осуществления государственной власти.

2. Государственное принуждение состоит в целенаправленном воздействии органов публичной власти на объекты управления.

3. Государственное принуждение направлено на применение ограничений физического, морального или материального характера, состоящих в возложении дополнительных обязанностей или лишении, изменении прав, принадлежащих объекту управления.

4. Государственное принуждение имеет индивидуально выраженный характер и подразумевает издание, совершение соответствующих правовых актов.

5. Государственное принуждение требует законодательной регламентации и фактических оснований применения.

К методам принуждения относится широкий перечень мер, о которых мы говорили выше, рассматривая методы осуществления государственной власти как средства реализации закрепленной за соответствующими органами компетенции. Меры государственного принуждения по такому признаку как целевое назначение и роль конкретной меры в механизме правового регулирования на следующие виды:

1) меры предупреждения;

2) пресечения;

3) правовосстановительные (правовой защиты);

4) ответственности;

5) процессуального обеспечения

Прежде, чем перейти к следующему классификационному основанию, можно отметить, что каждый из названных методов осуществления государственной власти (убеждение, поощрение, принуждение и др.) также могут быть классифицированы на виды, подвиды и т.д.

Так, например, В.А. Мельников, что «принуждение может выражаться в различных формах. Оно может быть правомерным, противоправным и не урегулированным нормами права вообще (призыв к одному из членов общества другими к соблюдению им нравственных устоев)». Далее, поскольку речь идет о классификации методов осуществления государственной власти, продолжить классификацию, как нам кажется, необходимо с такого основания как субъекты реализации методов осуществления государственной власти. Исходя из ранее нами установленного соотношения между понятиями «государственная власть» и «публичная власть», мы можем говорить о методах осуществления государственной власти, реализуемых непосредственно органами государственной власти (органами публичной власти в «чистом» виде), а также так называемыми «функциональными» органами публичной власти, которые осуществляют публичные функции только по специальному полномочию государства. Ко второй категории, как известно, мы отнесли широкий круг субъектов, начиная от органов местного самоуправления и заканчивая коммерческими предприятиями, осуществляющими поставку коммунальных услуг населению. Вполне очевидно, что перечень методов осуществления государственной власти у разных субъектов их реализации будет различен. Так, к примеру, меры пресечения преступлений или меры юридической ответственности, относящиеся к сфере государственного принуждения, вполне оправданно применяются исключительно субъектами государственно-правовой природы. Говоря о данном логическом основании деления, необходимо, тем не менее, оговориться, согласившись с высказанным около полувека назад мнением А.И. Денисова о том, что «органы государства не могут быть разделены на те или иные категории на основании методов деятельности, ибо одни и те же методы применяются всеми органами или многими из них». Тем не менее, условно, с чисто научной целью можно также говорить о методах осуществления государственной власти, реализуемых органами законодательной, исполнительной, судебной власти, а также субъектами государственной власти с особым правовым статусом (Президентом Республики Беларусь, органами прокуратуры и т.п.). Следующим основанием классификации можно назвать юридические факты, служащие основанием для применения тех или иных методов осуществления государственной власти.

В данном случае можно говорить о методах, реализуемых в ответ на:

- наступление событий (например, возникновение чрезвычайной ситуации);

- совершение действий (например, совершение правонарушения);

- изменение состояний объектов государственно-властного воздействия (например, прекращения режима контртеррористической операции на определенной территории) [27, с.83].

Таким образом, методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые.

В сфере государственного управления действуют два универсальных метода – убеждение и принуждение. Эти методы являются универсальными способами воздействия на волю и поведение людей в любой сфере деятельности, в том числе и в государственном управлении.

С помощью методов убеждения стимулируется должное поведение участников управленческих отношений. К этим методам относятся такие определенные административным правом приемы и способы государственного управления, как разъяснения, рекомендации, применение поощрений и др.

К методам принуждения относится привлечение лиц к административной ответственности, а также ряд иных мер административного принуждения. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

По характеру воздействия на объекты управления выделяют две группы методов, а именно - административных и экономических.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов (команда).

Они имеют прямой характер (субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение, юридически обязательное для объекта управления, т.е. адресата) и внеэкономический характер (реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых).

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств косвенного воздействия субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Здесь субъект управления добивается должного поведения управляемых воздействуя на их материальные интересы (т.е. опосредованно).

Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием угрозы, страха наказания, директивных предписаний (команд) субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот, налогов, пошлин, квот, тарифов и т.п.).

По содержанию выделяются следующие методы: установление правил поведения общеобязательного характера; предписание о совершении, запрещении или разрешении определенных действий; государственная регистрация (лицензирование); установление стандартов; осуществление надзора и контроля; разрешение споров между участниками управленческих отношений; применение мер поощрения и административного принуждения; приостановление или отмена правовых актов подведомственных государственных органов и должностных лиц и др.

По юридическим свойствам административно-правовые методы государственного управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относится издание правовых актов, регулирующих управленческие отношения в определенных сферах, к индивидуальным - предписания в виде прямых распоряжений конкретным лицам.

По способу воздействия на поведение субъектов административно-правовые методы подразделяются на обязывающие к совершению определенных действий, уполномочивающие совершать определенные действия, а также запрещающие совершать какие-либо действия.

По форме предписания они могут быть подразделены на императивные, поручительные и рекомендательные.

 

 

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: