Кадровая политика государственной и муниципальной службы на современном этапе развития государственного управления

Система государственного управления в России прошла длительный и сложный период становления, сопровождавшийся постоянным реформированием института государственной службы и трансформацией принципов и подходов к кадровому обеспечению. Данные принципы находят свое отражение в государственной кадровой политике, а их реализация в конечном итоге приводит к качественным изменениям в кадровом составе органов государственного управления.

Первые попытки институализации государственной кадровой политики в отношении государственных служащих приняты еще в 1991 году, когда распоряжением Президента РСФСР от 14 августа 1991 года № 17-рп была учреждена должность Государственного секретаря РСФСР, к функциям которого относилась «координация кадровой политики Президента РСФСР»[5].

А уже в Постановлении Правительства РСФСР от 23 ноября 1991 г. №16 было предусмотрено «…в целях оперативного и качественного решения вопросов кадрового обеспечения радикальной экономической реформы и совершенствования системы государственных и муниципальных органов власти и управления образовать Департамент государственной службы РСФСР…»[6]. Однако при подготовке Указа Президента РСФСР о структуре органов исполнительной власти от 28 ноября 1991 г. №242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР»[7] название «Департамент государственной службы» было изменено на «Главное управление по подготовке кадров для государственной службы» (Роскадры)[8]. Функции Роскадров сводились преимущественно к организации системы подготовки, обучения госслужащих на базе реорганизуемых в то время Высших партийных школ. Тем не менее, Роскадры отчасти выступили субъектом государственной кадровой политики, заложив основу для нормотворчества в сфере создания госслужбы России в целом и системы подготовки ее кадров в частности[9].

В ходе целенаправленного формирования института государственной службы в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе»[10] и Федеральным законом от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[11] в числе принципов государственной службы провозглашался принцип «профессионализма и компетентности», а в качестве требований к квалификации служащих определено требование наличия высшего профессионального образования по специальности «Государственное и муниципальное управление» (ч. 4 ст. 6), установлено право проходить «…переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета» (п. 8 ч. 1 ст. 9) и обязанность «…поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей», а также гарантировано продвижение по службе с учетом результатов и уровня квалификации (п. 7 ч. 1 ст. 10).

Таким образом, на данном этапе становления государственной службы была заложена база для создания профессионального кадрового состава. В дальнейшем, при разработке в 2001 году «Концепции реформирования системы государственной службы», включающей специальный раздел «Кадровая политика в системе государственной службы», было заявлено в качестве приоритетной задачи « … управление развитием профессиональных качеств государственных служащих…»[12].

Так впервые был законодательно оформлен принцип кадровой политики – как указание, направляющая установка, требование – развитие профессиональных качеств служащих и подчеркнута необходимость управления данным процессом.

Изучение принятых в последующие годы нормативных правовых актов, регламентирующих государственную гражданскую службу, показывает, что в них имеет место переход от провозглашения профессионального развития как требования к определению механизмов его реализации. Так, в Федеральном законе РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы обозначена «…профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих…».

В Указе Президента РФ от 28 декабря 2006 № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих РФ» отмечена необходимость «…создания программ государственного органа по профессиональному развитию гражданских служащих…»[13]. А в «Государственных требованиях к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих РФ» (утв. Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. №362) понятие дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих уточнено как образование, направленное на «…непрерывное профессиональное развитие» госслужащих Российской Федерации…»[14].

В «Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» (утв. Указом Президента РФ от 10 марта 2009 № 261) в качестве одной из целей указано «…формирование и реализации программ … профессионального развития государственных служащих…», а среди ожидаемых результатов отмечены «…создание необходимых условий для профессионального развития государственных служащих…» и «…разработка и внедрение в государственных органах программ и индивидуальных планов профессионального развития государственных служащих…»[15].

Следует отметить, что появление данных принципов в нормативных актах обусловлено не только объективными условиями – этапом развития общества, социально-политическими преобразованиями в целом и реформированием института госслужбы в частности, но и научным обоснованием, развитием взглядов на профессионализацию кадров государственного управления.

Так, Л.А. Обухова отмечает, что «…во второй половине 90-х годов российскими учеными была разработана концепция профессионализации как целостного, непрерывного процесса становления личности как специалиста и профессионала…», при этом понятие профессионализации в основном отождествлялось с уровнем развития профессиональных качеств человека. Автором понятие профессионализации кадров государственной службы дополнено построением структуры управления, которое ориентировано на профессионализм органов государственной власти, разработку программ профессионального образования[16].

Начиная с 2003 года, во всех законодательных актах о государственной службе в Российской Федерации она определяется как профессиональная служебная деятельность[17]. Если исходить из сущностного содержания понятия «профессия» как рода трудовой деятельности, требующего определенных знаний, умений и навыков, которые обеспечиваются обучением[18], а также совокупности присущих человеку специальных знаний, умений и навыков, приобретаемых в результате специальной подготовки или длительной практической деятельности[19], то становится понятным требование необходимости приобретения служащими профессионального образования. Однако анализ публикаций, посвященных построению теоретической модели государственной службы как особого вида профессиональной деятельности (Г.В. Атаманчук, Д.В. Граждан, С.В. Дергачев и др.) позволяет сделать вывод, что данный процесс к настоящему времени не завершен, основной причиной является динамизм и сложность предметной области, в которой происходит становление и функционирование профессии государственного служащего[20].

По-видимому, это и приводит к широкой полемике в научных кругах и среди практиков, вузовских преподавателей и специалистов органов государственного управления в отношении профиля требуемого образования – наличия обязательной профессиональной подготовки для государственных служащих по направлению «Государственное и муниципальное управление». С одной стороны, очевидно, что профессионализация в данной сфере обусловливает ее необходимость, что подтверждается принятием и реализацией Федерального государственного образовательного стандарта по данному направлению (код 38.03.04). С другой стороны, в разработанном Министерством труда и социальной защиты «Методическом инструментарии по установлению квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы» в разделе 2 «Функциональные квалификационные требования» требования к направлению подготовки (специальности) профессионального образования устанавливаются в соответствии с направлениями профессиональной служебной деятельности, и это в том числе, «Экономика», «Финансы и кредит», «Юриспруденция» и др. [21]

В нашем исследовании мы будем исходить из данного подхода, полагая при этом, что при любом направлении профильной подготовки овладение профессией госслужащего требует формирования и развития соответствующих профессиональных качеств, что актуализирует необходимость управления процессом профессионального развития.

Всестороннее изучение подходов к определению понятия «профессиональное развитие государственных гражданских служащих» и его составляющих показывает, что содержание дефиниции определяется той концепцией, идеологией, мировоззрением, которая лежит в основе исследовательской позиции[22].

В целом профессионализм как одна из определяющих характеристик трудовой деятельности субъекта чаще всего привлекала психологов и именно здесь накоплен наибольший исследовательский опыт (работы А.А. Деркача, В.Г. Зазыкина, А.Г. Ковалева, А.К. Марковой, П.П. Платонова, В.Д. Шадрикова, В.М. Шепеля и др.). В рамках психологического, а позднее – психолого-акмеологического подходов – профессионализм, прежде всего, рассматривается сквозь призму психофизиологических и функционально-психологических качеств. Профессионализм либо отождествляется с самой деятельностью и понимается как ее вид, требующий определенных знаний, умений и навыков, либо редуцируется к личности как определенная системная организация сознания, психики человека[23].

Проблеме профессионализма уделяют значительное внимание и социологи. Так, Т.Г. Калачева рассматривает профессионализм как характеристику качества деятельности и предлагает методику диагностики профессионализма и профессиональных установок.[24] В.А. Мальцев и П.А. Марченков рассматривают это понятие как социальную категорию, исследуют формы его проявления и возникающие в связи с этим задачи[25].

Анализ работ по проблеме профессионализма в сфере государственной службы (Г.В. Атаманчук, А.А. Деркач, В.Г. Игнатов, Е.П. Ильин, В.Ф. Ковалевский, И.П. Литвинов, Е.В. Охотский, А.И. Турчинов, В.Ю. Фомичев и др.) показывает, что исследователи рассматривают профессионализм государственных служащих как объективно обусловленную категорию, делают акцент на том, что «профессионализм не может быть статичным, как раз и навсегда установленное состояние, он должен постоянно обогащаться, совершенствоваться как социально-управленческая категория»[26].

Таким образом, как правило, профессиональное развитие понимается как процесс нахождения или выражения (проявления) себя в профессии, имеющий в целом восходящий характер. В современных условиях существенно меняется содержание понятия «профессия». На первый план выступает не готовый набор профессиональных навыков, а способность человека «расти» в профессии, умение анализировать свой профессиональный уровень, «конструировать» четкие навыки, обнаруживать и осваивать новые знания и профессиональные зоны в соответствии с меняющимися требованиями рыночной ситуации. В таком понимании проявляется представление о процессе развития как качественном переходе от низшего к высшему; от свернутого к развернутому, раскрытому, в целом из одного состояния в другое, совершенное[27].

Дальнейшее развитие системы государственного управления происходит в рамках реализации программ реформирования государственной службы. Так, в утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. №261 Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)» в качестве цели заявлено «…формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы…», а одной из ключевых задач является «…внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности…»[28].

Несмотря на то, что в данной программе определены задачи, полномочия и ответственность, выделены сроки и ресурсы для ее реализации, в работе государственных органов, как отмечают эксперты, «…используются устаревшие кадровые технологии, а современные методы кадровой работы не получили широкого распространения, уровень профессиональной подготовки государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы…».[29]

Сложности и проблемы в реализации программы потребовали конкретизации принципов и механизмов кадровой политики, что нашло свое отражение в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», в котором обозначена необходимость внедрения «…принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы», предусматривающих, в том числе: формирование кадровых резервов и их активное практическое использование; формирование перечня квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы на основе компетентностного подхода; расширение использования механизма ротации; развитие института наставничества на государственной гражданской службе и др.[30] В настоящее время с целью внедрения новых механизмов кадровой политики реализуются пилотные проекты на базе отдельных федеральных государственных органов[31].

Перспективы развития государственной гражданской службы в наиболее завершенном виде отражены в Указе Президента РФ «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 – 2018 годы» [32].

Данная программа обусловлена необходимостью перехода от теоретических и методических разработок к практике масштабных преобразований в управлении кадрами данной сферы.

Основными направлениями развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы являются:

– совершенствование управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации и повышение качества его формирования;

– совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации, повышение их профессионализма и компетентности;

– повышение престижа гражданской службы;

– совершенствование антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы.

В целях реализации основных направлений Указе Президента РФ «Об основных направлениях развития должно быть обеспечено:

– совершенствование организационных основ управления кадровым составом гражданской службы;

– создание единого информационно-коммуникационного пространства в системе гражданской службы;

– повышение объективности и прозрачности процедуры проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение в кадровый резерв государственных органов;

– создание условий для самостоятельного профессионального развития государственных гражданских служащих;

– совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих;

– повышение престижа гражданской службы;

– повышение эффективности антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы;

– предоставление гражданам доступа к актуальной информации по вопросам противодействия коррупции.

Как отмечается в указе Президента, за прошедший период реформирования и развития государственной службы произошли изменения в нормативном правовом регулировании института государственной службы, а также в отдельных организационных механизмах ее прохождения. При этом характер общей парадигмы изменений в стратегии формирования кадрового состава на государственной службе требует продолжить практическое внедрение новых принципов кадровой политики. Однако их применение обусловлено существующими проблемами.

Так, при возрастающем дефиците квалифицированных специалистов кадровые службы государственных органов слабо ориентированы на осуществление функций по подбору, оценке и развитию персонала; недостаточна мотивация руководителей государственных органов к внедрению технологий управления персоналом; сложившаяся система дополнительного профессионального образования не в полном объеме отвечает потребностям в профессиональном развитии государственных служащих в условиях стремительного обновления внешних и внутренних факторов и не дает государственным служащим новых компетенций – приращения знаний и развития навыков и др.

 

Итак, ведущей тенденций в становлении принципа профессионального развития в государственной кадровой политике является требование постоянного повышения профессионализма кадрового состава путем профессионального развития государственных служащих, при этом задача развития профессиональных качеств сменилась установкой на развитие профессиональных компетенций и повышение профессиональной компетентности.

Одной из стратегических задач государственной кадровой политики на современном этапе является формирование высокопрофессионального состава кадров государственной гражданской службы. Реализация данной задачи должна приводить к качественным изменениям в кадровом составе государственных органов.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: