Сущность и виды подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации

 

Подзаконные нормативно-правовые акты РФ являются практически самым разветвленным и многочисленным видом позитивного права. Связано это в первую очередь с тем, что если в законах зафиксированы лишь общие правила поведения, в содержании которых отражены в единстве и целостности индивидуальные, общественные и государственные интересы и ценности, то подзаконные нормативно-правовые акты как раз призваны конкретизировать и детализировать основные, принципиальные положения законов применительно к специфике и особенностям интересов конкретного характера. Именно последнее, т.е. согласование общественного и индивидуального интереса, обеспечивает эффективность правового регулирования общественных отношений. Только в том случае, когда осуществляется в процессе правовой регламентации общественных отношений согласование индивидуального, общественного и государственного интересов, национальная система норматив­но-правовых актов будет стабильна и адекватна существующей в обществе правокультурной среде, равно как и осуществлять регулятивное воздействие на общественные процессы с минимальным применением механизма государственного принуждения. Справедливы в этом плане слова Г. Гегеля: «Если... интересы (государства) совпадают с их (людей) собственными, они отстаивают и саму правовую форму; однако подлинной движущей ими внутренней силой являются именно их интересы, а не правовая форма»[37].

Отличия подзаконных от законов в основном сводятся к ряду моментов¹: во-первых, законы являются актами высших представительных (законодательных) органов государственной власти, а подзаконные акты, напротив, принимаются органами и должностными лицами исполнительной власти; во-вторых, если законы регламентируют наиболее значимые, основополагающие общественные отношения, то подзаконные акты регулируют все иные общественные отношения, которые нуждаются в регулятивно-правовом воздействии, а также развивают, конкретизируют и детализируют положения закона; в-третьих, законы обладают высшей юридической силой, в свою очередь, подзаконные акты по своей юридической силе уступают законам, подчинены им, отменяются и перестают действовать при их противоречии или несоответствии законам; в-четвертых, закон формулируется (разрабатывается) и принимается коллективно соответствующим представительным органом государственной власти, а подзаконные акты могут приниматься как коллективно, так и индивидуально уполномоченными должностными лицами исполнительной власти; в-пятых, законы принимаются в строгом процессуальном порядке, а подзаконные акты - в менее строгом и детализированном порядке[38].

В юридической литературе для его определения обычно используется следующий остаточный принцип: если нормативный правовой акт - не закон, то он - подзаконный акт[39].

Правотворческие нормативно-правовые акты представляют собой акты компетентных органов власти, обладающие меньшей юридической силой, чем законы, полностью основаны на них и не могут противоречить им. По своему содержанию подзаконные акты, как правило, принято подразделять на общие ведомственные, региональные, местные и внутриорганизационные (или локальные)[40].

Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 ч. 3 Конституции). Это означает, что правовые акты Президента по своей юридической силе носят подзаконный характер. Однако их подзаконность имеет свои особенности по сравнению с другими подзаконными актами. Таковыми являются, в частности, акты Правительства. Если последние издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных актов Президента, то в отношении актов Президента устанавливается, что они не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

Кроме того, указами Президента могут регулироваться общественные отношения, которые требуют законодательного решения. Такую правовую позицию обосновал Конституционный Суд РФ, оговорив при этом, что это допустимо только при следующих условиях: отсутствие федерального закона по данному вопросу; указ не должен противоречить Конституции и должен носить временный характер до принятия федерального закона (постановление Конституционного Суда от 30 апреля 1996 г.). Например, такого рода указ был издан Президентом в декабре 2000 г., которым был утвержден текст Государственного гимна, что по Конституции должно быть установлено федеральным конституционным законом, который вскоре и был принят.

7 марта 1996 г. был принят Указ «О реализации конституционных прав граждан на землю», которым была разрешена продажа сельскохозяйственных земель (до принятия Земельного кодекса и других посвященных этому законодательных актов).

Верховный Суд РФ в качестве суда первой инстанции может рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, а также ненормативных правовых актов Президента (ст. 27 Гражданско-процессуального кодекса РФ). Решением суда акт Президента может быть признан не действующим полностью или частично.

Приказом является акт, издаваемый единолично руководителем органа исполнительной власти или ведомства и содержащий правовые нормы. В РФ приказы издают министры, руководители иных ведомств. Юридическую форму приказа могут иметь и акты неведомственного характера. Нередко, как следует из уставов субъектов РФ, в форму приказа облекаются нормативные (и ненормативные) правовые акты высшего должностного лица исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Правила - это нормативный акт, отличающийся среди ведомственных нормативных правовых актов юридическим своеобразием, он определяет порядок организации и осуществления определенного вида деятельности. Например, Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности[41], Санитарные правила эксплуатации метрополитенов[42], Правила клинической практики в Российской Федерации[43], Правила выдачи грузов на же­лезнодорожном транспорте[44]. Правила пожарной безопасности в Российской Федерации. Утверждены приказом МВД России от 14 декабря 1993 г. № 536. От правил как ведомственного акта следует отличать те правила, которые утверждаются Постановлением Правительства РФ. Например; Правила трансграничного перемещения отходов: Утверждены постановлением Пра­вительства РФ от 17 июля 2003 г. № 442[45]; Правила управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации: Утверждены постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 508[46].

По способу принятия ведомственные акты подразделяются на акты: а) изданные единолично соответствующими должностными лицами, наделенными правотворческими полномочиями (министром, руководителем федеральной службы и т.д.); б) изданные двумя или несколькими ведомствами по вопросам, представляющим интерес для таких ведомств. Например, изданное совместным приказом Министра обороны РФ и Министра промышленности и энергетики РФ от 12 июля 2004 г. Наставление по авиационному поиску и спасанию в государственной и экспериментальной авиации. Это также акты Генерального прокурора РФ и Министерства внутренних дел РФ, Генерального прокурора РФ и Федеральной таможенной службы по вопросам предварительного расследования и др.

По предмету правового регулирования ведомственные акты подразделяются на внутренние и внешние. В частности, действующее законодательство предоставляет органам внутренних дел издавать нормативные акты по вопросам: соблюдения законодательства о гражданстве и правил регистрационного учета граждан; обеспечения безопасности дорожного движения; разрешительной системы; исполнения законодательства об административном задержании, содержания под стражей; исполнения административных и уголовных наказаний; обеспечения пожарной безопасности; охраны собственности.

Среди ведомственных актов можно выделить акты: 1) доступные для всеобщего пользования, или открытые и 2) доступные для ограниченного круга лиц, или закрытые. Среди закрытых актов выделяются акты для служебного пользования, секретные и совершенно секретные. Гриф «для служебного пользования» присваивается актам, содержащим сведения, составляющие служебную тайну, разглашение (утрата) которых может причинить ущерб интересам государства и данного ведомства. Грифы «секретно» и «совершенно секретно» применяются к актам, содержащим сведения, составляющие государственную тайну, разглашение (утрата) которых может повлечь тяжкий ущерб государственным интересам России. В частности, в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» к государственной тайне относятся сведения о силах, средствах, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности[47].

В то же время нехватка законов или их слишком общий характер зачастую приводит к излишней детализации на уровне подзаконных актов вопросов, предусмотренных в законах. Мы уже имеем плачевные уроки недавнего прошлого, когда в СССР принимались отвечающие мировым стандартам общие законы, а с принятием партийных решений, правительственных постановлений общий смысл этих законов искажался до неузнаваемости. В связи с этим вызывает некоторое опасение установившаяся в некоторых субъектах Федерации практика принятия небольших по объему региональных законов, содержащих ссылки на подзаконные акты[48].

⇐ Предыдущая1234Следующая ⇒

Поделиться: