ЧЕРНАДЧУК Віктор Дмитрович

 

УДК 347.73

 

 

БЮДЖЕТНІ ПРАВОВІДНОСИНИ В УКРАЇНІ:

ТЕОРІЯ, ПРАКТИКА ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ

 

 

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

 

Дисертація

На здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

 

 

Науковий консультант –

АНДРІЙКО Ольга Федорівна,

доктор юридичних наук, професор

 

Київ – 2010

ЗМІСТ

 

ВСТУП........................................................................................................	3
РОЗДІЛ 1. Загальнотеоретична характеристика бюджетних правовідносин
1.1. Теоретичні засади та сучасний стан бюджетних правовідносин в Україні........................................................................................................	15
1.2. Типологія сучасних бюджетних правовідносин.............................	40
Висновки до розділу 1..............................................................................	60
РОЗДІЛ 2. Структура бюджетних правовідносин та її особливості
2.1. Система об’єктів бюджетних правовідносин...................................	64
2.2. Суб’єктний склад бюджетних правовідносин та проблеми його визначення..................................................................................................	86
2.3. Доктринальні аспекти змісту бюджетних правовідносин..............	107
Висновки до розділу 2...............................................................................	126
РОЗДІЛ 3. Регулятивні бюджетні правовідносини
3.1. Реалізація нормотворчої функції у бюджетних правовідносинах.........................................................................................	130
3.2. Правовідносини виконання бюджету...............................................	158
3.3. Особливості міжбюджетних правовідносин....................................	202
Висновки до розділу 3...............................................................................	220
РОЗДІЛ 4. Юрисдикційні аспекти у бюджетних правовідносинах
4.1. Функція контролю у сфері бюджетних правовідносин..................	227
4.2. Бюджетні правовідносини як об’єкт правової охорони.................	255
Висновки до розділу 4..............................................................................	283
РОЗДІЛ 5. Стан та перспективи розвитку бюджетних правовідносин
5.1. Підстави виникнення, зміни та припинення бюджетних правовідносин............................................................................................	287
5.2. Юридичні факти як інструмент правового регулювання бюджетних відносин........................................................................	309
5.3. Сучасні тенденції та перспективи розвитку бюджетних правовідносин в Україні...........................................................................	326
Висновки до розділу 5...............................................................................	354
ВИСНОВКИ..............................................................................................	359
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ.............................................	371

 

ВСТУП

 

Актуальність теми дослідження. Серед завдань соціально-економічного розвитку України особливого значення набуває вдосконалення правового регулювання бюджетних відносин. Це зумовлено тим, що дані відносини забезпечують оптимальне функціонування фінансової системи з метою досягнення справедливого і достатнього рівня бюджетного фінансування і, відповідно, уніфікованого обсягу бюджетних послуг. Бюджетні правовідносини сприяють територіальному перерозподілу бюджетних ресурсів, безпосередньо впливаючи на рівень соціально-економічного розвитку регіонів. 

На даний час існує багато невирішених теоретичних і практичних проблем у сфері бюджетних правовідносин, які певною мірою впливають на ефективність бюджетної діяльності. Наявність цих проблем безпосередньо пов’язана з недостатньою розробленістю теорії бюджетних правовідносин. Тому в сучасних умовах комплексне дослідження бюджетних правовідносин набуває важливого значення, що дозволить виявити та розв’язати існуючі проблеми, а також запропонувати напрями подальшого вдосконалення правового регулювання бюджетних відносин.

За останні роки теоретичні та практичні аспекти бюджетних правовідносин почали привертати увагу науковців і практиків, на різних рівнях здійснюються дослідження окремих питань бюджетних правовідносин, зокрема, правового регулювання бюджетної системи, бюджетного контролю, відповідальності за порушення бюджетного законодавства, правового режиму доходів і видатків бюджетів тощо. Незважаючи на те, що в юридичній літературі висвітлювалися окремі питання бюджетних правовідносин, їх цілісне комплексне дослідження у нових соціально-економічних умовах в Україні не здійснювалося. Разом з тим бюджетні правовідносини є однією з основних категорій науки фінансового права, а у практичному сенсі за їх посередництва відбувається перерозподіл частини внутрішнього валового продукту.

Необхідність комплексного дослідження бюджетних правовідносин в Україні також зумовлюється й тим, що забезпечення ефективності механізму правового регулювання бюджетних відносин потребує детального аналізу сучасного стану бюджетних правовідносин і напрямів їх удосконалення, що пов’язано з організацією й функціонуванням безперервного руху бюджетних коштів, виявлення існуючих проблем у цій сфері, визначення шляхів і напрямів їх вирішення. Бюджетні відносини все ще ґрунтуються на засадах командно-адміністративної системи, тому виникла потреба розроблення і впровадження нової бюджетної ідеології.

У фінансовому праві існуючі класифікації бюджетних правовідносин, як правило, побудовані на загальнотеоретичних підходах, які не повною мірою відображають їх специфіку та розмаїття. Тому постала потреба розробити і запропонувати сучасну класифікацію бюджетних правовідносин. У нових соціально-економічних умовах вимагають переосмислення також і окремі питання елементів структури бюджетних правовідносин. Наука фінансового права опинилася перед об’єктивною необхідністю сучасного розуміння суб’єктів бюджетних правовідносин та їх бюджетної правосуб’єктності; об’єкта цих правовідносин, а також підстав їх виникнення, зміни та припинення.

У науці фінансового права питанням розвитку бюджетних правовідносин і трансформаційним процесам, що відбуваються в системі цих відносин, не приділялося належної уваги. Не запропоновано сучасної концепції правового регулювання бюджетних відносин, що негативно впливає на стан бюджетної діяльності. Існують і інші проблеми, які потребують вирішення, зокрема виявлення тенденцій і перспектив розвитку бюджетних правовідносин. Таким чином, дослідження теоретико-прикладних проблем бюджетних правовідносин, розробка сучасної теорії цих правовідносин та її втілення в практику бюджетної діяльності є актуальним і своєчасним.

Теоретичну базу дисертаційного дослідження становлять наукові праці відомих теоретиків права, зокрема: С.С. Алексєєва, С.М. Братуся, А.Б. Вєнгерова, Ю.І. Гревцова, А.П. Дудіна, С.А. Зінченка, В.Б. Ісакова, С.Ф. Кечекьяна, О.О. Кра­савчикова, О.Е. Лейста, Р.З. Лівшиц, М.С. Малеїна, М.І. Матузова, В.М. Прота­сова, Ю.К. Толстого, Р.Й. Халфіної, В.М. Хропанюка, Л.С. Явича та інших.

Науково-теоретичне підґрунтя дисертаційного дослідження становлять праці відомих українських вчених у галузі фінансового права Л.К. Воронової, І.Б. Заверухи, М.П. Кучерявенка, В.П. Нагребельного, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківського, Н.Ю. Пришви, Л.А. Савченко та інших, а також російських вчених О.М. Горбунової, О.Ю. Грачової, С.В. Запольського, М.В. Карасьової, Ю.О. Крохіної, Н.А. Саттарової, Е.Д. Соколової, Н.І. Хімічевої та інших.

Важливе значення для дослідження бюджетних правовідносин мали праці відомих вчених дорадянських часів, зокрема: С.І. Іловайського, А.О. Ісаєва, В.О. Лєбєдєва, М.Ф. Орлова, М.М. Сперанського, І.Т. Тарасова, М.І. Тургенєва, І.І. Янжула та інших.

Окремі положення дисертаційного дослідження спираються на праці відомих вчених - представників науки адміністративного та конституційного права: В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, Є.Б. Кубка, О.О. Кутафіна, В.Ф. Опришка, В.Ф. Погорілка, В.Ф. Сіренка, В.Д. Сорокіна, Ю.М. Старилова, Ю.О. Тихомирова, Ю.М. Тодики, О.І. Харитонової, В.В. Цвєткова, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка, О.І. Ющика та інших.

Нормативно-правову основу дисертаційного дослідження становлять акти конституційного, адміністративного, фінансового та бюджетного законодавства України, законодавство зарубіжних країн, а також інші нормативно-правові акти, що регулюють бюджетні відносини. Емпірична основа дослідження ґрунтується на вивченні та узагальненні практики застосування бюджетного законодавства.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснювалося в рамках планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Теоретичні і практичні проблеми розвитку організаційно-правового механізму реалізації виконавчої влади в Україні” (номер державної реєстрації 0104U001602), “Розвиток демократичних засад державного управління в Україні: проблеми адміністративно-правового забезпечення” (номер державної реєстрації 0106 U008729).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка концептуальних засад теорії бюджетних правовідносин у сучасних соціально-економічних умовах, визначення перспектив їх розвитку, формулювання наукових положень, а також рекомендацій щодо удосконалення правового регулювання бюджетних відносин і підвищення рівня ефективності бюджетної діяльності.

Для досягнення поставленої мети вирішуються такі завдання:

- розглянути наукові підходи щодо розуміння поняття та сутності бюджетних правовідносин, визначити їх місце в системі фінансових правовідносин;

- з’ясувати проблеми формування понятійного апарату бюджетного права, уточнити визначення деяких існуючих понять і надати обґрунтовані визначення окремих понять;

- проаналізувати існуючі класифікації бюджетних правовідносин та розробити класифікацію бюджетних правовідносин, що відповідає сучасним уявленням;

- розкрити особливості об’єкта бюджетних правовідносин;

- виявити особливості суб’єктного складу бюджетних правовідносин;

- дослідити зміст бюджетних правовідносин, особливості бюджетної компетенції та її нормативне закріплення;

- здійснити аналіз теоретичних питань і з’ясувати сучасний стан регулятивних, контрольних та охоронних бюджетних правовідносин в Україні, виявити існуючі проблеми та запропонувати їх вирішення;

- проаналізувати підстави виникнення, зміни та припинення бюджетних правовідносин та сформулювати вимоги до нормативного закріплення юридичного факту та юридичного складу бюджетних правовідносин;

- висвітлити сучасний стан бюджетних правовідносин і визначити основні напрями і перспективи розвитку цих правовідносин;

- сформулювати пропозиції та рекомендації щодо удосконалення чинного бюджетного законодавства України та практики його застосування.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері бюджетної діяльності, організації та функціонування бюджетної системи України.

Предметом дослідження є норми права, що регулюють бюджетні відносини, відповідні нормативно-правові акти, практика їх застосування, теоретичні й методологічні проблеми правового регулювання бюджетних відносин в Україні.

Методи дослідження. Філософсько-світоглядною основою дослідження є основні положення, принципи та парадигми діалектики, герменевтики, феноменології та синергетики. Дисертаційне дослідження здійснювалося, виходячи з принципів всебічності, об’єктивності, конкретності, історизму, обґрунтованості, що сприяло отриманню достовірних результатів. Обґрунтованість і достовірність наукових результатів забезпечувалися використанням філософсько-світоглядних, загальнонаукових та спеціально-наукових методів і підходів пізнання. З метою одержання найбільш достовірних наукових результатів дослідження застосовувалися філософсько-світоглядні методи, що забезпечили єдність філософського та правового аналізу бюджетних правовідносин. У ході роботи над дисертацією використовувалися різноманітні методи дослідження, головними серед яких є діалектичний метод пізнання, застосування якого дозволило здійснити дослідження бюджетних правовідносин в їх розвитку.

Використання системного методу дало можливість виявити особливості бюджетних правовідносин та їх структури. Історико-правовий метод використовувався при дослідженні наукових поглядів і думок на окремі аспекти бюджетних правовідносин у різні історичні періоди. Формально-логічний метод використано для визначення основних понять і категорій, правових засад вирішення юридичних колізій законодавчого регулювання бюджетних відносин, а також при дослідженні змісту та сутності бюджетних правовідносин. Порівняльно-правовий метод застосовувався при аналізі зарубіжного законодавства та вивченні зарубіжного досвіду правового регулювання бюджетних відносин, визначенні базових понять, а також при порівнянні елементів механізму правового регулювання у галузях вітчизняного права. Використання методу тлумачення норм дало можливість з’ясувати сутність і розкрити зміст правових норм, що регулюють суспільні відносини у бюджетній сфері. Для визначення місця бюджетних правовідносин у системі правовідносин використано метод емпіричної типології, а для визначення місця нормативної моделі правовідносин у системі права – метод теоретичної типології. Завдяки методам моделювання і прогнозування у дослідженні здійснено пошук оптимальної моделі бюджетних правовідносин.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим в українській науці фінансового права комплексним, узагальненим дослідженням теоретичних і практичних проблем бюджетних правовідносин. Наукову новизну дисертаційного дослідження становлять, зокрема, такі основні положення, висновки та рекомендації:

уперше:

виявлено особливості бюджетних правовідносин у сучасних умовах, зумовлені сферою їх виникнення та розвитку, функціональним призначенням, об’єктом, суб’єктним складом, підставами виникнення, зміни та припинення;

запропоновано авторську класифікацію бюджетних правовідносин, яка базується на використанні найбільш значущих критеріїв. За соціально-економічним значенням бюджетні правовідносини поділяються на основні та допоміжні, а за особливостями їх об’єкта - на нормотворчі бюджетні правовідносини, правовідносини виконання бюджету, контрольно-бюджетні та охоронні бюджетні правовідносини;

визначено поняття та особливості нормотворчих бюджетних правовідносин, під якими розуміється правовий зв’язок між уповноваженими та зобов’язаними суб’єктами, внаслідок реалізації якими своїх бюджетних повноважень створюються і закріплюються в акті про бюджет тимчасові матеріальні бюджетно-правові норми, що встановлюють якісні та кількісні показники бюджетів, відповідні стандарти та еталони, впроваджують окремі обмеження у бюджетній діяльності;

виявлено особливості правовідносин виконання бюджету та визначено їх місце в системі бюджетних правовідносин. Правовідносини виконання бюджету розглядаються як врегульовані нормами бюджетного права суспільні відносини, що складаються між суб’єктами з приводу зарахування, розподілу, перерозподілу та перерахування бюджетних коштів внаслідок реалізації ними своїх суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків;

доведено, що бюджетні кошти є грошовим еквівалентом вираження бюджетного обов’язку, мірою (масштабом) бюджетного зобов’язання суб’єкта правовідносин виконання бюджету;

залежно від стадії бюджетного процесу виокремлено превентивні (попередні), поточні та наступні (завершальні) контрольно-бюджетні правовідносини;

запропоновано поняття оперативно-бюджетних санкцій, під якими розуміються передбачені Бюджетним кодексом України (далі – БК України) юридичні заходи правоохоронного (попереджувального, припиняючого і обмежувального) характеру, які застосовуються до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів безпосередньо уповноваженим суб’єктом з метою відновлення режиму законності у бюджетній діяльності та дотримання бюджетної дисципліни учасниками бюджетного процесу;

визначено особливості юридичних фактів у бюджетному праві, під якими розуміються закріплені нормами бюджетного права обставини об’єктивної реальності, що створюють перехід від бюджетно-правової моделі до бюджетних правовідносин та виконують правоустановчу, конструктивну, гарантійну, інформаційну та прогностичну функції;

аргументовано пропонується ввести в термінологічний обіг поняття “розрахунковий юридичний факт”, під яким розуміються соціально-економічні обставини, зумовлені станом бюджетної діяльності, показники виконання бюджетів, настання яких є підставою для прийняття відповідних нормативних актів, якими змінюються показники чинних актів про бюджети. Розрахункові юридичні факти є підставою виникнення нормотворчих бюджетних правовідносин на стадії виконання бюджету;

запропоновано модель розвитку бюджетних правовідносин з метою подальшого її закріплення у бюджетно-правових актах, визначені напрями й перспективи розвитку бюджетних правовідносин в Україні;.

удосконалено:

поняття бюджетної компетенції, що визначається як сукупність закріплених законодавством владних повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування в межах предмета їх відання у сфері бюджетної діяльності з метою реалізації нормативно визначеної мети;

понятійно-категоріальний апарат, запропоновані уточнення визначення понять “бюджетні кошти”, “бюджетна правотворчість”, “бюджетний контроль”, “доходи бюджету”, “виконання бюджету”, “міжбюджетні відносини”, “одержувач бюджетних коштів”, “передача права здійснення видатків”, “учасник бюджетних правовідносин” тощо;

внесено пропозицію щодо оптимізації структури юридичного складу, що дозволить уникнути громіздких конструкцій, спростити усвідомлення закону, полегшити встановлення і аналіз юридичних складів суб’єктами правозастосування;

сформульовано низку пропозицій щодо вдосконалення чинного бюджетного законодавства, зокрема, запропоновано конструкцію глави 17 „Контроль за дотриманням бюджетного законодавства” та глави 18 „Відповідальність за бюджетні правопорушення” БК України;

положення щодо перспектив розвитку бюджетних правовідносин в Україні, що потребує розроблення сучасної бюджетної ідеології та формування сучасної бюджетної політики з урахуванням розвитку вітчизняної та світової економік. Реформування бюджетних правовідносин має здійснюватися як складова адміністративно-територіальної реформи і узгоджуватися із податковою і соціальними реформами;

здобули  подальший розвиток:

характеристика об’єкта бюджетних правовідносин, під яким розуміються матеріальні та нематеріальні блага, результати дій, з приводу яких виникає правовий зв’язок між суб’єктами бюджетних правовідносин, детермінований інтересами бюджетного фінансування визнаних публічних потреб у межах їх бюджетної правосуб’єктності;

положення про розширення суб’єктного складу бюджетних правовідносин в сучасних умовах та визнання суб’єктами бюджетних правовідносин фізичних осіб – суб’єктів підприємницької діяльності та юридичних осіб, які не є бюджетними установами (одержувачів бюджетних коштів);

положення про доходи та видатки бюджету, зокрема, доведено, що видатки бюджету є постійними, безперервними, безповоротними, нормативно встановленими та забезпеченими компетенційними витратами з відповідних бюджетів на цілі та в обсязі, передбаченому актом про бюджет з метою фінансування визнаних публічних потреб;

положення про форми бюджетного контролю: аналіз бюджетних запитів, парламентські слухання з питань бюджетної політики, висновки щодо впливу законопроекту на дохідну та видаткову частини бюджету, обговорення проекту закону про бюджет, державний фінансовий аудит, перевірка, інспектування, звіт про виконання бюджету.

Практичне значення одержаних результатів визначається їх актуальністю, новизною і висновками. Теоретичні положення та відповідні висновки, які становлять наукову новизну роботи, надані автором у конкретних рекомендаціях і пропозиціях щодо вдосконалення правового регулювання бюджетних відносин на основі внесення відповідних змін і доповнень у бюджетне законодавство.

Основні положення і висновки роботи можуть бути використані у науково-дослідній сфері для подальших досліджень актуальних проблем фінансового права; у правотворчій діяльності для вдосконалення бюджетного законодавства; у правозастосовчій діяльності для вдосконалення бюджетної діяльності відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування, у навчальному процесі під час викладання навчальних дисциплін “Фінансове право”, “Бюджетне право”, “Конституційне право”, “Адміністративне право”, а також при підготовці підручників і навчальних посібників із зазначених навчальних дисциплін.

Результати дисертаційного дослідження були використані у бюджетній діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема, при бюджетному плануванні, організації виконання місцевих бюджетів і контролю за їх виконанням.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою роботою. Основні теоретичні положення та висновки, які характеризують наукову новизну дослідження, теоретичне і практичне значення його результатів, одержані дисертантом особисто.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дисертаційного дослідження оприлюднені та обговорювались на наукових конференціях, круглих столах, семінарах, зокрема: на ІІ Всеукраїнській науково-практичній конференції “Правова статистика – проблеми теорії і практики” (м. Хмельницький, 29 травня 2003 р.; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції “Запорізькі правові читання” (м. Запоріжжя, 18-19 травня 2006 р.; тези опубліковано); ІІІ Міжнародній науково-практичній конференції  “Актуальні питання реформування правової системи України” (м. Луцьк, 2-3 червня 2006 р.; тези опубліковано); Всеукраїнському симпозіумі “Державотворення та місцеве самоврядування в Україні в контексті сучасного конституційного процесу” (м. Одеса, 23 червня 2006 р.; тези опубліковано); Міжнародному круглому столі “Законодавчі дефініції у фінансовому праві: логіко-гносеологічні, політико-юридичні, морально-психологічні і практичні проблеми” (м. Чернівці, 21-23 вересня 2006 р.; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції “Агрофорум – 2006” Політико-правові та соціокультурні аспекти розвитку села” (м. Суми, 25-29 вересня 2006 р.; тези опубліковано); ІХ Всеукраїнській науково-практичній конференції “Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України” (м. Суми, 9-10 листопада 2006 р.; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення” (м. Сімферополь, 7-8 грудня 2006 р.; тези опубліковано); IV Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні питання реформування правової системи України” (м. Луцьк, 1-2 червня 2007 р.; тези опубліковано); тези опубліковано); Х Всеукраїнській науково-практичній конференції “Проблеми та перспективи розвитку банківської системи Україні” (м. Суми, 22-23 листопада 2007 р., тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції “Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права” (м. Ірпінь, 23-24 листопада 2007 р.; тези опубліковано); IV Міжвузівській науково-теоретичній конференції “Сучасна картина світу: інтеграція наукового та позанаукового знання” (м. Суми, 13-14 грудня 2007 р.; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції “Інформаційне суспільство в Україні: інформаційно-правова культура, освіта, наука”, присвячена Всесвітньому Дню інформаційного суспільства (м. Суми, 16-17 травня 2008 р.; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції “Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку” (м. Суми, 17-18 травня 2008 р.; тези опубліковано); ХI Всеукраїнській науково-практичній конференції “Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України” (м. Суми, 30-31 жовтня 2008 р.; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції “Система фінансового права” (м. Одеса, 27-28 травня 2009 р; тези опубліковано).

Публікації. Основні результати та висновки дисертаційного дослідження викладені в одній індивідуальній монографії, 34 наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях з юридичних наук, перелік яких затверджено ВАК України, 7 наукових статтях в інших виданнях та 16 тезах виступів на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації обумовлені метою і завданнями дослідження. Робота складається із вступу, п’яти розділів, в яких об’єднано тринадцять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (432 найменування на 49 сторінках). Загальний обсяг дисертації становить 419 сторінок, з них основного тексту - 370 сторінок.

Р О З Д І Л 1

ЗАГАЛЬНОТЕОРЕТИЧНА ХАРАКТЕРИСТИКА БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН

 

123456Следующая ⇒

Поделиться: