Общие критерии эффективности механизма правового регулирования

Эффективность МПР – тема, по которой в юридической науке до сих пор не проводилось ни одного комплексного исследования. В результате в правовой науке отсутствует единое определение эффективности МПР.

Под эффективностью механизма правового регулирования автор мыслит оценочную категорию, с помощью которой определяется уровень функциональности МПР в динамическом состоянии.

Анализ эффективности МПР предполагает системное, последовательное изучение его элементов. Направление оценки эффективности МПР задаётся функциями МПР.

Оценка эффективности МПР проводится на основании критериев. Категория "критерий" не тождественна понятиям "показатель", "условие". Термин "критерий" мыслится как признак, своеобразная направленность оценки. Категория "показатель" обозначает абсолютную или относительную величину этого признака, степень качества его состояния. Условие определяется как обстоятельство, от которого что-нибудь зависит, и как обстановка, в которой что-нибудь происходит. Следует выделять условия внутренние и внешние, специальные и общие. Внутренние условия тождественны критериям эффективности МПР. Они выступают в значении общих и специальных условий, являясь факторами, имеющими значимость либо для всего МПР, либо для его отдельных стадий. Внешние условия эффективности МПР выступают в роли общих условий эффективности МПР. Внешние условия представ-лены уровнем общественного правосознания, правовой культуры, степенью правовой информированности граждан, процессами политической, экономической, обществен-ной жизни, уровнем законности, правопорядка, успешностью работы государствен-ных систем и иными факторами среды, внешними по отношению к МПР.

Концепция оценки эффективности МПР определяет критерии его эффективности. Дня комплексной оценки всех проявлений эффективности МПР необходим целостный анализ. А.А. Абрамова предлагает два методологических приёма, способных решить задачу всесторонней объективной оценки эффективности МПР.

Первый приём предполагает, во-первых, выявление эффективности отдельных структурных составляющих системного явления (применительно к МПР это будет выявление эффективности нормы права, юридического факта, акта реализации права, акта применения права) и, во-вторых, определение суммарной эффективности, т.е. эффективности МПР, с учётом качества внутренних системных связей такого явления.

Второй приём по определению эффективности МПР основан, во-первых, на выявлении качества его статических элементов, а во-вторых, на определении качества динамической стороны МПР (под динамической стороной подразумевается процесс действия статических элементов) и, в-третьих, определения качества внутренних системных связей такого механизма.

Автором приведены основные соотношения понятий качества и эффективности систем. Если по определению понятие "качество" – это свойство или совокупность существенных свойств системы, обусловливающих её пригодность для использования по назначению, то "эффективность" – уровень функционирования системы. Если областью применения для качества выступают объекты любой природы, то для эффективности – лишь целенаправленные процессы. Фактором структурного анализа для качества системы выступает её строение (структура, состав и свойства составных частей), а для эффективности – качество функционирования системы (через качество процесса и системы), воздействия внешней среды. Таким образом, эффективность и качество МПР необходимо рассматривать как нетождественные категории.

Мы отдаём предпочтение второму из предложенных А.А. Абрамовой подходов. Такой выбор был сделан по следующей причине. Эффективность явления свидетельствует о том, насколько качественно осуществляется его функциональное назначение. Несмотря на то, что МПР выступает как системное и цельное явление в праве, структурные составляющие такого механизма не растворяются в нём. Последние могут мыслиться как самостоятельные самодостаточные законченные правовые явления. Из этого можно сделать вывод о наличии у каждой структурной единицы МПР собственной функции. Функции отдельных элементов МПР, как и их совокупность, не тождественны функциям МПР. Следовательно, и эффективность каждого из элементов МПР, как и совокупность эффективности этих элементов, нельзя приравнивать к эффективности МПР. Здесь применим закон синергии, согласно которому сумма свойств целого превышает "арифметическую" сумму свойств, имеющихся у каждого из вошедших в состав целого элементов в отдельности, хотя эффективность отдельных элементов МПР опосредованно подтверждает эффективность его в целом. Таким образом, первый метод установления критериев эффективности МПР требует постоянного контроля, чтобы исследование эффективности элементов МПР происходило в рамках функций МПР. Второй подход лишён этой сложности и более прост в исчислении, благодаря дробному делению на динамические и статические элементы. Такой метод исследования явления исключает дублирование характеристик, определяющих эффективность элементов МПР. Он не допускает нагромождения теоретических посылок, делая категорию "эффективность МПР" доступной для правового анализа.

В основе правового анализа эффективности МПР лежит определение критерия. С.Ю. Марочкин исходит из того, что критерий есть признак, фокусирующий в себе все показатели действия нормы, на основе которых можно предпринять попытку её всесторонней оценки. Мы полагаем, что один критерий не может задавать все показатели правового явления. Данной задаче по силам решить совокупности критериев.

Критерии эффективности МПР можно дифференцировать на общие и специальные. Общие критерии эффективности МПР есть критерии оценки эффективности МПР в целом, в совокупности всех его стадий и элементов. Общие критерии эффективности МПР, А.А. Абрамовой подразделяются на: а) статические; б) динамические; в) общесистемные, а специальные выражаются в критериях качества отдельных элементов.

Статическим критерием эффективности МПР выступает качество статических элементов МПР в целом:

1) Рациональная структура МПР. Предполагает её оптимизацию, снижение множества альтернатив компонентного состава системы и достижение наиболее предпочтительных состояний организации МПР;

2) Структурная полнота МПР. Означает необходимый состав компонентов, достаточных для эффективного правового регулирования, полнота не должна сводиться к избыточности;

3) Соответствие структуры МПР стоящей перед ним цели. Структура МПР должна обеспечивать процесс достижения его цели Выполнение рассматриваемого требования позволяет достигнуть соразмерности и соответствия компонентного состава МПР всей совокупности целей данного правового механизма. Несоответствие структуры целям МПР вызывает диспропорции, снижающие эффективность МПР.

Динамические критерии эффективности механизма правового регулирования отражают показатели качества всего процесса движения нормативно-правовой базы к реализации. Акцент сделан именно на характеристике движения, которое выступает как самодостаточное, а характеристики объектов, влияющих на движение МПР, остаются в тени. К динамическим критериям эффективности МПР принадлежат:

1. Темп процесса. Темп свидетельствует о качестве движения МПР, позволяет судить о ритмичности, непрерывности действия. Он должен иметь величину, которая бы максимально способствовала согласованности функционирования МПР, а также быть высоким на каждом этапе пути нормы права к реализации. Однако наиболее важным является достижение наиболее высокой величины динамики на всём пути нормы. Следовательно, темп на каждой стадии функционирования МПР должен определяться с учётом движения и на последующих стадиях, так, чтобы выбранный изначально темп реализации нормы не оказался губительным для последующих стадий МПР.

2. Кумулятивность процесса. Процесс МПР должен быть кратким по объёму. Сжатость по объёму предполагает, что процесс содержит минимальное количество стадий, достаточных для достижения максимального (заданного нормой права) результата. Полагаем, что сжатости процесса способствует и небольшое (приближенное к минимальному) количество субъектов, в зависимость от которых поставлено движение норм права к реализации. Желательно, чтобы нормы материального права воплощались в жизнь, не достигая стадии правоприменения. К сожалению, примеры практики не всегда оправдывают ожидания. Например, п. 5 ст. 20 Земельного кодекса РФ предоставляет каждому гражданину право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок. Однако реализовать данную норму на практике без вмешательства правоприменительного органа невозможно из-за нечёткого распределения полномочий по реализации данного права внутри органов государственной власти и органов местного самоуправления. Не теряет своей актуальности критерий динамичности и на стадии реализации посредством правоприменения. С.Г. Зайцева обращает внимание на необходимость быстроты закрепления информации в целях обеспечения доказательств в гражданском и арбитражном процессе. Однако на практике часто суды, пользуясь тем, что действующие процессуальные законы не устанавливают сроков обеспечения доказательств, игнорируют "оперативно-охранительную" функцию этого процессуального института.

3. Краткость процесса. Данный критерий основан на категории "время". А.В. Цихоцкий определяет время как дефиницию, "характеризующую объективный характер процесса, обладающую особенностью идти только в будущее и не иметь отрицательной величины в системах, изменяющихся с небольшой скоростью". Краткость означает схватывание функционированием МПР минимального количества временного пространства. Таким образом, чем более сжат во времени МПР, тем он более эффективен. В посылке краткости процесса МПР кроется возможная опасность её абсолютизации. С осторожностью необходимо относиться к средствам достижения краткости процесса МПР. Мы с недоверием относимся к сокращению времени реализации нормы права за счёт урегулирования отношений ведомственными актами. Важно, чтобы краткость процесса не становилась приоритетным критерием эффективности МПР. Добиваясь определённой степени краткости функционирования МПР, необходимо руководствоваться стремлением сохранить качество иных элемен-тов МПР. Краткости МПР на стадии применения способствуют нормы процес-суального права, ограничивающие возможность умышленного затягивания процесса.

4. Упорядоченность процесса. Данный критерий ориентирован на последовательность действий, стройность логической цепочки, их взаимосвязи, максимальную конкретизацию движения нормы права. Упорядоченность процесса предполагает иерархичность задач, разрешаемых МПР, что вызывает установление уровня значимости действий, направленных на их реализацию. Упорядоченность процесса означает его непротиворечивость, последовательность, прозрачность, простоту. По причине наличия в российском законодательстве обилия пробелов критерий упорядоченности очень часто не соблюдается.

5. Гибкость процесса. Обладая этим свойством, МПР способен быть мобильным, быстро реагировать на создавшиеся трудности в процессе реализации норм права. Гибкость процесса означает способность изменять своё движение для обеспечения поддержания структуры МПР и его целевой функции. На гибкость МПР влияет не только суть содержания его структурных элементов, таких как норма права, акт применения, но и степень слаженности функционирования МПР, уровень совершенства процедуры его движения, её отработка на практике. Благоприятно сказывается на гибкости МПР возможность взаимодополнения отдельных действий в общем процессе. Гибкости способствует закрепление нормами права судебной защиты гражданином своих прав и интересов, права на восстановление нарушенных прав, возможность обжалования судебных решений и др.

Общесистемные критерии отражают качество системообразующих внутрен-них связей МПР. К общесистемным критериям эффективности МПР можно отнести:

а) устойчивость системы правового регулирования, которую можно определить как целенаправленное стабильное движение системы правового регулирования. Такое понимание обусловлено осмыслением эффективности как уровня функциональности явления. Для поддержания эффективности МПР наиболее важна динамическая и функциональная устойчивость МПР, которая обеспечивается за счёт своевременного внесения изменений и дополнений в нормативно-правовую базу. При этом в системе правового регулирования оперативно должны отражаться только устоявшиеся изменения в предмете регулирования. Статическая устойчивость, т.е. устойчивость покоя структуры и содержания правовых предписаний, важна в той степени, в которой она стабилизирует вышеназванные виды устойчивости МПР. По мнению Конституционного суда РФ, при правовом регулировании вопросов необходимо обеспечить такой уровень стабильности норм, который бы поддерживал доверие граждан к государству, в законодательстве должна обеспечиваться стабильность и преемственность, экономические затруднения не могут оправдывать нарушения конституционных прав. Стабильность системы правового регулирования – наиболее простой путь для укрепления государственной власти, поддержания политического режима. Однако в условиях перемен от системы права требуется соответствие несколько иным требованиям. Полагаем, что для стабильного государственного режима нужна стабильная система права, а для государственного режима в переходный период требуется система права мобильная. Именно таковое её качество может обеспечить динамическую и функциональную устойчивость системы правового регулирования. В период перемен роль стабильности минимальна;

б) мобильность системы правового регулирования, что означает 1) приспособляемость самой системы к изменениям во внешней среде; 2) сведение к минимуму необходимых усилий граждан и организаций на приспособление к новому порядку. Достижению мобильности способствует чёткая системность норм, простота применения, принятие новых норм права на основе ранее действующих общепризнанных правовых принципов. Л.Ю. Казанцев верно отмечает общую направленность на значительное увеличение не только числа правовых предписаний, но и размера самих нормативных актов в целом. Полагаем, увеличение объёма нормативного материала отрицательно влияет на мобильность системы правового регулирования. Думается, избежать излишней урегулированности можно, во-первых, путём увеличения роли правовых норм, определяющих общую направленность предписаний, и, во-вторых, формальным закреплением доктрины как источника права;

в) взаимообеспеченность системы правового регулирования, под которой понимается гарантированность правовых предписаний, их взаимная подконтроль-ность. Данный критерий обеспечивается за счёт упорядоченности системы, отражающей установленные взаимосвязи. Рассматриваемый критерий предполагает установление ответственности за правонарушение, закрепление в законах процедур (порядка и сроков) реализации нормативных предписаний, проработанность механизма защиты нарушенных прав;

г) относительную непротиворечивость, беспредельность и полноту системы правового регулирования. Норма права должна согласовываться, чётко взаимодействовать с иными нормами права как на горизонтальном, так и на вертикальном уровнях. Необходимо исходить из органичной связи норм права как в рамках отдельного закона, института, отрасли, так и всей системы права.

 

 

⇐ Предыдущая12345Следующая ⇒

Поделиться: