Дальневосточная управленческая комбинация Муравьева-Амурского

«В Сибири Муравьев более могуществен, чем Господь Бог».

Граф В.А. Бобринский[573]

«…Против генерал-губернатора ополчились почти все в Петербурге».

П.А. Кропоткин[574]

Ввиду обострения дальневосточных проблем необходимо было изменить механизм принятия решений на высшем уровне. Министерство иностранных дел России вело в дальневосточной политике свою линию, стремясь действовать осторожно, сохраняя дружественные отношения с Китаем и не возбуждая излишней активностью на Дальнем Востоке недовольства европейских держав. Глава российского МИДа канцлер К.В. Нессельроде настаивал на том, чтобы все делалось «без шума и с должною осторожностью», стараясь прикрыть свои политические намерения действиями РАК. Министерство финансов в свою очередь было заинтересовано в поддержании кяхтинской торговли, полагая, что обострение отношений с китайским правительством по пограничным вопросам приведет к ухудшению коммерческих связей. Военное министерство также имело свой взгляд на пограничные дела с Китаем, направив летом 1849 г. в Забайкалье экспедицию подполковника Генерального штаба Н.Х. Агте (Ахте)[575]. Экспедиции поручалось не только исследовать границу с Китаем, но и заняться минералогическими изысканиями. Традиционно не ослабевал интерес к побережью Тихого океана в морском ведомстве. Собственное видение дальневосточных проблем и перспектив российской политики в регионе существовало и у восточно-сибирской администрации, которая с назначением генерал-губернатором Н.Н. Муравьева претендовала на определенное лидерство в выработке нового политического курса на Дальнем Востоке. В целом это были не всегда совпадающие взгляды и плохо согласованные действия.

В условиях непрекращавшихся ведомственных разногласий необходимо было изменить механизм принятия правительственных решений относительно Дальнего Востока. Перегруженный текущими делами Комитет министров явно не соответствовал остроте момента. 21 декабря 1848 г. К.В. Нессельроде предложил для оперативного рассмотрения вопросов образовать Амурский комитет, который и был создан 29 января 1849 г.[576] Это был вполне традиционный прием: создавать для решения новых и важных с правительственной точки зрения вопросов дополнительные временные высшие учреждения, наделенные широкими полномочиями, способные без лишней бюрократической волокиты собирать на заседания действительно нужных людей. В отличие, скажем, от Комитета министров, со строго регламентированным составом, членами такого временного комитета могли стать не только министры, но и руководители департаментов, генерал-губернаторы, а то и просто «осведомленные» лица. Несмотря на межминистерский характер таких комитетов, их ведомственную ангажированность выдавала канцелярия. В случае с Амурским комитетом было ясно, что ведущую роль в нем призвано играть МИД, которое и взяло на себя ведение делопроизводства.

Обсуждение амурского вопроса в комитете встретило решительную оппозицию со стороны Нессельроде, однако Муравьев настоял на своем и представил императору особое мнение. Николай I поручил снова созвать комитет, на этот раз под председательством наследника престола вел. кн. Александра Николаевича. Во время визита в Петербург осенью 1850 г. (после личного доклада императору) Муравьева, спускавшегося по лестнице Зимнего дворца, окликнул наследник и объявил: «Амурское дело повелено рассмотреть в моем присутствии. Будем работать и трудиться вместе! »[577]. Но в Амурском комитете ведущие позиции продолжали занимать сторонники сдержанной политики, следившие за тем, чтобы не был нарушен сложившийся баланс сил в регионе.

Ситуация несколько улучшилась с созданием в 1852 г. II Сибирского комитета, где также рассматривались дальневосточные дела[578]. Как указывалось в законе, Сибирский комитет создавался «для предварительного рассмотрения всех вообще дел по управлению Сибирью». Территориально его компетенция охватывала всю Сибирь до Тихого океана, Русскую Америку, Степной край. Председателем комитета был назначен бывший военный министр А.И. Чернышев. Помимо министров в состав комитета вошел вел. кн. Константин Николаевич, поддержкой которого часто пользовался Муравьев. Кроме того, Муравьев настоял на том, чтобы ему было разрешено напрямую (минуя министерства) вносить свои представления по дальневосточным делам в Сибирский комитет, исключая Морское министерство (очевидно, Муравьев не хотел терять в лице генерал-адмирала своего союзника), «которое не может не иметь прямого непосредственного влияния на вновь образуемый флот и порты в Восточном океане»[579]. По этому поводу в письме к управляющему делами Сибирского комитета В.П. Буткову (17 декабря 1858 г.) он вспоминал: «Вы знаете, многоуважаемый Владимир Петрович, что я при князе Чернышове и тотчас по учреждении Сибирского комитета находил необходимым, чтобы дела наши представлялись в Сибирский комитет; потребность эта выказывается более и более»[580]. При этом Муpавьев сожалел, что Сибиpскому комитету не подчинены дела военного ведомства, да и жаль, добавлял он, «что вся Восточная Сибиpь не подчиняется пpямо Сибиpскому комитету». Хотя это возможно, потому что командует здешними войсками генеpал-губеpнатоp, человек военный и «весьма довеpенный»[581]. Нужно было сохранить экстраординарный порядок обращения к вел. кн. Константину Николаевичу «как председателю того комитета, который под председательством Вашего Величества дал жизнь и движение всему этому предприятию, увенчавшемуся наконец полным успехом». Но Александр II решил ничего не менять, осадив настойчивость Муравьева-Амурского напоминанием: «Все административные дела по Амурскому краю, согласно данному уже мною повелению, должны поступать в Сибирский комитет, политические же вопросы должны быть по-прежнему рассматриваемы в особом Амурском комитете»[582]. На полях докладной записки Муравьева, требовавшего исключительных прав, появилась резкая и лаконичная резолюция царя: «Вздор»[583].

Но и прямое обращение даже в высшие учреждения не устраивало полностью Муравьева, ибо там заседали те же министры. Более привлекательной ему казалась возможность решать дела напрямую с императором или вел. кн. Константином Николаевичем. «Ваше высочество, изволите знать, – писал он в том же 1858 г., – отношение всех Министерств, а в особенности Кабинета к Амурскому делу, изволите знать, сколько и вообще министерский порядок, и формальности несообразны с делом, выходящим из обыкновенного порядка, а все представления мои к Вашему Высочеству сделаны в таком духе и смысле, что могли бы иметь успех только в Комитете под председательством Вашего Высочества или при непосредственном утверждении Государя Императора, всякое же рассматривание этих представлений в другом Комитете или Совете, или Министерствах и доклад Государю Императору не Вашим Императорским Высочеством неминуемо исказит эти представления и может навсегда изуродовать возвращенные России Амурские ее владения»[584].

Хотя появление на высшем уровне имперского управления территориальных комитетов и обеспечило на некоторое время большую согласованность и оперативность в принятии решений, но не снимало общей проблемы отсутствия в империи «объединенного правительства», как и не гарантировало восточно-сибирскому генерал-губернатору полной поддержки в Петербурге. Трудности в отношениях генерал-губернаторов и министерств были заложены в самой природе генерал-губернаторской власти[585]. В случае с Восточной Сибирью ситуация в середине XIX в. осложнялась активизацией имперской политики в регионе, где министерства не имели реальных рычагов ведомственного влияния. Положение обострялось и личностным фактором. Муравьев не только явно претендовал на роль исполнителя указаний из Петербурга, но и рвался к самостоятельности в решении многих политических и военных задач, настаивая на управленческой децентрализации.

Позиция, которую занял Муравьев, неизбежно вовлекала его в постоянные столкновения с министрами и прочими высшими чиновниками в Петербурге. Насколько затруднительными были бюрократические препятствия, свидетельствует история с получением разрешения поездки на Камчатку в 1849 г. и составлением инструкции Г.И. Невельскому. Муравьев обратился за содействием к министру внутренних дел Л.А. Перовскому, но очень долго, из-за болезни последнего, не мог получить ответа. Перовский же не мог перепоручить никому столь важное дело, ожидая возможности лично доложить его императору. Николай I поддержал инициативу Муравьева, но предписал предварительно обсудить вопрос с министром иностранных дел К.В. Нессельроде. Перовский направил письмо Муравьева в МИД, уповая на то, что канцлера убедят доводы восточно-сибирского генерал-губернатора об опасности промедления из-за происков англичан на Дальнем Востоке. Но Нессельроде продолжал занимать уклончивую позицию, о чем с дидактическими нотками писал Муравьеву более опытный в бюрократических тонкостях и придворных интригах Л.А. Перовский: «Как вы ошибаетесь, милостивый государь Николай Николаевич, если полагаете, что всякое представление, потому только, что оно сделано добросовестно и согласно с общественною пользою, должно непременно и неотлагательно быть принято. Поживите и послужите, и тогда убедитесь, что нередко самое полезное нельзя провести в действие без больших усилий и борьбы, и, чтобы в этом успеть, иногда надобно интриговать точно так же, как иные делают для личных своих выгод. Чем выше пост, который мы занимаем, тем чаще встречаем мы на поприще нашем препятствия и тем более должны мы быть вооружены твердостью, чтобы не упасть духом»[586]. Конечно, Муравьев стремился обезопасить себя инструкциями из Петербурга, но никогда не собирался следовать им слепо, если они входили в противоречие с его собственным видением состояния дел в регионе.

Н.Н. Муравьев требовал самостоятельности прежде всего во внешнеполитических делах. Сообщая в 1850 г. о смерти китайского императора и возможных политических последствиях этого события в Китае, он настаивал на передаче восточно-сибирскому генерал-губернатору некоторых дипломатических полномочий по пограничным вопросам[587]. В 1850 г. бывший начальник Камчатки адмирал П.И. Рикорд также попытался убедить высшее начальство в необходимости привлечь к установлению российско-японских отношений восточно-сибирского генерал-губерна-тора[588]. В 1853 г. Муравьев снова писал вел. кн. Константину Николаевичу, что в случае развала Цинской империи придется иметь дело с отдельными ее провинциями, поэтому для оперативности следует назначить в подчинение генерал-губернатору особого чиновника от МИДа[589], а все распоряжения консулам и посланникам делать только через генерал-губернатора[590]. По повелению Николая I этот вопрос специально обсуждался в особом комитете под председательством наследника престола[591]. Комитет согласился, что такие чрезвычайные полномочия восточно-сибирскому генерал-губернатору могли бы быть предоставлены, но они должны быть четко очерчены инструкцией. Муравьев предоставил свой вариант инструкции, но она не была утверждена, и ему пришлось согласиться с указаниями МИДа, призывавшего ждать, чем закончатся китайские события[592]. Но это не означало, что в пограничных вопросах он отступил от усвоенной раннее практики – сначала действовать, а затем уже думать о дипломатических тонкостях. Так, с известной издевкой, он писал 12 января 1860 г. директору Азиатского департамента МИДа Е.П. Ковалевскому: «Я очень рад, что в Петербурге решились дать мне приказание занять правый берег Уссури, но, к сожалению, не могу этого теперь исполнить, ибо это сделано уже год тому назад»[593].

11 января 1854 г. Муравьеву были даны полномочия вести переговоры с китайским правительством о межгосударственном разграничении. В «Записке о новых отношениях с Китаем» (1854 г.) предлагалось предоставить генерал-губернатору право вести переписку с китайским правительством или, в случае распада Китая, с главами отдельных провинций. В его ведение переходила Русская духовная миссия в Китае[594], создавалась дипломатическая канцелярия при генерал-губернаторе. Ему было также поручено вести переговоры с Японией, куда он лично отправился в 1859 г., чтобы закрепить права России на Сахалин.

Не менее сложно складывались отношения Н.Н. Муравьева с Министерством финансов, по этому поводу он писал: «Министерство финансов, как и все другие в Петербурге, никогда и ничего, кроме стеснения, и в виду не имеют; они полагают, что они для этого учреждены, и думают, что в стеснении состоит управление...»[595]. М.И. Венюков прямо указывал, что тайна многих неурядиц на Амуре была довольно проста: «…не было денег. Ведь амурские расходы были в то время еще не государственными расходами, а собственно сибирскими, или даже восточно-сибирскими»[596]. Генерал-губернатору было предоставлено право обращать сэкономленные средства по Восточной Сибири в так называемый «амурский капитал». А этих средств было явно недостаточно, чтобы решать необходимые задачи. Не случайно Муравьев писал в 1857 г. П.В. Казакевичу, чтобы тот был бережливым, напоминая, что «средства эти с большими усилиями составляются из экономий по всем ведомствам Восточной Сибири»[597].

Лучше, чем с другими ведомствами, у Муравьева складывались отношения с Морским министерством, благодаря поддержке генерал-адмирала вел. кн. Константина Николаевича. Внутри министерства амурские дела, распределенные по разным департаментам, все же не теряли своей связи, и глава морского ведомства настоял, чтобы «они получали одно направление и чтоб в различных департаментах не было различия в распоряжениях»[598]. Морское министерство даже выражало готовность передать в распоряжение генерал-губернатора все суммы, ассигнуемые на морские нужды по Камчатской области, Амурской экспедиции и на содержание судов в сибирских портах. Это дало Муравьеву больший простор в их использовании. Однако попытка соединить морские и сухопутные военные расходы в иркутской полевой провиантской комиссии натолкнулась на противодействие Сибирского комитета, и понадобилось вмешательство вел. кн. Константина Николаевича, чтобы создать при ней морское отделение с общим руководством, подконтрольным генерал-губернатору[599].

Не сложились отношения у Муравьева и с адмиралом Е.В. Путятиным, которого он ревновал к своим успехам в установлении российско-китайской границы. М.И. Венюков вспоминал, что неудаче миссии Путятина в Китае в Иркутске были даже довольны, не желая уступать пальму первенства приезжему петербургскому сановнику[600]. В письме директору Азиатского департамента Е.П. Ковалевскому Муравьев 16 ок-тября 1858 г. жаловался по поводу направления военно-дипломатичес-кой миссии Путятина: «В какое странное, невыносимое положение поставлен был генерал-губернатор Восточной Сибири! »[601] По его мнению, Путятин должен был действовать не только по совету, но даже по приказаниям генерал-губернатора Восточной Сибири. Не могло не раздражать генерал-губернатора и покровительство Путятина своему товарищу по флоту ссыльному декабристу Д.И. Завалишину, с которым к тому времени Муравьев совершенно разорвал отношения.

Свирепствовавшая в николаевское время цензура налагала ограничения на получение информации даже высшими должностными лицами империи. Так, только после обращения за содействием к вел. кн. Константину Николаевичу и личного указания Николая I Муравьеву было разрешено получать иностранные газеты без цензурных купюр. Но шеф жандармов специально предупредил генерал-губернатора, что это право ему дано с условием не передавать газеты другим[602]. Почтовое ведомство, находясь только в формальной независимости от генерал-губернатора, создавало серьезные проблемы. Сам Муравьев по этому поводу не раз повторял, «что почтовое ведомство у нас status in statu»[603]. Не случайно Корсаков писал Муравьеву: «Не вините меня, Николай Николаевич, что слишком осторожно пишу Вам. Все, почему бы Вы могли видеть ход дел в Петербурге, в мое там пребывание, все было написано, а подробности нельзя писать все; некоторые надо рассказывать глаз на глаз, а я почте не доверяю»[604]. В письме к управляющему делами Сибирского комитета (11 марта 1859 г.) Муравьев особо настаивал на зависимости почтовой части в Приамурском крае непосредственно от губернаторов[605]. В 1860 г. последовало разделение Сибирского почтового округа на два: Западно- и Восточно-Сибирский, что не могло не повысить зависимость почты от местной администрации. Но только с 1867 г. почтовая часть в Восточной Сибири оказалась в ведении генерал-губернатора[606].

Н.Н. Муравьева бесило независимое положение жандармов и то, что III отделение СЕИВК принимает жалобы и доносы из Сибири. С известным раздражением он заявлял: «Я не вижу никакой пользы 3-ему Отделению добровольно уничтожать в отдаленной стороне кредит власти, поставленной от правительства; мера эта была бы свойственна
революционному обществу, а отнюдь не 3-ему Отделению собственной Е.И.В. канцелярии»[607]. Н.Н. Муравьев жаловался, что в Петербурге придают преувеличенное значение письмам и статьям политических ссыльных Д.И. Завалишина и М.В. Буташевича-Петрашевского, что им позволено безнаказанно обращаться к министрам с письмами, содержащими «самые дерзкие ругательства и клеветы на местные в Сибири власти, не исключая главных», что своими угрозами пожаловаться в Петербург они запугали местных чиновников[608].

Муравьев обвинял министра юстиции В.Н. Панина в голословных обвинениях и даже нанесении личного оскорбления. В записке, переданной Николаю I через председателя Сибирского комитета (где и разбирались обвинения против восточно-сибирского генерал-губернатора), Муравьев писал, что если Министерство юстиции взяло за правило принимать все жалобы и доносы на генерал-губернатора, то это поведет «к разрушению главной правительственной власти в столь отдаленном крае», а Сибирский комитет будет «беспрерывно обременен слушанием ложных, оскорбительных и даже безымянных доносов»[609].

В Петербурге генерал-губернаторы и губернаторы должны были смиренно улаживать свои дела не только с министрами или директорами департаментов, но и искать поддержки у куда менее значительных столичных чиновников. Муравьев верно заметил, что министерские департаменты стремятся «действовать независимо за 6 и за 14 тысяч верст»[610]. Он ностальгически вспоминал об исторических временах, когда казаки всего за несколько лет в середине XVII века взяли этот край и «не были стесняемы ни Сенатом, ни департаментами»[611].

Не без некоторого преувеличения, но по существу верно М.А. Бакунин так характеризовал отношения Муравьева с петербургскими властями в письме к А.И. Герцену (7 ноября 1860 г.): «Петербург, весь высший официальный мир его ненавидит; в Третьем Отделении, куда почти ежедневно пишут ваши корреспонденты, герои, любимцы Завалишин и Петрашевский, в Третьем отделении он записан как архикрасный...»[612]. 11 ноября 1858 г. Муравьев писал М.С. Корсакову, что борьба с министерствами может привести к его удалению из Иркутска[613]. Позднее, уже находясь не у дел в Париже, в письме военному министру Д.А. Милютину он сетовал, что министерства «загоняли» его преемника Корсакова, что тот может не выдержать, что «его загрызут в Петербурге». А далее следовало: «Вообще, я думаю, что г.г. министры недостаточно понимают положение Восточной Сибири с Амуром и не ценят трудов, заслуг и знаний тамошнего генерал-губернатора, я это испытал сам при всех моих титлах...»[614].

Неопределенность в отношениях с центральными ведомствами побуждала Н.Н. Муравьева искать неформальные пути решения вопросов в Петербурге, пользуясь поддержкой влиятельных сановников, а то и самого императора. Несмотря на то, что он получил от Николая I разрешение докладывать «в собственные руки», на деле все его представления все равно попадали в министерства, от них же зависело продвижение по службе и награды большинства из подчиненных генерал-губернатору чиновников. При воцарении Александра II Муравьев хотел сохранить право личного обращения к императору, откровенно объясняя в письме 1 сентября 1856 г. военному министру Н.О. Сухозанету: «Особенное доверие Государя к генерал-губернатору Восточной Сибири необходимо и потому, что его нельзя облечь теми званиями, коих требует важность этого места; но звания эти ограждают от ответственности перед законом, следственно генерал-губернатор Восточной Сибири, не имеющий этого ограждения, должен, по крайней мере, быть убежден, что Государь его не обвинит и не предаст суду законов»[615]. Самым страшным для своей генерал-губернаторской деятельности он считал «сделаться слепым исполнителем буквы (выделено в тексте. – А.Р.) закона». Муравьев убеждал Александра II отступить от принятого порядка, настаивая на том, что для устройства Амурского края нужны новые учреждения, нужны реформы, а главное, «необходима быстрота в правительственных распоряжениях»[616]. Он указывал на прошлый 10-летний опыт, когда амурский вопрос удалось решить только благодаря личному вниманию императора.

Александр II, хотя и симпатизировал Муравьеву, предпочитал сдерживать его стремление к излишней, как казалось императору, самостоятельности. Царя не могли не беспокоить натянутые отношения восточно-сибирского генерал-губернатора с рядом министров. Так, в письме 16 ноября 1858 г. Александр II писал великому князю Константину Николаевичу: «Посылаю тебе два письма на твое имя Муравьева-Амурского, врученные мне по его приказанию прибывшим сюда г[енерал]-м[айором] Корсаковым. Я их никому не показывал, ибо они окончательно рассорили бы его со всеми министрами, но сообщил выписки тем, до которых упоминаемые в них дела касаются. После того от него получены еще другие бумаги, из которых видно, что ему уже известна сообщенная тобою резолюция моя насчет сосредоточения Амурских административных дел в Сибирском ком[итете]. Все представления его к наградам я сам рассматривал, но должен был многое изменить, ибо они выходили из всякой меры[617]. Жаль, что при всех его достоинствах, которые никто более меня не умеет ценить, он постоянно стремится к достижению такой власти, которая сделала бы его независимым от центральных управлений, чего я никак допустить не могу»[618]. Несомненно, Александр II высоко ценил административные, военные и дипломатические заслуги Н.Н. Муравьева, возведя его 26 августа 1858 г. в графское достоинство с присоединением к его фамилии звания Амурского. Это могло на время успокоить Муравьева, дать уверенность, что впредь к его предложениям будут более внимательны в центре, хотя он был обижен тем, что не все его представления к наградам участников «амурской эпопеи» были удовлетворены в Петербурге[619].

Намечая грандиозные мероприятия на востоке Азиатской России, Муравьев нуждался не только в четко очерченных правилах взаимодействия с центральными ведомствами и определенной управленческой автономии от Петербурга, но и в эффективной организации регионального управления. Критическое отношение к реформам 1822 г. в Сибири определялось не только давностью их проведения, но в первую очередь несогласием с принципами, заложенными М.М. Сперанским в сибирскую административную систему. Особенно же он упрекал Сперанского в том, что тот «любил более свои идеи, чем государей и отечество»[620]. «Сибирское учреждение покойного Сперанского, – писал Муравьев 20 февраля 1852 г. вел. кн. Константину Николаевичу, – пользовалось наиболее известностию по автору и действительно отличается законодательною замысловатостию, но в применении к делу в Сибири оказалось небезукоризненным. <...> Главнейший же недостаток этого управления для Сибири заключается в том, что оно умножило инстанции и чрезвычайно распространило канцелярии и переписку, а так как в Сибири трудно иметь хороших канцелярских чиновников, то этот порядок ввел лишь медленность в течение дел, и прежнее деятельное управление краем заменил бумажною администрациею. В разделении края на губернии собственно в Восточной Сибири ощутительна была, с самого начала введения этого Учреждения, недостаточность на местах, по отдаленности власти разрешающей, т.е. губернаторской»[621].

В заявлениях Н.Н. Муравьева заключалось стремление придать сибирской политике более последовательный и самостоятельный характер, привлечь внимание высших правительственных кругов к судьбам огромного региона. Уже в отчете за 1850 г. Муравьев предложил усилить власть на местах путем создания новых административно-территори-альных единиц. Вспоминая о преобразованиях графа М.С. Воронцова на Кавказе, Муравьев писал министру внутренних дел Л.А. Перовскому: «Когда-то и я полагал, что на Кавказе нужно больше губернаторов и меньше присутственных мест, и он их не мало уже сделал и не мало закрыл, если б Бог дал и здесь то же»[622].

Таким образом, было декларировано два главных принципа намечаемых административных преобразований: во-первых, увеличение числа губернаторов, самостоятельно действующих, и, во-вторых, создание областного управления, не отягощенного сложной системой учреждений и делопроизводства. Административные преобразования должны были создать на востоке империи сильную, эффективную, самостоятельную и по возможности недорогую власть, которая бы могла оперативно решать как внутренние проблемы, так и часть внешнеполитических государственных задач.

Для успешной реализации дальневосточных планов и в условиях отсутствия надежной политической, военной и финансовой поддержки в Петербурге Муравьев нуждался в создании собственной военной и материальной базы в Сибири. Такой базой могло стать только Забайкалье.

К середине XIX в. воинские подразделения в Забайкалье включали в свой состав, помимо Забайкальского городового казачьего полка, так называемые инородческие (один эвенкийский и четыре бурятских) полки, а также казаков, распределенных по пограничным дистанциям. Общее управление пограничными казаками осуществляло Троицкосавское пограничное управление, подчиненное иркутскому гражданскому губернатору. Уже восточно-сибирские генерал-губернаторы С.Б. Броневский (1834–1837) и В.Я. Руперт (1837–1847) предлагали провести реорганизацию управления забайкальских пограничными казаками, передав их из гражданского ведомства в военное. О необходимости такой реформы заявлял и сенатор И.Н. Толстой, представивший в 1845 г. проект создания Забайкальского казачьего войска. Как отмечает А.С. Зуев: «Фактически это был готовый проект Положения о пограничном казачьем войске Забайкалья, в разработке которого Толстой опирался на Положение 1835 г. о Войске Донском»[623]. Рассмотрение проекта в Военном министерстве затянулось, но он смог послужить предпосылкой для более масштабной реформы, которую удалось осуществить уже Н.Н. Муравьеву.

17 марта 1851 г. Николай I утвердил положение о Забайкальском казачьем войске, а при ГУВС было создано особое казачье отделение (с 1859 г. должность начальника отделения была объединена с должностью начальника штаба войск Восточной Сибири, но это не устранило некоторого параллелизма в гражданском и военном управлении)[624]. Забайкальское казачье войско подчинялось военному министру через генерал-губернатора Восточной Сибири. Непосредственное командование войском было вверено наказному атаману и войсковому правлению (в 1858 г. была учреждена канцелярия при наказном атамане)[625]. Это дало Муравьеву необходимые военные силы для решения политических задач на Амуре.

Военные преобразования должны были сопровождаться и административной реорганизацией. М.А. Бакунин свидетельствовал, что идея создания Забайкальской области, «как точки отправления и опоры для завоевания Амура», родилась у Муравьева в 1849 г. во время поездки на Камчатку[626]. Действительно, уезжая на Камчатку, он отправил царю 15 мая 1849 г. «пространную записку» по поводу Забайкальского края. В ней специально подчеркивалось, что поддержать российское влияние относительно Китая удобнее всего в Забайкальском крае, многозначительно прибавив, «который вместе с тем прилегает и к Амуру»[627]. Не случайно и то, что одновременно с возбуждением амурского вопроса было начато передвижение войск из Восточной Сибири в Забайкалье. Д.И. Завалишин, пользовавшийся в начале правления Муравьева его расположением и подававший новому генерал-губернатору полезные советы, свидетельствовал, что у Муравьева была даже мысль перенести в Читу местопребывание генерал-губернатора и Главное управление Восточной Сибири[628]. События 1850 г., связанные со смертью китайского императора, заставили Муравьева спешить и подтолкнули к решительным действиям. 11 марта 1850 г. он просил министра внутренних дел Л.А. Перовского о содействии скорейшему образованию Забайкальской области[629].

Предыстория создания Забайкальской области, как это напоминал петербургским властям Муравьев, началась еще в 1837 г., когда генерал-губернатор Восточной Сибири С.Б. Броневский подал проект, предусматривавший усиление власти восточнее Байкала. По мнению Броневского, Якутская область, приморские Охотское, Камчатское и Троицкосавское пограничное управления, находящиеся далеко от Иркутска, нуждались в большей самостоятельности власти[630]. Он предлагал отделить от Иркутской губернии Забайкалье, чтобы из Верхнеудинского, Нерчинского округов и Троицкосавского пограничного управления образовать Нерчинскую область, придав ее начальнику губернаторские права[631]. Аргументируя свое предложение, генерал-губернатор писал: «Эта страна, отличная по климату, почве и роду ее обитателей, самою природою отторгнута от материка губернии Байкалом и горами». Сообщение с Забайкальем затруднительно, указывал он, «и, если бы, Боже сохрани, произошло там что-нибудь чрезвычайное к нарушению внутренней и внешней безопасности, то страна эта, не имея достаточных средств к защите себя, остается предоставленною на произвол»[632]. Наряду со строительством Кругобайкальской дороги, он настаивал на усилении воинского контингента в Забайкалье. Но Броневский не успел довести начатого дела до конца, а сменивший его В.Я. Руперт признал проектируемые меры «неудобоисполнимыми, да и совсем ненужными»[633].

Несмотря на оппозицию большинства членов Комитета министров, доказывавших, что создание Забайкальской области станет мерой преждевременной из-за бесперспективности развития там торговли и промышленности и потребует новых неоправданных расходов, Муравьеву, благодаря личному вмешательству Николая I, удалось образовать Забайкальскую область (11 июля 1851 г.)[634].

Административный аппарат Забайкальской области составили: военный губернатор (одновременно он же являлся наказным атаманом Забайкальского казачьего войска[635]), канцелярия губернатора, областное правление, областной прокурор, землемер и инспектор по медицинской части. В областном правлении сосредоточилось как полицейское управление, так и заведование хозяйственными делами. Упразднялись общие окружные управления и окружные суды в Верхнеудинске и Нерчинске. На всю область создавался один окружной суд в Чите, имевший права губернского суда, а судом второй ступени стал иркутский губернский суд. При отсутствии областного совета военный губернатор был обязан обсуждать дела, относящиеся к компетенции губернского суда с областным прокурором. В 1854 г. во всей Забайкальской области было 149 чиновников[636].

Самостоятельность губернатора была усилена, при нем не создавалось коллегиального совета, предусмотренного в сибирских губерниях и областях реформой 1822 г. Насколько важен был забайкальский опыт, можно судить по рапорту М.С. Корсакова Н.Н. Муравьеву-Амурскому (29 февраля 1860 г.), который доказывал: «Управляя Забайкальской областью, я имел случай убедиться в преимуществах упрощенного управления, ибо, не говоря о сокращении расхода казны, оно сопряжено еще со значительным ускорением и уменьшением переписки»[637]. В сокращенном наборе областных учреждений скрывалось и стремление сократить расходы на управление Забайкалья, чтобы сохранить средства для Амура. Как вспоминал В.И. Вагин: «Муравьев знал, что главное препятствие к осуществлению его проектов может встретиться с финансовой стороны, и потому, чтобы устранить это препятствие, до крайности уменьшил личный состав новых учреждений. Это имело самые вредные последствия… Новые забайкальские учреждения на первых же порах увидели полную невозможность справляться с тою массою дел, какая поступила к ним из прежних присутственных мест, особенно по хозяйственной части»[638].

Не удалось Муравьеву подчинить забайкальскому военному губернатору только управление Нерчинским горным округом, который продолжал сохранять свою административную и хозяйственную автономию. В 1855 г. Нерчинские горные заводы, находившиеся с 1830 г. в ведении Министерства финансов, возвратились под управление Кабинета[639]. Все это, считал Н.Н. Муравьев, «не только парализует единственную власть, которая в этом отдаленном крае имеет право над Нерчинскими заводами, т.е. власть генерал-губернатора, но отнимает у этого лица возможность, а вместе с тем и нравственное расположение предпринять существенные и решительные меры к исправлению этого дела как на пользу человечества, так и в отношении экономическом»[640]. Лучший способ преобразования кабинетского управления Нерчинскими заводами, полагал он, – «упразднение этого управления». Забайкальская область только бы выиграла, уничтожив независимое от высшей местной власти ведомство[641]. Несмотря на настойчивость Муравьева, ему не удалось сломить противодействие Кабинета, и забайкальский военный губернатор получил только права надзора за каторгой. Но в его руках оказалось командование пешим батальоном казаков, охранявшим тюрьмы и каторжан, занятых на заводах и рудниках[642].

20 июня 1851 г. было образовано Кяхтинское градоначальство – «губернаторство из одного посада и двух деревушек», как его иронично именовал В.И. Вагин[643], объединившее местное пограничное, таможенное и полицейское управления на китайской границе. Муравьев считал, что действие независимых друг от друга управлений парализовало здесь власть. Представитель знаменитой кяхтинской купеческой династии А.А. Лушников писал: «Это мотивируется тем, что г. Троицкосавск и Кяхтинская торговая слобода, где собиралось товаров на десятки миллионов рублей, предоставлены совершенному безначалию. Там действовали три власти, одна от другой независимые, а главным образом имелось в виду учреждением этого градоначальства сосредоточить на месте же все разбирательства по могущим возникнуть вопросам по торговле с Китаем, так как раньше они разбирались в Иркутске»[644]. Еще в Москве, отправившись в первый раз в Сибирь, Муравьев получил записку о состоянии кяхтинской торговли от торгующего с Китаем через Кяхту московского купечества. Тогда Муравьев не принял какого-либо решения, но направил в Кяхту своего адъютанта В.М. Муравьева, ответив при этом министру финансов Ф.П. Вронченко, что «по местному взгляду на этот предмет столь важные интересы отечественных мануфактур и промышленности нельзя оставлять в руках и безответственном распоряжении таких людей, у которых они теперь находятся»[645].

Однако создание Кяхтинского градоначальства не только было вызвано потребностями лучшей административной организации, но и диктовалось новыми политическими и экономическими задачами. Нужно было восстановить и укрепить в глазах китайцев и монголов «достоинство русского правительства и русского имени», и найти выход из того кризисного состояния, в котором оказалась кяхтинская торговля, изменить правила русско-китайского товарооборота. Градоначальник должен был осуществлять непосредственное наблюдение за событиями в Китае, особенно за тем, что было связано с действиями иностранцев и внутренними китайскими междоусобицами. По мнению Б.В. Струве, «учреждение Кяхтинского градоначальства открыло возможность ближайших сношений с китайскими властями, чтобы более внушительно показать им цель наших стремлений на востоке и вселить в них доверие к нашей силе»[646]. Образование градоначальства было вызвано и дипломатическими потребностями: до этого все пограничные сношения с Монголией велись иркутским губернатором, который находился далеко от границы.

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: