Типологія сучасних бюджетних правовідносин

 

Бюджетні правовідносини за економіко-правовою природою є єдиними, але в межах цієї єдності спостерігаються відмінності у складі суб’єктів, об’єктах, змісті тощо, що зумовлює їх класифікацію. Питанням класифікації правовідносин завжди приділялася увага науковців, що є цілком закономірним, оскільки дає можливість усвідомити сукупність відносин, які охоплюються певною галуззю права, забезпечує логічну послідовність наукового мислення, а також сприяє розумінню не тільки сутності, а й особливостей окремих груп правовідносин. Класифікація, як справедливо зауважує О.Е. Лейст, є “способом викриття істотних якостей підрозділів системи, від яких (якостей) залежать інші, похідні від них ознаки кожного з елементів підрозділу” [173, с. 51].

Класифікація як важливий інструмент методології права дозволяє не тільки упорядкувати за певними критеріями усю чисельність правових явищ, виділити в них типове й суттєве, а також встановити випадкове, суб’єктивне та розмістити їх у певних межах простору та часу. Такий підхід, справедливо підсумовує А.Б. Венгеров, “дозволить ефективно усвідомити ті умови й причини, які становлять основу виникнення та функціонування розвитку правових явищ, процесів, інститутів” [43, с. 118].

Науково обґрунтована класифікація бюджетних правовідносин дозволяє глибше зрозуміти їх сутність, значення у механізмі бюджетно-правового регулювання, точніше визначити межі та можливості регулюючого впливу бюджетно-правових норм і напрями підвищення ефективності їх дії. У практичній площині класифікація забезпечує науковий підхід до вибору форм і методів правового регулювання бюджетних відносин; виявлення тих їх окремих сегментів, які потребують вдосконалення правового регулювання та, відповідно, вироблення пропозицій щодо подальшого вдосконалення бюджетного законодавства.

Аналіз сучасної фінансово-правової літератури свідчить про наявність чисельності підходів щодо класифікації бюджетних правовідносин за різними критеріями: змістом, функціями, правовими інститутами, структурою юридичного змісту, юридичним характером взаємодії учасників правовідносин, структурою бюджетної системи, державним устроєм, складом учасників правовідносин, об’єктом правового регулювання тощо. Існуючі класифікації бюджетних правовідносин є, як правило, перенесенням загальнотеоретичних конструкцій. Натомість вони, на нашу думку, не повною мірою відображають специфіку й особливості бюджетних правовідносин. Тому потрібна така класифікація, яка була б властива лише для бюджетних правовідносин, відображаючи їх різноманіття в межах системи бюджетних правовідносин. У відмінностях окремих видів бюджетних правовідносин є певна суть, оскільки таким чином виявляються особливості, притаманні лише цим окремим видам правовідносин. Крім того, з урахуванням єдності бюджетних правовідносин і виявлення видових відмінностей розширюються пізнавальні можливості: вирішення проблем класифікації бюджетних правовідносин дозволяє виявити нові аспекти, що сприятиме найбільш повному розкриттю їх сутності. А виявлення особливостей окремих видів бюджетних правовідносин сприятиме кращому усвідомленню правової природи як бюджетних правовідносин, так і правовідносин взагалі.

На нашу думку, дослідження слід почати із аналізу та уточнення існуючих класифікацій бюджетних правовідносин, враховуючи те, що наукова та практична цінність будь-якої класифікації залежать від вибору та обґрунтованості її критеріїв.

Традиційно, залежно від основних функцій права, правовідносини поділяються на регулятивні й охоронні, хоча трапляються й інші критерії такого поділу, наприклад за метою [307, с. 414]. Регулятивними правовідносинами є відносини, які приводять у дію регулятивні функції права – статичну та динамічну. Оскільки ці правовідносини виникають на підставі регулятивних правових норм, акцентує увагу С.С. Алексєєв, вони встановлюють юридичні права та обов’язки і тому можуть бути визначені як правоустановчі [7, с. 268]. Однак, застосування терміна “правоустановчі” є сумнівним, оскільки суб’єктивні права й обов’язки встановлюються нормами бюджетного права, а у правовідносинах ці права та обов’язки реалізуються.

Враховуючи те, що бюджетне право призначене врегулювати певну частину фінансових відносин, зокрема тих, що пов’язані із зарахуванням, розподілом і перерахуванням бюджетних коштів, бюджетною правотворчістю, здійсненням контролю за дотриманням бюджетного законодавства, тобто закріпити їх, упорядкувати діяльність учасників (суб’єктів) цих відносин, то значна частина бюджетних правовідносин є регулятивними. У свою чергу регулятивні правовідносини за ознакою особливостей способу індивідуалізації суб’єктів [126, с. 255] поділяються на абсолютні та відносні регулятивні бюджетні правовідносини, хоча зустрічаються й інші критерії такої класифікації, зокрема суб’єктний склад правовідносин [320, с. 74], ступінь конкретизації (індивідуалізації) суб’єктів [130, с. 403] або ступінь визначеності суб’єктів [333, с. 175]. Тому залишається дискусійним питання щодо критерію такого поділу регулятивних правовідносин, оскільки знаходження найбільш точного та досконалого критерію має важливе значення. Абсолютними фінансовими правовідносинами є такі, в яких управомоченій особі протистоїть як зобов’язана будь-яка і кожна особа, а у відносних управомоченій особі протистоїть цілком визначений суб’єкт, який має здійснювати чи не здійснювати певні дії [126, с. 255-256]. Поділ правовідносин на відносні та абсолютні не означає нового підходу, а є більш поглибленим аналізом регулятивних правовідносин. У цьому випадку, як вірно вважає М.П. Кучерявенко, критерієм визнається не реалізація функції права, а спосіб індивідуалізації суб’єктів правовідносин [164, с. 280-281]. Поділ правовідносин на абсолютні та відносні, на думку Ю.К. Толстого, є вірним і має важливе теоретико-пізнавальне та практичне значення. Необхідно враховувати те, що класифікація на абсолютні та відносні правовідносини, як і будь-яка наукова класифікація, є умовною та динамічною. Абсолютні та відносні правовідносини взаємозумовлені та переходять з одного в інший вид [320, с. 78-79].

Разом з тим існує й протилежна думку щодо поділу регулятивних правовідносин на абсолютні та відносні. Заперечуючи існування абсолютних правовідносин, О.І. Іоффе аргументував це тим, що учасниками правовідносин завжди можуть бути визначені особи, відносини між якими у своєму виникненні зумовлені відомими зовнішніми обставинами, отримують юридичне вираження [117, с. 48].

Загальнотеоретичні погляди вплинули й на науку фінансового права. Фінансові правовідносини мають конкретний характер, що виражається насамперед у суворо окресленому та встановленому нормами фінансового права колі суб’єктів цих відносин [68, с. 58-69]. Держава в особі відповідних органів у таких відносинах є обов’язковим і неодмінним їх суб’єктом, що є суттєвою ознакою правових зв’язків і, крім того, усуває можливість існування фінансових правовідносин з невизначеним колом уповноважених і зобов’язаних осіб. Таким чином, робиться висновок, усі фінансові правовідносини є тільки відносними [83, с. 92]. Існує точка зору, згідно з якою бюджетні правовідносини “ за ступенем визначеності сторін – абсолютні, головний суб’єкт – держава, інші особи правозобов’язані, тобто повинні утримуватися від порушення інтересів правомочного суб’єкта” [24, с. 42; 333, с. 175]. Остання думка здається сумнівною. З одного боку, як вірно підкреслюється, суб’єктом бюджетних правовідносин є держава, як правило, в особі державних органів [216, с. 8]. А оскільки держава виступає в особі державних органів, то вона є опосередкованим суб’єктом, і, виходячи з цих міркувань, можна погодитися з наведеною тезою, але з уточненням щодо бюджетних правовідносин на державному рівні. Однак, якщо вести мову з позиції участі безпосередніх суб’єктів, тоді бюджетні правовідносини можуть бути як абсолютними, так і відносними.

Абсолютними регулятивними бюджетними правовідносинами є, зокрема, правовідносини виконання бюджету за доходами. У цих правовідносинах уповноваженому суб’єкту протистоїть необмежене коло суб’єктів, які зобов’язані утримуватися від здійснення дій, що порушують право зазначеного суб’єкта, яким є орган Державного казначейства. Міра можливої поведінки уповноваженого суб’єкта в таких правовідносинах є незначною: він не може відмовитися від реалізації своїх суб’єктивних бюджетних прав, що пов’язано із встановленням казначейської форми обслуговування Державного та місцевих бюджетів України. А будь-яке компетенційне право є одночасно й обов’язком уповноваженого суб’єкта.

Підтримуючи поділ правовідносин на абсолютні та відносні і застосовуючи його до бюджетних, можна зазначити таке. В абсолютних бюджетних правовідносинах суб’єктивному праву уповноваженого суб’єкта протистоїть обов’язок будь-якого і кожного (зобов’язаного) суб’єкта утримуватися від порушення цього права, а у відносних бюджетних правовідносинах уповноваженому суб’єкту протистоїть конкретний зобов’язаний суб’єкт, на якого покладається обов’язок здійснити позитивні дії, що забезпечують реалізацію уповноваженим суб’єктом свого суб’єктивного бюджетного права, або утриматися від здійснення негативних дій. Різниця між абсолютними та відносними бюджетними правовідносинами, на нашу думку, полягає і в характері правового зв’язку суб’єктів, який поєднує в обох випадках уповноваженого суб’єкта з державою. В абсолютних правовідносинах цей зв’язок з державою є прямим, а у відносних – прямий і безпосередній лише з одним суб’єктом і опосередкованим з державою. Абсолютне правовідношення здійснює лише внутрішню дію, яка не виходить за межі цього правовідношення, а відносне впливає як на внутрішню, так і зовнішню дію. Тому зовнішня дія відносних правовідносин не стирає встановленої різниці між абсолютними та відносними правовідносинами [320, с. 81], а критерієм класифікації регулятивних бюджетних правовідносин на абсолютні та відносні автор визнає характер зв’язку з державою.

Маючи на меті відображення і реалізацію регулятивної функції права, регулятивні бюджетні правовідносини передбачають певне внутрішнє структурування. Залежно від статичної або динамічної спрямованості регулятивної функції права вони поділяються на пасивні та активні бюджетні правовідносини. Однак таке виділення, як справедливо застерігає М.П. Кучерявенко, є абстрактним і підкреслює, на яку функцію (активну чи пасивну) робиться акцент у вимозі щодо поведінки зобов’язаного суб’єкта [164, с. 277]. Поділяючи правовідносин на активні та пасивні, М.І. Матузов застосовує інший критерій – характер обов’язків суб’єкта правовідносин. В активних правовідносинах обов’язок полягає в необхідності здійснити певні дії на користь уповноваженого суб’єкта, а в пасивних – зводиться до утримання від небажаної для іншого суб’єкта поведінки [315, с. 514]. В активних бюджетних правовідносинах уповноважений суб’єкт наділяється суб’єктивним правом вимоги певної поведінки, виконання бюджетних обов’язків. Такими суб’єктами активних бюджетних правовідносин є уповноважені державні органи та органи місцевого самоврядування, а зобов’язаними є особи, на яких покладається обов’язок здійснювати певні бюджетно-правові дії (реалізувати активні юридичні обов’язки). В активних бюджетних правовідносинах реалізуються приписи зобов’язуючих бюджетно-правових норм і саме тому головний акцент робиться на реалізацію юридичних обов’язків зобов’язаним суб’єктом, а суб’єктивне бюджетне право зводиться до можливості вимоги виконання обов’язків зобов’язаним суб’єктом.

У пасивних бюджетних правовідносинах одні суб’єкти наділяються правом здійснення позитивних дій, а інші – реалізують пасивні обов’язки щодо утримання від здійснення певних дій. У цих правовідносинах відбувається взаємодія держави в особі уповноважених органів, які здійснюють певні дії, наприклад, встановлюють порядок використання бюджетних коштів іа розпорядників бюджетних коштів, які мають витрачати ці кошти на цілі та в обсягах, визначених бюджетно-правовими актами, утримуючись від їх нецільового використання. Особливістю є те, що акцент робиться на дії уповноваженого суб’єкта, якими задовольняються публічні інтереси, тоді як пасивні обов’язки інших суб’єктів є допоміжними. Такими є, наприклад, контрольно-бюджетні правовідносини, де активним діям контролюючих суб’єктів протистоїть пасивна поведінка підконтрольних суб’єктів. У пасивних бюджетних правовідносин чітко визначені тільки носії суб’єктивного права, які здійснюють активні дії, а інші суб’єкти та їх обов’язки – у загальному вигляді. Таким чином, якщо суб’єктивне право передбачає юридичну можливість здійснення позитивних дій уповноваженим суб’єктом пасивних бюджетних правовідносин, то обов’язки, які покладаються на зобов’язаного суб’єкта цих правовідносин, є гарантією забезпечення реалізації суб’єктивного бюджетного права, гарантією його дотримання, що і дозволяє уповноваженому суб’єкту реалізовувати свої юридичні можливості у сфері бюджетної діяльності.

Теоретичне розмежування регулятивних бюджетних правовідносин на активні та пасивні має значення й на рівні бюджетної правотворчості, що передбачає специфічні підходи до встановлення правосуб’єктності учасників бюджетних правовідносин, співвідношення суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків, зміщення акцентів переважно в сторону прав чи обов’язків. Закріплення прав та обов’язків суб’єктів в активних правовідносинах, вірно зазначає М.П. Кучерявенко, передбачає використання зобов’язуючих норм, коли окреслення обов’язків суб’єктів розкриває зміст правовідносин. Водночас пасивні правовідносини зумовлюють закріплення зобов’язуючими нормами обов’язків суб’єктів із одночасним застосуванням уповноважуючих норм з деталізацією суб’єктивних прав на позитивні дії. Саме тому закріплення компетенції владних органів (уповноважених суб’єктів) має здійснюватися за допомогою уповноважуючих норм і закріплювати вичерпний перелік прав на позитивні дії [164, с. 280].

Охоронні бюджетні правовідносини виконують допоміжну роль стосовно регулятивних, є похідними від них, забезпечують їх існування, а в разі порушення в їх межах застосовуються заходи юридичної відповідальності та засоби захисту, тому вони безпосередньо не пов’язані з впливом бюджетно-правових норм на фактичні бюджетні відносини. Такі правовідносини виникають у зв’язку із порушенням приписів регулятивних бюджетно-правових норм на підставі санкцій норм бюджетного права. Саме тому охоронні бюджетні правовідносини потребують відмежування від інших видів охоронних правовідносин, зокрема адміністративних, цивільних тощо, які виникають у зв’язку з порушенням бюджетно-правової норми, але на підставі адміністративно-правової, цивільно-правової або іншої санкції.

За структурою юридичного змісту правовідносини поділяються на прості та складні. Механізм правовідносин, звертає увагу С. С. Алексєєв, складається із декількох рівнів правовідносин, які взаємодіють між собою. У процесі правового регулювання правовідносини утворюють певну систему, і лише у своїй системі вони забезпечують конкретизацію загальних приписів юридичних норм [5, с. 140]. Натомість критерієм поділу бюджетних правовідносин на прості й складні Ю.О. Крохіна вважає кількісний склад учасників правовідносин [125, с. 111], а О.П. Гетьманець зазначає, що “за кількісним складом учасників – це складні правовідносини, тому що вони виникають між багатьма суб’єктами” [24, с. 41].

Оскільки з погляду суб’єктивного складу переважну більшість бюджетних правовідносин можна вважати складними, то, на нашу думку, критерієм такого поділу має бути визнана сукупність прав і обов’язків суб’єктів бюджетних правовідносин. Прості бюджетні правовідносини характеризуються реалізацією одного суб’єктивного бюджетного права та обов’язку. Такими, наприклад, є правовідносини подання проекту закону про Державний бюджет України. У цьому правовідношенні праву Верховної Ради України кореспондується обов’язок Кабінету Міністрів України подати проект разом з додатками до 15 вересня року, що передує плановому. У складних бюджетних правовідносинах реалізуються декілька взаємопов’язаних суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків. У складному бюджетному правовідношенні, на нашу думку, можна виділити основне та похідні бюджетні правовідносини. Призначенням основного є створення конструкції, на якій розвиваються усі інші похідні бюджетні правовідносини. Тому основним бюджетним правовідношенням у системі складного є таке, без якого не може виникнути складне, а отже, й здійснюватися виникнення та розвиток похідних бюджетних правовідносин, воно є нібито „підставою виникнення” складного і, відбувшись, забезпечує подальший розвиток бюджетного процесу. У бюджетному процесі основними можна вважати декілька правовідносин на різних його стадіях, на підставі яких у подальшому розвиваються усі інші на цих стадіях бюджетні правовідносини. Отже, можна вважати, що правовідношення, на якому будується весь бюджетний процес або його окрема стадія, процедура чи операція, є основним бюджетним правовідношенням у системі такого складного, а всі інші – похідними, оскільки вони є подовженням та розвитком основного бюджетного правовідношення. Значення розглянутої класифікації полягає в тому, що вона має сприяти процесу вдосконалення бюджетно-правового регулювання. Оцінка сукупності правовідносин як цілісності виводить наші уявлення на якісно інший рівень, висуває додаткові вимоги щодо процесу регулювання відповідної правової сфери. Приймаючи ту чи іншу норму, як слушно зауважує В.М. Протасов, законодавець має стежити за тим, щоб вона “ вписалася” в загальну цілісну нормативну основу [273, с. 137].

За особливостями об’єкта бюджетні правовідносини поділяються на майнові (грошові) та немайнові (негрошові) [125, с. 111]. Оскільки об’єктом майнових (грошових) бюджетних правовідносин є бюджетні кошти, то такими правовідносинами є правовідносини виконання бюджету. До речі, на грошовий (майновий) характер фінансових правовідносин звертається увага в юридичній літературі, зокрема, вважається, що вони є різновидом майнових, оскільки виникають з приводу грошових коштів, точніше - фінансових ресурсів держави [37, с. 25]. Є.А. Ровінський зазначає, що у фінансових правовідносинах виражається сукупність грошових відносин [284, с. 134]. На думку Ю.О. Крохіної, бюджетні правовідносини охоплюють сукупність грошових відносин [155, с. 213], хоча, визначаючи предмет бюджетного права, автор, не заперечує й існування пов’язаних з майновими немайнових відносин [156, с. 58].

Об’єктом немайнових (негрошових) бюджетних правовідносин є, зокрема проект закону про Державний бюджет України, бюджет як фінансовий план, звітність про виконання бюджетів тощо. Немайновими бюджетними правовідносинами є нормотворчі бюджетні правовідносини, контрольно-бюджетні правовідносини, правовідносини звітності про виконання бюджету тощо Проте в будь-якому разі немайнові бюджетні правовідносини завжди пов’язані з майновими і є такими, що передують їм, існують паралельно або слідують за ними. Їх призначення полягає у забезпеченні існування майнових (грошових) бюджетних правовідносин.

За державним устроєм Ю.О. Крохіна запропонувала поділяти правовідносини на вертикальні та горизонтальні [125, с. 110]. Вертикальні бюджетні правовідносини опосередковують зв’язок між державою в особі уповноважених нею органів та адміністративно-територіальними одиницями чи територіальними громадами в особі органів місцевого самоврядування, як правило, на підставі субординації. Горизонтальні бюджетні правовідносини відображають зв’язок між рівноправними за юридичним статусом територіями (адміністративно-територіальними одиницями). У цілому, поділяючи думку Ю.О. Крохіної, ми вважаємо, що критерієм наведеної класифікації має бути організаційний зв’язок (взаємодія) суб’єктів бюджетних правовідносин.

Вертикальні бюджетні правовідносини виникають між організаційно підпорядкованими, а горизонтальні – між не підпорядкованими суб’єктами бюджетних правовідносин. Вертикальні бюджетні правовідносини характеризуються різним, з погляду правового статусу, положенням їх суб’єктів і становлять основний обсяг бюджетних правовідносин. Це зумовлено тим, що бюджетне право як підгалузь фінансового регулює відносини, що виникають у сфері бюджетної діяльності держави та адміністративно-територіальних одиниць, які за своєю юридичною природою є управлінськими. Але підпорядкованість у бюджетному праві має різний характер і може проявлятися:

– у праві уповноваженого суб’єкта видавати акти, обов’язкові для виконання організаційно не підпорядкованому йому суб’єкту правовідносин;

– у праві представницького органу влади приймати правові акти, які є обов’язковими для виконавчих органів влади як підзвітного йому суб’єкта бюджетних правовідносин;

– у праві представницьких і виконавчих органів влади здійснювати бюджетний контроль цих організаційно не підпорядкованих суб’єктів;

– у праві органу виконавчої влади адресувати своє юридично владне волевиявлення іншому організаційно підпорядкованому суб’єкту.

Вертикальні бюджетні правовідносини, що виникають між державою та адміністративно-територіальними одиницями, в юридичній літературі визначаються як так звані “міжбюджетні правовідносини” [125, с. 111]. Однак зведення вертикальних правовідносин лише до міжбюджетних є неповним, оскільки вертикальні бюджетні правовідносини існують і на стадії підготовки проектів бюджетів у процесі бюджетного планування, а також у процесі здійснення бюджетного контролю та притягнення до відповідальності за бюджетне правопорушення.

За ознакою кількісного складу суб’єктів бюджетні правовідносини поділяються на двосторонні, які побудовані на волевиявленні двох суб’єктів правовідносин, та багатосторонні, в яких реалізується воля трьох і більше суб’єктів бюджетних правовідносин, кожен з яких виражає індивідуалізовану волю [125, с. 111]. Хоча існує й інший критерій такої класифікації – характер розподілу прав та обов’язків, який, на нашу думку, неможливо застосувати до наведеної класифікації, оскільки за цим критерієм правовідносини поділяються на прості й складні, про що вже зазначалося. Характеризуючи бюджетні правовідносини, О. П. Гетьманець вважає, що вони “багатосторонні, тобто усі особи, які здійснюють ці відносини, мають як права, так і обов’язки” [24, с. 42; 333, с. 175], очевидно вважаючи критерієм сукупність прав та обов’язків, але це вже будуть складні бюджетні правовідносини.

Традиційно за змістом бюджетні правовідносини поділяють на матеріальні та процесуальні [164, с. 267; 335, с. 149], між якими існує тісний зв’язок [74, с. 16-23]. Разом з тим деякі науковці критерієм такого поділу вважають “рівень правового регулювання”. Так, зокрема О.П. Гетьманець вважає, що “матеріальні бюджетно-правові відносини становлять зміст бюджету, структуру бюджетної системи, визначення доходів і видатків бюджетів цієї системи” [24, с. 41; 333, с. 175]. Такий погляд уявляється незрозумілим, оскільки зміст бюджету становлять показники, структуру бюджетної системи становлять бюджети, доходи та видатки визначаються актом про бюджет. Матеріальні бюджетні правовідносини складаються з приводу права власності на бюджет. Бюджетно-процесуальні правовідносини мають значення саме як форма реалізації матеріальних бюджетних прав та обов’язків у бюджетній сфері. Немає змісту без форми, як немає форми без змісту, проте, стверджує Д.А. Керімов, кожне явище або процес має специфічний зміст і відповідну форму. У свою чергу зміст і форма мають свої, зумовлені особливостями зв’язки, співвідношення та взаємодію [132. с. 173]. Отже, правильно обрана процесуальна форма сприяє кращому здійсненню суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків, оскільки суттєвим є не тільки зміст, а й форма. Тому одним із факторів підвищення ефективності бюджетної діяльності має бути вдосконалення її процесуальної сторони.

Бюджетно-процесуальні правовідносини мають специфічні, властиві лише їм ознаки, щодо виділення яких висловлюються різні точки зору щодо виділення таких ознак. Зокрема вважається, що найбільш повно їх можна розглянути, аналізуючи суттєві характеристики бюджетно-процесуальних правовідносин, тобто суб’єктів, об’єктів і зміст цих правовідносин [232, с. 135].

Вважається, що будь-які процесуальні правовідносини є вторинними (похідними) від матеріальних і мають щодо них підпорядкований, службовий характер, вони забезпечують матеріальні правовідносини [183, с. 151-152]. Однак таке положення потребує уточнення. Бюджетно-процесуальними правовідносинами є врегульовані бюджетно-правовими нормами відносини, зокрема щодо підготовки, розгляду та прийняття акта про бюджет (нормотворчі бюджетні правовідносини). Результатом цих правовідносин є прийняття закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, який є сукупністю матеріальних бюджетно-правових норм, що містять показники Державного бюджету України, а точніше, встановлюють право уповноваженого суб’єкта на отримання бюджетних коштів з джерел і в обсягах, визначених цим законом. Матеріальне право держави на бюджет забезпечується процесуальними діями уповноважених суб’єктів унаслідок реалізації ними суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків.

Бюджетні матеріальні правовідносини перебувають у правозастосовчій оболонці і, приєднуючись до системи правозастосовчих зв’язків, реалізуються через бюджетно-процесуальні правовідносини. Механізм поєднання (взаємозв’язку) матеріальних і процесуальних бюджетних правовідносин відбувається шляхом встановлення бюджетного матеріального правовідношення та уточнення його моделі конкретизацією й реалізацією моделі бюджетно-процесуальних правовідносин. Своїм розвитком бюджетно-процесуальні правовідносини забезпечують існування бюджетних матеріальних правовідносин. Наявність подвійної юридичної природи бюджетно-процесуальних правовідносин зумовлено тим, що вони опосередковують процес реалізації матеріальних бюджетно-правових норм і є результатом дії бюджетно-процесуальних правових норм. Тому є підстави вважати, що бюджетно-процесуальні правовідносини забезпечують створення, дотримання та застосування матеріальних норм бюджетного права й існування матеріального бюджетного правовідношення.

Одним із завдань бюджетного права є врегулювання бюджетного фінансування визнаних публічних потреб, таким чином досягається головна мета правотворчості: за допомогою правової регламентації надати суб’єктам механізм розв’язання взаємних колізій і конфліктів і, відповідно, можливості бюджетного фінансування публічних інтересів.

Конфліктність бюджетно-процесуальних правовідносин зумовлена тим, що в будь-якому суспільстві існують об’єктивні та суб’єктивні протиріччя між обсягом бюджетних надходжень і видатків, щораз більшими непередбаченими видатками тощо. У зв’язку з цим різні суспільні та політичні сили конкурують між собою з приводу бюджетного фінансування публічних потреб. А оскільки бюджетні кошти завжди обмежені й не в змозі забезпечити задоволення усіх потреб, то процес бюджетної правотворчості зводиться до вибору між конкуруючими публічними потребами, що і зумовлює конфліктність у бюджетних правовідносинах. Тому бюджетно-процесуальним нормам має належати важлива роль у згладжуванні таких конфліктів. Соціально-економічні та політичні інтереси суб’єктів бюджетного права є тими явищами, з приводу яких і встановлюються процесуальні норми бюджетного права, які надають уповноваженим суб’єктам правові засоби фінансування публічних потреб і забезпечують досягнення соціально-економічних і політичних цілей. Правова регламентація бюджетних відносин полягає в тому, що законодавець, визначаючи пріоритети бюджетного фінансування публічних потреб, закріплює, охороняє та стимулює вольову поведінку суб’єктів правовідносин або обмежує фінансування відповідних публічних потреб, що є більш властиво для сучасної бюджетної діяльності. Бюджетно-процесуальні норми, регламентуючи порядок вирішення того чи іншого питання, мають сприяти врахуванню інтересів різних соціальних груп, запобігаючи конфронтації між ними.

Бюджетно-процесуальні правовідносини є динамічними. Динаміку та в підсумку індивідуалізуючі властивості бюджетно-процесуальних правовідносин можна простежити завдяки процесуальним діям суб’єктів. Під час підготовки проектів актів про бюджети, їх розгляду, затвердження, виконання та звітності про виконання утворюється безперервний ланцюг взаємопов’язаних бюджетно-процесуальних правовідносин. Вони перебувають у постійному русі, можливість виникнення одних таких правовідносин зумовлена виникненням, існуванням та/або припиненням інших, таких, що передують їм у часі бюджетно-процесуальних правовідносин (первинних бюджетно-процесуальних правовідносин). Виникнувши на підставі первинних бюджетно-процесуальних правовідносин, похідні у свою чергу передбачають можливість виникнення, розвитку або припинення вже інших самостійних видів бюджетно-процесуальних правовідносин.

Суб’єкти бюджетно-процесуальних прав, реалізуючи свої повноваження, вступають у бюджетно-процесуальні правовідносини і стають їх суб’єктами. Склад цих суб’єктів відрізняється від суб’єктів бюджетно-процесуальних прав, оскільки, вступаючи в бюджетно-процесуальні правовідносини, суспільно-територіальні утворення представлені відповідними уповноваженими органами. Між цими органами виникає правовий зв’язок, унаслідок якого й реалізуються процесуальні права та обов’язки. Тому, на нашу думку, бюджетно-процесуальні правовідносини можна уявити, по-перше, як правовий зв’язок суб’єктів бюджетного права, що виникає на підставі бюджетно-процесуальних норм, по-друге, як засіб переведення загальних приписів цих норм у площину індивідуалізації суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків і, по-третє, як елемент бюджетного процесуально-правового механізму.

Підсумовуючи, можна зазначити, що бюджетно-процесуальні правовідносини забезпечують існування матеріальних бюджетних правовідносин, вони є результатом дії процесуальних бюджетно-правових норм, мають публічний характер, спрямовані на розв’язання конфлікту інтересів, опосередковують процес реалізації матеріальних бюджетно-правових норм, є тривалими, динамічними та періодичними.

Досліджуючи проблемні питання класифікації податкових правовідносин, М.П. Кучерявенко звертає увагу на дві класифікаційні особливості: зовнішню та внутрішню. Перша особливість передбачає виокремлення цілісної, не ізольованої від інших видів фінансових правовідносин системи податкових правовідносин, що зумовлено предметом і методом податкового права, характером та станом податкового законодавства. Друга особливість стосується підходу до внутрішньої класифікації податкових правовідносин. Залишаючись єдиними і цілісними, деякі з правовідносин, на думку М.П. Кучерявенка, мають певні своєрідні риси та породжують досить специфічні правові режими [164, с. 268-269]. Виділяючи зовнішню та внутрішню особливості класифікації, науковець має на увазі загальнотеоретичні та галузеві підходи до класифікації.

За критерієм часу правовідносини поділяються на постійні та тимчасові, а серед останніх умовно можна виділити тривалі та короткочасні. Постійними бюджетними правовідносинами є, зокрема, організаційні бюджетні правовідносини. Переважна більшість бюджетних правовідносин обмежена в часі, оскільки вони виникають, змінюються і припиняються в межах або бюджетного циклу, або бюджетного процесу, або його стадії. Закон чи рішення про бюджет приймається на визначений строк – бюджетний період, який фактично збігається зі стадією виконання бюджету і є частиною бюджетного процесу (циклу). Правовідносини виконання бюджету існують протягом бюджетного періоду, щоб виникнути в подальшому, але вже на підставі іншого акта про бюджет. Тимчасовий строк існування окремих видів бюджетних правовідносин може бути пов’язаним з певними ситуаціями, коли законодавством чітко визначено межі дії тих чи інших бюджетних правовідносин. Правовідносини прийняття закону про Державний бюджет виникають з моменту подання проекту закону до розгляду Верховною Радою України і закінчуються прийняттям закону про Державний бюджет, щоб знову виникнути в наступному році, але виникаючи і припиняючись щорічно, регулюються, на відміну від попередніх, не тимчасовим актом (законом чи рішенням про бюджет), а постійним – Бюджетним кодексом України. На періодичний характер бюджетних правовідносин вірно звертає увагу Л.К. Воронова. Нові бюджетні правовідносини, зазначає науковець, виникають з початком нового бюджетного періоду і дією нового закону про державний бюджет або рішення місцевої ради про місцевий бюджет. Якщо в цих актах йдеться про ті самі суб’єкти правовідносин, які брали участь у них у минулому бюджетному періоді, то з початку нового бюджетного періоду правовідносини поновлюються і тривають до закінчення року (бюджетного періоду) [46, с. 78]. Це дає можливість серед тимчасових бюджетних правовідносин виділити періодичні тимчасові бюджетні правовідносини.

Характеризуючи бюджетні правовідносини як соціально значущі суспільні відносини складного характеру В.А. Паригіна і А.А. Тедєєв вважають, що вони складаються з таких сукупностей правових відносин, які виникають:

– в процесі формування доходів і здійснення видатків, здійсненні державних та муніципальних позичок, регулюванні державного та муніципального боргу;

– в процесі складання і розгляду проектів бюджетів, затвердження та виконання бюджетів, контролю за їх виконанням;

– в процесі притягнення до відповідальності за здійснення бюджетного правопорушення [229, с. 116].

Запропонована класифікація в цілому охоплює коло відносин, які регулюються Бюджетним кодексом України, хоча має і певні недоліки. Правовідносини виконання бюджету, які віднесено до другої групи, включають правовідносини першої групи, тому їх доцільно відокремити від правовідносин складання, розгляду та затвердження бюджетів, які є первинними щодо правовідносин виконання бюджету. Натомість, за стадіями бюджетного процесу можна запропонувати таку класифікацію:

– бюджетні правовідносини на стадії підготовки проекту закону (рішення) про бюджет;

– бюджетні правовідносини на стадії розгляду та прийняття закону про державний бюджет (рішення про місцевий бюджет);

– бюджетні правовідносини на стадії виконання бюджету;

– бюджетні правовідносини на стадії підготовки та розгляду звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Наведена класифікація охоплює регулятивні бюджетні правовідносини в їх постадійному розвитку, проте поза її межами залишаються такі види правовідносин, як, зокрема, контрольно-бюджетні та охоронні бюджетні правовідносини, які розвиваються в межах цих стадій.

Бюджетні правовідносини є особливим, специфічним видом фінансових правовідносин. Тому, враховуючи їх специфічність, можна запропонувати таку класифікацію бюджетних правовідносин. Беручи до уваги соціально-економічне значення бюджету для суспільства та держави (адміністративно-територіальних одиниць, територіальних громад), за значенням умовно можна виділити основні та допоміжні бюджетні правовідносини. Основними бюджетними правовідносинами є правовідносини виконання бюджету, призначенням яких є фінансування найбільш важливих і соціально значущих публічних потреб. А оскільки виконання бюджету неможливе без прийняття відповідного закону чи рішення про бюджет, де містяться компетенційні норми, що встановлюють право-обов’язки уповноважених суб’єктів на отримання та розподіл (використання) бюджетних коштів, то основними слід визнати і нормотворчі бюджетні правовідносини, які у свою чергу є первинними щодо правовідносин виконання бюджету. Усі ж інші бюджетні правовідносини, зокрема контрольно-бюджетні, охоронні тощо будуть допоміжними. Їх значення полягає у забезпеченні розвитку основних бюджетних правовідносин відповідно до встановленої бюджетно-правовими нормами їх правової моделі. Запропонована класифікація деякою мірою відображає поділ правовідносин на регулятивні та охоронні.

На другому рівні, за особливостями об’єкта, серед основних бюджетних правовідносин пропонується виділити нормотворчі бюджетні правовідносини та правовідносини виконання бюджету, а усі інші, зокрема контрольно-бюджетні, охоронні бюджетні правовідносини є допоміжними, призначеними забезпечити розвиток основних.

На третьому рівні пропонується такий поділ, який відображає розвиток виділених на попередньому рівні бюджетних правовідносин у їх межах залежно від мети:

– у межах нормотворчих бюджетних правовідносин пропонується виділити правовідносини бюджетного планування та правовідносини бюджетної нормотворчості;

– у межах правовідносин виконання бюджету – правовідносини виконання бюджету за доходами (бюджетоформуючі), правовідносини виконання бюджету за видатками (бюджеторозподільчі) та бюджетні трансфертні правовідносини (бюджетоперерозподільчі), які є так званими „міжбюджетними правовідносинами”. Однак у межах правовідносин виконання бюджету, залежно від рівня бюджетної системи, можна також виділити правовідносини виконання державного бюджету та правовідносини виконання місцевих бюджетів, що відповідає рівням бюджетної системи, а також розмежовує правовідносини за суб’єктами права власності на бюджет;

– у межах контрольно-бюджетних правовідносин пропонується виділити превентивні (попередні), поточні та наступні (завершальні) контрольно-бюджетні правовідносини, що відповідає стадіям бюджетного процесу. Так, превентивні контрольно-бюджетні правовідносини складаються на перших двох стадіях бюджетного процесу, поточні – на стадії виконання бюджету, а підсумкові - на четвертій стадії бюджетного процесу;

– у межах охоронних бюджетних правовідносин пропонується виділити бюджетно-деліктні правовідносини, правовідносини провадження у справі про бюджетне правопорушення та правовідносини бюджетної відповідальності.

Запропонована трирівнева класифікація бюджетних правовідносин є, власне, не тільки підгалузевою класифікацією бюджетних правовідносин за соціально-економічним значенням та особливостями об’єктів бюджетних правовідносин, а й наочно відображає систему бюджетних правовідносин, яка докладно досліджується в третьому та четвертому розділах дисертації.

Суспільні відносини, що виникають у сфері бюджетної діяльності, будучи врегульованими нормами бюджетного права, стають бюджетними правовідносинами, які існують серед численних різновидів. Бюджетно-правова норма нібито живе й реалізується в бюджетних правовідносинах. Але бюджетні правовідносини у свою чергу впливають на норми бюджетного права за принципом зворотного зв’язку, що є показником того, наскільки точно та грамотно сформульована норма бюджетного права, потрібно чи ні її змінювати або прийняти нову норму. Зворотний вплив бюджетних правовідносин на норми бюджетного права потребує їх постійного дослідження наукою фінансового права з метою вдосконалення як правової системи взагалі, так і бюджетної системи та бюджетної діяльності зокрема.

 

Висновки до розділу 1

 

У цьому розділі дисертації проаналізовано існуючі наукові погляди щодо сутності та визначення поняття бюджетних правовідносин, а також їх класифікації, уточнено окремі положення, висловлено власні міркування та запропоновано зміни до бюджетного законодавства.

1. Бюджетні правовідносини – це врегульовані нормами бюджетного права суспільні відносини, що виникають в процесі складання, розгляду, прийняття закону чи рішення про бюджет; зарахування, розподілу та перерахування бюджетних коштів; подання бюджетної звітності; складання, розгляду та затвердження звітів про виконання закону чи рішення про бюджет; бюджетного контролю, а також відповідальності за порушення бюджетного законодавства відповідно до Бюджетного кодексу України.

2. Сутність бюджетних правовідносин становлять їх ознаки, які є концентрованим вираженням особливостей їх правової природи Оскільки бюджетні правовідносини є різновидом правовідносин, то між ними існує взаємозв’язок особливого та загального. Як різновиду правовідносин, бюджетним властиві загальні ознаки правовідносин, які мають особливості прояву у бюджетних правовідносинах, зумовлені сферою їх виникнення та розвитку – бюджетною діяльністю.

3. Специфіка бюджетних правовідносин зумовлена також і особливостями прояву ознак фінансових правовідносин: владний і публічний характер, конфліктність, розширена сфера дії, цільова спрямованість, особлива сфера виникнення та розвитку. Публічний характер бюджетних правовідносин передбачає конфліктність, що зумовлено існуванням об’єктивних і суб’єктивних протиріч між обсягами бюджетних надходжень і бюджетних видатків, зростаючими непередбаченими видатками на бюджетне фінансування, на виконання соціальних програм і реалізацію інших функцій держави, що зумовлює конкуренцію інтересів. Оскільки бюджетні кошти завжди обмежені та не в змозі забезпечити задоволення всіх потреб, то процес бюджетної правотворчості зводиться до вибору між конкуруючими потребами, що, власне, і зумовлює конфлікт інтересів. І тому важливого значення у розв’язанні зазначених конфліктів набувають норми бюджетного права.

4. Поряд із загальними та галузевими ознаками, бюджетні мають властиві лише для них спеціальні ознаки, які дозволяють виокремити їх у системі фінансових. Такими ознаками, на нашу думку, є:

– функціональне призначення бюджетних правовідносин. У бюджетних правовідносинах, по-перше, визначається (окреслюється) коло осіб, на яких розповсюджується дія бюджетно-правових норм (індивідуалізуюча функція). По-друге, реалізується модель поведінки суб’єктів цих правовідносин (регулююча функція). По-третє, вони є умовою для можливого залучення спеціальних юридичних засобів забезпечення реалізації суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків (забезпечувальна функція);

– динамічність бюджетних правовідносин. Бюджетні правовідносини перебувають у постійному розвитку – можливість виникнення одних таких правовідносин зумовлена виникненням та/або припиненням інших, таких, що передують їм у часі, бюджетних правовідносин. Виникнувши на підставі первинних, похідні бюджетні правовідносини у свою чергу передбачають можливість виникнення, розвитку або припинення інших видів бюджетних правовідносин;

– періодичність і тривалість бюджетних правовідносин. Закон про Державний бюджет та рішення про місцеві бюджети діють протягом бюджетного періоду, тому правовідносини виконання бюджету, як і всі інші різновиди бюджетних правовідносин, будучи спрямованими на забезпечення виконання актів про бюджети, мають періодичний характер, тобто виникають і розвиваються у визначених часових межах, періодично повторюючись;

– організаційно-грошовий характер бюджетних правовідносин. Бюджетні правовідносини є безпосередньо або опосередковано грошовими відносинами, а точніше, організаційно-грошовими, тобто пов’язаними з організацією руху та власне рухом бюджетних коштів.

5. Запропоновано внести зміни до ст. 1 БК України щодо уточнення кола відносин, які регулюються Бюджетним кодексом України, та викласти у такій редакції:

“Стаття 1. Відносини, що регулюються Бюджетним кодексом України.

Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають в процесі складання, розгляду, затвердження закону чи рішення про бюджет; зарахування, розподілу та перерахування бюджетних коштів; подання бюджетної звітності; складання, розгляду та затвердження звітів про виконання закону чи рішення про бюджет; бюджетного контролю, а також відповідальності за порушення бюджетного законодавства”.

6. Аналіз структури та з місту законів про державний бюджет дозволив охарактеризувати його як „комплексний” закон, основу якого становить власне закон про бюджет, а друга частина корегує та нібито „пристосовує” інше законодавство під цей закон. Така практика не відповідає вимогам бюджетного законодавства, тому пропонується прийняття окремо закону про Державний бюджет України та законів про внесення змін до інших законів. На законодавчому рівні для уникнення такого стану, на нашу думку, у ч. 2 ст. 38 БК України надати вичерпний перелік, що має визначатися законом про бюджет, та доповнити цю частину абзацом у наступній редакції: „Закон про Державний бюджет України не може містити інших положень, ніж передбачено цією частиною. Забороняється законом про Державний бюджет України змінювати положення інших законів”.

7. Аналіз існуючих класифікацій бюджетних правовідносин надав можливість уточнити їх та запропонувати авторську класифікацію, яка відображає їх специфіку.

За соціально-економічним значенням бюджетні правовідносини пропонується поділяти на основні та допоміжні. За особливостями об’єктів, основні правовідносини поділяються на нормотворчі бюджетні правовідносини та правовідносини виконання бюджету, а усі інші, зокрема контрольно-бюджетні, охоронні бюджетні правовідносини є допоміжними.

На наступному рівні пропонується такий поділ, який відображає розвиток виділених видів бюджетних правовідносин залежно від мети:

– у межах нормотворчих бюджетних правовідносин – правовідносини бюджетного планування та правовідносини бюджетної нормотворчості;

– у межах правовідносин виконання бюджету – правовідносини виконання бюджету за доходами (бюджетоформуючі), правовідносини виконання бюджету за видатками (бюджеторозподільчі) та бюджетні трансфертні правовідносини (бюджетоперерозподільчі), які є так званими “ міжбюджетними правовідносинами”;

– у межах контрольно-бюджетних правовідносин – превентивні (попередні), поточні та підсумкові (наступні) контрольно-бюджетні правовідносини, що відповідає стадіям бюджетного процесу;

– у межах охоронних бюджетних правовідносин – бюджетно-деліктні правовідносини, правовідносини провадження у справі про бюджетне правопорушення та правовідносини бюджетної відповідальності.

Р О З Д І Л 2

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: