Разъединение вертикально интегрированных предприятий

Третий пакет предусматривает комплекс мер по структурному реформированию вертикально интегрированых предприятий (ВИП), направленный на отделение естественно-монопольного (транспортировка) от конкурентных видов деятельности (производство, продажа). Декларируемая цель разъединения — лишение собственника системы транспортировки фактических возможностей и коммерческих стимулов для дискриминации не аффилированных с ним компаний (третьих лиц).

На выбор государств — членов ЕС предложены следующие модели разъединения: (i) имущественно-правовое (ownership unbundling), (ii) независимый системный оператор (independent system operator, НСО) и (iii) независимый транспортный оператор (independent transmission operator, НТО)[13].

Модели НСО и НТО могут применяться лишь к ВИП, которые, по состоянию на 3 сентября 2009 г., уже владеют системами транспортировки. К предприятиям, создающим новые системы транспортировки (после 3 сентября 2009 г.), в отношении этих новых систем на безальтернативной основе применяется имущественно-правовое разъединение, если только не получено специальное освобождение.

Имущественно-правовое разъединение запрещает одним и тем же лицам одновременно владеть голосующими акциями на предприятиях по производству и поставке, с одной стороны, и предприятии по транспортировке энергии, с другой стороны. Альтернативные модели (НСО, НТО) позволяют совмещать в рамках одной группы лиц владение производственно-сбытовым и транспортным бизнесом, но при этом контроль собственника за системой транспортировки энергии либо фактически полностью утрачивается (НСО), либо существенно ограничивается (НТО). Ниже модели разъединения рассмотрены подробнее.

Имущественно-правовое разъединение означает, что:

· лицу, прямо или косвенно контролирующему предприятие по производству или поставке, запрещено прямо или косвенно осуществлять контроль или какие-либо иные права в отношении оператора системы транспортировки, равно как и в отношении самой системы;

· лицу, прямо или косвенно контролирующему оператора системы транспортировки или саму систему транспортировки, запрещено прямо или косвенно осуществлять контроль или какие-либо иные права в отношении предприятий по производству или поставке[14].

Имплементация этой модели влечет полную дезинтеграцию ВИП. Предприятие должно либо передать систему транспортировки независимому лицу, либо разделиться на принадлежащие разным собственникам компании, занимающиеся транспортировкой и производством (поставкой ) энергии.

Третий пакет оставляет неясным вопрос о перечне прав, которые производственно-сбытовые предприятия могут осуществлять в отношении оператора системы. С одной стороны, из пунктов 1 (b) и 2 статьи 9 Газовой директивы ЕС следует, что им запрещено пользоваться «любым правом» в отношении оператора, включая право голоса. С другой стороны, пункт 8 вступительной части Директивы намекает на возможность владения неконтрольной долей участия в операторе.

Не определена четким образом и географическая сфера дей ствия норм об имущественно-правовом разъединении. Когда говорится о том, что производственно-сбытовому предприятию запрещено иметь права в отношении оператора системы транспортировки (и наоборот), не ясно, идет ли речь о предприятии и операторе, находящихся в одном государстве — члене ЕС или в более широких границах.

Модель имущественно-правового разъединения поддержана меньшинством государств — членов ЕС (Бельгией, Венгрией, Данией, Ирландией, Испанией, Нидерландами, Великобританией и Швецией ).

Независимый системный оператор (НСО): система транспортировки номинально остается в собственности ВИП, но реально практически все правомочия по владению и пользованию системой передаются юридическому лицу, не связанному с ВИП (независимому системному оператору).

НСО назначается государством-членом по предложению ВИП и с одобрения Комиссии. НСО осуществляет весь комплекс полномочий по управлению системой (предоставляет доступ третьим лицам, осуществляет операторские функции, инвестиционное планирование). ВИП обязано оказывать НСО всяческое содей ствие, в том числе финансировать инициированные НСО инвестиционные проекты.

Основное отличие модели НСО от имущественно-правового разъединения состоит в том, что система транспортировки остается на балансе ВИП. Фактически же вертикальная интеграция устраняется, так как собственник лишается контроля над системой транспортировки.

Модель НСО основана на опыте Шотландии, где компания «National Grid» управляет сетями не связанных с ней вертикально интегрированных электроэнергетических компаний «Scottish Power» и «Scottish & Southern Energy». Похожая модель внедрена в электроэнергетический сектор Польши и Швей царии.

Независимый транспортный оператор (НТО): система транспортировки передается в собственность и управление юридическому лицу, входящему в состав ВИП (независимый транспортный оператор).

Чтобы аффилированность НТО с ВИП не стала причиной дискриминации третьих лиц, предусмотрен широкий набор мер, обеспечивающих автономность оператора, — так называемых «китай ских стен».

Во-первых, НТО наделяется собственными техническими, кадровыми и финансовыми ресурсами, необходимыми для осуществления транспортной деятельности.

· Система транспортировки передается в собственность НТО.

· Штат НТО комплектуется персоналом, специализирующимся на транспортной деятельности.

· ВИП обязано своевременно финансировать инвестиционные потребности НТО.

Во-вторых, НТО максимально изолируется от ВИП.

· НТО имеет отдельную корпоративную идентичность (в том числе самостоятельный бренд и офис).

· НТО пользуется отдельными системами информационных технологий и безопасности.

· НТО назначает отдельного аудитора для проверки финансовой отчетности.

· Условия оказания НТО услуг другим сегментам ВИП утверждаются регулятором.

В-третьих, менеджмент и персонал НТО приобретают максимальную независимость.

· Менеджерами и сотрудниками НТО не могут стать лица, имеющие финансовые или деловые интересы (должности, доли участия, выплаты) в других сегментах ВИП.

· Вводятся периоды «заморозки»: менеджером НТО может стать лицо, которое в течение по меньшей мере трех лет до этого не работало в других сегментах ВИП. После ухода из НТО менеджер в течение как минимум четырех лет не вправе занимать должности в других сегментах ВИП.

· Назначение и увольнение менеджмента НТО, включая определение условий най ма, утверждаются регулятором[15].

Для контроля выполнения указанных мер в НТО внедряется программа соответствия (Compliance program), которую утверждает регулятор. Программа определяет меры, принятые для недопущения дискриминации. За ее выполнением следит специальный контролер (Сompliance officer) — физическое или юридическое лицо, назначенное Наблюдательным советом НТО и утвержденное регулятором.

Текущая деятельность осуществляется НТО самостоятельно, ключевые кадровые решения принимаются с участием регулятора, возможности неформального воздей ствия ВИП на менеджмент НТО сведены фактически к нулю. Единственным средством влияния ВИП на НТО остается принятие решений, «существенно воздей ствующих на стоимость активов» (включая одобрение финансовых планов, уровня задолженности НТО и размера дивидендов). Эти решения отнесены к компетенции Наблюдательного совета НТО (Supervisory Body), большинство голосов в котором может принадлежать представителям ВИП.

Модель НТО — самая популярная среди государств — членов ЕС. Изначально ее предложили Франция и Германия как альтернативу моделям имуществнноправового разъединения и НСО (так называемый третий путь). Однако «на выходе» модель НТО превратилась в очень сложный и обременительный комплекс мер. Ее практическое применение будет сопряжено с большими затратами ВИП на возведение «китай ских стен» (дублирование штата и менеджмента, отдельные офисы и программы, поддержание программы соответствия). Для ВИП может оказаться проще избавиться от системы транспортировки (т.е. добровольно разъединиться по собственности), чем имплементировать модель НТО.

Исключения из требований разъединения

Новые системы транспортировки

Согласно статье 36 Газовой директивы ЕС объекты «новой крупной газотранспортной инфраструктуры», такие как соединительные газопроводы между государствами — членами ЕС, терминалы СПГ и хранилища газа, могут при соблюдении определенных условий претендовать на временное освобождение (exemption) от применения к ним требований имущественно-правового разъединения, доступа третьих лиц и регулирования тарифов. Данная мера призвана стимулировать инвестиционную деятельность ВИП[16].

По ходатай ству оператора системы транспортировки решение об освобождении принимает национальный регулирующий орган государства — члена ЕС, в котором реализуется проект, а затем это решение подлежит утверждению Комиссией. Последняя вправе изменить или отменить решение регулятора. То есть поддержка проекта на национальном уровне является необходимой, но недостаточной для получения освобождения.

Условия предоставления освобождения оставляют существенное пространство для субъективного усмотрения регулятора и Комиссии. Одним из условий названо «увеличение конкуренции в поставках газа и расширение надежности поставок». Под увеличением конкуренции Комиссия понимает диверсификацию источников, а не маршрутов поставки газа. По ее мнению, «освобождение не может быть предоставлено новому участку инфраструктуры, в котором значительная доля пропускной способности зарезервирована доминирующим поставщиком»[17]. На освобождение не может претендовать проект, находящий ся в постинвестиционной стадии (после принятия инвестиционного решения). При этом отсутствуют «переходные положения», позволяющие автоматически освободить от требований имущественно-правового разъединения те проекты, которые начали осуществляться в рамках ранее дей ствовавшего правового режима.

Интересно, что перечень объектов, подходящих для получения освобождения, является закрытым. Он не включает системы транспортировки, соединяющие государства — члены ЕС с третьими странами. Теоретически это может привести к нарушению синхронизации правового режима трансграничного проекта, который соединяет как государства — члены ЕС между собой, так и с третьими странами. Открытым остается важный вопрос о том, как освобождение от требований имущественно-правового разъединения влияет на применимость к проекту альтернативных моделей разъединения. Выпадает ли «освобожденный » проект полностью из правил о дезинтеграции или же альтернативные модели (НСО, НТО) могут быть распространены на него? С этим связан и вопрос о последствиях истечения срока дей ствия освобождения[18].

Если альтернативные модели разъединения не применимы к проекту, то по истечении срока освобождения ВИП обязано будет избавиться от прав на систему транспортировки. Такая перспектива может негативно повлиять на коммерческие стимулы к реализации новых проектов.

Изолированные (isolated) и новые (emergent) рынки

Статья 49 Газовой директивы ЕС дает государствам — членам ЕС, рынки которых являются изолированными или новыми, право отложить применение ряда положений Третьего пакета, включая правила разъединения, до тех пор, пока рынки не утратят указанные характеристики.

Изолированным считается рынок, не соединенный с газотранспортной системой ЕС и имеющий одного главного внешнего поставщика газа (с долей более 75 %), а новым — тот рынок, на который первая поставка по долгосрочному контракту была осуществлена менее чем десять лет назад.

Прямо названы изолированными рынками Финляндия, Латвия, Эстония и Кипр. Кроме того, не обязаны имплементировать нормы Третьего пакета о разъединении Люксембург и Мальта.

Оговорка о третьих странах

Третий пакет впервые на уровне ЕС ввел ограничения прав иностранных инвесторов в сфере энергетики, так называемую оговорку о третьих странах (third countries clause), срок имплементации которой установлен до 3 марта 2013 г.

Суть оговорки состоит в следующем: подконтрольные иностранцам операторы систем транспортировки могут быть сертифицированы лишь в том случае, если докажут, что их сертификация не повлечет риск для надежности поставок. При этом не определены ни термин «надежность поставок», ни доказательства, которые операторы могут представить в обоснование отсутствия риска.

Аналогичное требование не распространяется на операторов, подконтрольных инвесторам ЕС, т.е. оговорка представляет собой нарушение национального режима, изъятие ограничительного характера. Примечательно, что оговорка распространяется не только на вновь создаваемых, но и на дей ствующих операторов. Это создает риск дестабилизации сложившихся в отрасли отношений.

Решение о сертификации принимает регулятор государства-члена, в котором находится оператор, но, перед тем как принять решение, он должен запросить мнение Комиссии и придать ему «особое внимание» («utmost account»). Последствия отказа в сертификации в Директиве не указаны и подлежат определению на национальном уровне. Вероятно, сертификация по аналогии с лицензированием будет рассматриваться как условие осуществления транспортной деятельности: оператор, не имеющий сертификации, будет лишен права заниматься транспортной деятельностью.

Дискуссия о соотношении норм Третьего пакета с международными инвестиционными обязательствами ЕС и его государств-членов перешла в политическую плоскость, о чем свидетельствуют материалы Энергетического диалога Россия — ЕС. В десятом докладе диалога (ноябрь 2009 г.) зафиксированы диаметрально различающиеся позиции сторон по данному вопросу. По мнению ЕС, «Третий пакет... полностью соответствует двусторонним и многосторонним обязательствам Сообщества, пред ставляет привлекательную и стабильную правовую среду для россий ских инвестиций ». Россия, в свою очередь, полагает, что «принятие Третьего пакета... существенно ограничивает деятельность россий ских энергетических компаний в ЕС, прямо затрагивая их интересы»^[19].

⇐ Предыдущая12345Следующая ⇒

Поделиться: