Правовая природа актов органов местного самоуправления

 

При делении законодательства Российской Федерации на федеральное, региональное и местное учитывается помимо указанного выше критерия (федеративная форма государственного устройства) и такой присущий правовым государствам фактор, как двухуровневость публичной власти (то есть наличие государственной власти и власти местного самоуправления). Из этого вытекает выделение наряду с федеральным и региональным законодательствами и нормативной базы местного самоуправления. Последнее существует не только в федеративных, но и в унитарных государствах как негосударственный уровень. В федеративных же правовых государствах, в частности в Российской Федерации, учитывая сказанное, вполне логично выделение указанных выше трех уровней нормативных правовых актов. При этом каждый уровень относительно самостоятелен, имеет свою целевую направленность и в тесной взаимосвязи с другими уровнями образует единое законодательство Российской Федерации[49].

Функционирование местного самоуправления возможно только на основе законов субъектов Федерации, в то же время многие положения региональных законов без соответствующих решений на местах не могут быть осуществлены[50].

Федеральный закон говорит о «системе муниципальных правовых актов», т. е. об определенной их иерархии, упорядочении, соотношении. Объединение всех муниципальных правовых актов в систему важно прежде всего для разрешения возможных юридических коллизий, противоречий между ними. При этом понятие «муниципальные правовые акты», как следует из содержания ст. 43 Закона, охватывает как нормативные правовые акты, так и иные правовые акты, которые не содержат норм права, являются индивидуальными по своему конкретному содержанию.

Устав муниципального образования, который, хотя прямо и не называется в Конституции РФ, но предполагается ею как особый учредительный по природе нормативный правовой акт в системе муниципального правотворчества, необходим для обеспечения устойчивости, стабильности правового регулирования, с одной стороны, и верховенства соответствующих нормативных положений над иными в системе муниципальных правовых актов, с другой[51].

Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления. К ним относятся, прежде всего, акты, определяющие порядок работы органов местного самоуправления, в частности регламент представительного органа местного самоуправления, устанавливающий порядок созыва его заседаний, их подготовки и проведения; порядок формирования постоянных и временных комиссий представительного органа, образования депутатских объединений, избрания должностных лиц представительного органа, кроме того, в регламенте регулируется также порядок голосования и принятия решений представительного органа, осуществления контрольных полномочий, проведения депутатских слушаний и расследований, назначения и освобождения от должности должностных лиц ап­парата представительного органа и другие вопросы организации и деятельности представительного органа местного самоуправления.

Таким образом, акты органов местного самоуправления - это нормативно-правовые акты, возникающие в процессе реализации территориального общественного самоуправления[52]. Нормативные предписания институтов власти местного самоуправления обязательны для всего населения, проживающего на территории муниципального образования. Их специфика заключается в том, что они имеют локальную, ограниченную сферу действия (территорию муниципалитета) и регулируют как управленческие, так и непосредственные социальные, производственные, коммерческие, учебные и иные отношения[53].

Анализируя правовую природу муниципальных правовых актов, мы пришли следующему выводу: несмотря то что, местное самоуправление в Российской Федерации, согласно конституционной модели, не входит в систему государственной власти, тем не менее, муниципальные правовые акты обладают признаками правовых актов органов государственной власти (публичный, волевой, общеобязательный характер), что придает им, по нашему мнению, большую значимость в правовом регулировании местного самоуправления в нашей стране. Выделенные основные юридические признаки муниципального правового акта, которые наиболее полно формируют представление о муниципальном правовом акте, позволяют сделать вывод о том что, муниципальные правовые акты обладают признаками правовых актов органов государственной власти.

Акты органов местного самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, средствах массовой информации или развешиваются на видных местах[54].

 

3.2. Договор нормативного содержания: природа, сущность, содержание, виды

 

Отношение к договору как к источнику права складывается в эпоху античности. Уже тогда римские юристы согласие (consensus) народа считали универсальным правообразующим фактором. В этом смысле к договору они сводили и закон, и обычное право. Такой подход и понимание форм, источников правообразования свойствен был республиканскому периоду древнеримской истории. В последующем эта позиция, усиленная доктриной естественного права, была воспринята западноевропейской юриспруденцией. Однако данный подход, скорее, имел теоретическое, а не практическое значение. Кроме того, утверждение методологии юридического позитивизма автоматически означало исключение нормативного договора из числа источников права (поскольку монополией на производство права в таком понимании признавалось исключительно государство). Централизация правотворчества и договорное правотворчество - несовместимы. Такой подход длительное время господствовал и в отечественном правоведении.

С позиции общей теории права нормативно-правовой договор представляет собой соглашение между субъектами права, призванное урегулировать их отношения путем создания (учреждения) взаимных прав и обязанностей; это такой договор (соглашение), который содержит нормы права. Поскольку нормативный договор есть результат оформления (выражения) согласованных волеизъявлений субъектов правотворчества, вид, форма правотворчества (договорное правотворчество), его можно определить как договорный правотворческий (правообразующий) акт, устанавливающий правовые нормы. Нормативный договор с этой точки зрения - это такое соглашение взаимодействующих сторон, в результате которого устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права.

К таким признакам можно отнести: согласительный характер (договор - это в первую очередь соглашение сторон); добровольный характер, означающий свободное волеизъявление сторон; эквивалентный, в большинстве своем возмездный характер; обеспеченность в законодательном порядке и взаимно обязательный характер; и др.[55].

Обязательный характер правовой нормы, согласно сложившемуся «позитивистскому» представлению ассоциируется с государством, а точнее - с государственным принуждением. «Обязательность правовой нормы, - замечает по этому поводу О.Э. Лейст, - означает ее защищенность государством, возможность применения мер государственного принуждения в случае противоправных деяний»[56].

В отличие от частно-правовых, индивидуальных договоров нормативно-правовой договор может содержать в себе не только нормы, но и принципы права. Причем сочетание их в том или ином договоре может быть самым различным. Например, в таком договорном акте, как трудовой договор, где содержатся не только общие, исходные положения, но и закрепляются права и обязанности сторон, нормы права органически сочетаются с принципами права.

Аналогично обстоит дело и со многими другими правовыми договорами, в частности, с соглашениями о делегировании полномочий, которые, в соответствии с п. 3 ст. 78 конституции РФ, могут заключаться между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти[57].

Особенность нормативно-правового договора при этом заключается еще и в том, что он является не просто актом правотворчества, как любой иной нормативно-правовой акт, а актом, порождаемым особым видом договорного правотворчества, именуемого в специальной литературе «согласительным правотворчеством»[58].

Договорное правотворчество, т.е. правотворчество, в основе которого лежит процесс согласования, наконец, - приведения к общему знаменателю двух или более относительно самостоятельных, автономных воль, порождает и соответствующий характеру этого процесса договорной акт - нормативно-правовой договор, который содержит в себе, в свою очередь, соответствующие его договорной природе и характеру договорные принципы и нормы[59].

По этому критерию в пределах российской правовой системы традиционно различают конституционные нормативно-правовые договоры, административные, сложившиеся в рамках административного права нормативно-правовые договоры, и трудовые договоры, соглашения и коллективные договоры, возникшие на базе трудового права[60].

В качестве примера конституционных нормативно-правовых договоров может служить Договор об образовании СССР 1922 г.[61], договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемые между федеральными органами государственной власти, с одной стороны, и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с другой; договоры о компетенции в сфере местного самоуправления; и др.

В качестве критериев классификации при этом могут быть использованы их функциональные, целевые и содержательные особенности (учредительные договоры, договоры-соглашения о разграничении компетенции во внутрифедеральных отношениях и др.); временные параметры (срочные и бессрочные договоры); особенности предмета их регулирования (договоры универсального характера - договоры по общим вопросам и договоры специального характера - договоры по определенным вопросам); и др.[62].

Очевидно, достижение юридической цели предполагает возможность содержания воли контрагентов, т.е. воли, направленной на установление, изменение или прекращение «юридических отношений»[63].

Аналогичное определение международного договора с его существенными и формально-юридическими признаками трансформировалось в последующие международно-правовые документы, в частности, в принятую в 1986 г. Венскую конвенцию о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями, согласно которой в число субъектов международных договоров включены и международные организации[64].

Положения международного договора Российской Федерации могут применяться в сфере внутригосударственных отношений, если такой договор: 1) вступил в силу как источник норм международного права и Российская Федерации окончательно выразила согласие на его обязательность; 2) заключен в письменной форме; 3) официально опубликован. Совместное правотворчество государств-участников международного договора обусловливает иерархический приоритет данных договоров, по общему правилу, перед внутригосударственными нормативными актами правотворчества.

Широко распространенной в отношении международных договоров является классификация их в зависимости от уровня и положения субъектов договорных обязательств. В соответствии с данным критерием Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. выделяет следующие три группы международных договоров: а) договоры, заключаемые от имени Российской Федерации (межгосударственные); б) договоры, заключаемые от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры); и в) договоры, заключаемые от имени различных федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры)[65].

Ратификации подлежат, согласно закону РФ «О международных договорах Российской Федерации», прежде всего, все те договорные акты, в которых содержатся «иные правила, чем предусмотренные законом»[66].

Кроме ратификации международные договоры РФ могут утверждаться и тем самым «внедряться» в правовую систему России указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ и актом соответствующего федерального органа исполнительной власти[67].

Наиболее широкое распространение в отечественной практике получили конституционные договоры (Федеративный договор между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенный 31 марта 1992 г.) и конституционные соглашения (двусторонние или многосторонние нормативные соглашения между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ либо соглашения между субъектами Федерации, заключаемые по поводу делегирования полномочий). Примечательно то, что конституционные договоры, помимо конституционно-правовых, устанавливают нормы финансового (бюджетного), налогового, природоресурного, таможенного права[68].

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

1. Актами правотворчества как актами-действиями (волеизъявлениями) устанавливаются, изменяются, отменяются нормы права, приостанавливается, пролонгируется или прекращается действие данных норм. Актами правотворчества как актами-документами выражаются юридические нормы в виде нормативных правовых предписаний и оформляются правотворческие акты-действия (волеизъявления). Правотворческие акты-документы, содержащие нормы права, представляют собой нормативные акты правотворчества. К нормативным актам правотворчества относятся нормативные правовые акты и нормативные правовые договоры. Следует отметить, что наряду с правовыми обычаями, будучи формами выражения норм права, они представляют собой формальные источники данных норм. Акты правотворчества должны быть официально признаны в правовой системе государства в качестве источников норм права. В Российской Федерации существует довольно сложная система актов правотворчества. Прежде всего, это акты представительных органов власти федерального уровня и субъектов федерации, выступающие результатом правотворческой деятельности государственных органов, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права.

2.Закон – это нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в строго определенном порядке, устанавливающий основные нормы всех отраслей права и регулирующий наиболее важные общественные отношения.

Закон занимает особое место в системе нормативно-правовых актов в силу обладания высшей юридической силой, что является отражением его верховенства в этой системе. Все остальные акты должны исходить из закона и не могут ему противоречить, в случае коллизии они считаются не имеющими юридической силы.

3. Подзаконные нормативные правовые акты вместе с актами законодательной власти составляют единую систему актов государства, поэтому невозможно какое бы то ни было противопоставление подзаконных актов закону, автономность их функционирования.

Всем подзаконным актам присуще одна черта – они издаются в пределах компетенции исполнительного органа государственной власти, не должны противоречить закону, но могут его развивать, дополнять и даже конкретизировать.

Указы Президента РФ могут носить нормотворческий характер, следовательно, наряду с актами федеральных законодательных органов являются актами первоначального правотворчества, так как содержат нормы права и посвящены общим вопросам.

4. Акты Правительства РФ, носящие нормативный характер или имеющие важной общественное значение, издаются в форме постановлений. Этим они отличаются от распоряжений, издаваемых по оперативным или текущим вопросам, которые в большей степени являются индивидуальными актами, ненормативными по содержанию.

5. Акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам и законам, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации, а также актам, принятым в пределах их совместного ведения. В случае такого противоречия действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации (в пределах исключительной компетенции субъекта федерации), действует нормативный акт субъекта Федерации.

6. Самостоятельную группу актов образуют акты органов местного самоуправления. Особенностью этих актов является их территориальная ограниченность и самостоятельность в принятии решений, касающихся вопросов управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и тому подобное. Глава органам местного самоуправления (администрации) в пределах своей компетенции принимает постановления (решения), издает распоряжения.

 

⇐ Предыдущая1234

Поделиться: