Теоретичні засади та сучасний стан бюджетних правовідносин в Україні

 

Важливе значення в системі базисних категорій фінансового права має категорія „бюджетне право”, яке більшістю науковців визнається підгалуззю фінансового права [157, с. 213; 334, с. 128-129]. З одного боку, ця категорія належить до найбільш фундаментальних фінансово-правових категорій. Досить часто, як звертає увагу К.С. Бєльський, у практиків-фінансистів бюджетне право асоціюється з фінансовим, а в деяких європейських урядах, передбачено посаду міністра державного бюджету. З іншого боку, категорія “бюджетне право” є вихідною для низки спеціальних категорій, зокрема “бюджетний устрій”, “бюджетний процес”, “бюджетне регулювання”, “бюджетна класифікація” та інші [27, с. 29].

Сферою виникнення та розвитку бюджетних правовідносин є бюджетна діяльність держави та її адміністративно-територіальних одиниць. Розвиток фінансово-правової науки та практики застосування бюджетного законодавства зумовлює зміщення акцентів у напрямі модернізації, стандартизації, підвищення ефективності правового регулювання та соціального спрямування бюджетної діяльності. Разом з тим актуалізуються питання наукових засад бюджетної діяльності та перспектив її подальшого розвитку, що уявляється неможливим без дослідження правових аспектів цього виду діяльності і, відповідно, вдосконалення її правового регулювання.

З’ясування сутності бюджетних правовідносин набуває суттєвого значення, оскільки від їх розуміння залежить визначення обставин, які зумовлюють розвиток цього виду правовідносин. В юридичній літературі робиться акцент на надзвичайну актуальність і складність проблематики правовідносин як для теорії права, так і для галузевих юридичних наук [13; 16; 38; 48–52; 80; 82; 110, 111; 136; 147; 148; 152; 163; 184; 189; 191; 220; 224; 241; 269; 276; 285; 293; 299; 305; 306; 316; 325; 340; 344; 351]. Пошук шляхів її вирішення може мати успіх лише за умови врахування усталених в юридичній науці поглядів. Напрями її вирішення безпосередньо пов’язані із закладеними підвалинами концепцій правовідносин, які існують як в теорії права, так і в галузевих юридичних науках. На це звертає увагу більшість науковців. Зокрема, досліджуючи адміністративні правовідносини, О.І. Харитонова справедливо відмічає, що “проблема визначення поняття та характеристики категорії правових відносин є однією із найбільш складних як з точки зору загальної теорії права, так і з погляду визначення принципових засад регулювання та функціонування окремих галузей права” [348, с. 18].

Останнім часом спостерігається підвищення наукового інтересу до теоретико-прикладних аспектів як фінансових правовідносин, так і їх видів, що зумовило появу сучасних наукових праць. У працях Л. К. Воронової, М.В. Карасьової, Ю.О. Крохіної, М.П. Кучерявенка, А.А. Нечай, А.Г. Пауля, Г.В. Петрової, Л.А. Савченко та інших вчених досліджуються теоретико-прикладні аспекти як фінансових правовідносин, так і їх окремих видів. Однак, незважаючи на це, все ще потребують уваги науковців проблемні питання бюджетних правовідносин і розробка їх сучасної концепції, що, у свою чергу, потребує вироблення та впровадження у бюджетну діяльність сучасної бюджетної ідеології, побудованої на принципах, що відповідають сьогоденню та враховують майбутні тенденції розвитку.

Загальноправове та соціальне значення бюджетних правовідносин зумовлено тим, що в процесі їх розвитку визначається необхідність планування доходів бюджетів, обґрунтовується та вирішується питання класифікації доходів і видатків на наступний бюджетний період, здійснюється планування доходів та видатків [228, с. 56]. Значення бюджетних правовідносин підсилюється й тим, що вони є умовою розвитку та способом конкретизації суспільних відносин, які потребують правового оформлення на різних стадіях свого існування, передбачають чисельність різновидів як умов свого розвитку. А, опосередковуючи рух суспільних відносин, правовідносини, як справедливо наголошує О.С. Іоффе, “виступають способом конкретизації суб’єктного складу цих відносин і тих функцій, які їх учасники мають виконати один перед одним” [117, с. 47].

Дослідження галузевих правовідносин здійснюється шляхом встановлення особливостей прояву загальних ознак правовідносин у їх галузевих видах і виділенням спеціальних ознак, які властиві лише цим видам правовідносин. Значення галузевих досліджень видових особливостей правовідносин полягає в тому, що вони, як справедливо зазначає Р.Й. Халфіна, “збагачують загальну теорію правовідносин, допомагаючи розкрити сутність і зміст правовідносин в усіх їх опосередкуваннях” [346, с. 9-10]. Поділяючи таку думку, М.П. Кучерявенко вірно акцентує увагу на тому, що „кожен вид відносин є складною підсистемою, явищем, що відображує зміст окремої сторони суспільної організації, і в цьому механізмі певна роль та місце належить правовідносинам” [164, с. 218]. Унаслідок правового оформлення, бюджетні відносини розвиваються як результат предметної діяльності держави, що, на думку Ю.О. Крохіної, передбачає всебічне їх дослідження “з позиції загальної теорії держави та права, конституційного та адміністративного права, оскільки у зв’язку зі своїм розвитком бюджетні відносини об’єктивно потребують державного регулювання і стають бюджетними правовідносинами” [155, с. 222]. Погоджуючись із наведеними думками, слід додати, що дослідження галузевих особливостей правовідносин сприятиме розвитку загальної теорії правовідносин, оскільки кількісне накопичення галузевих знань дає якісно нове розуміння сутності правовідносин. Як наслідок, маємо взаємний зв’язок: загальна теорія правовідносин впливає на їх галузеве розуміння, яке, змінюючись та рухаючись вперед, у свою чергу збагачує і розвиває загальнотеоретичні положення про правовідносини. І тому вбачається, що одним із головних завдань, які постають перед юридичною наукою, є формування сучасного понятійного апарату. Таке формування має відбуватися шляхом уточнення вже існуючого понятійного апарату з урахуванням сучасного стану або введенням у термінологічний обіг нових понять, що потребує, у свою чергу, уточнення вже існуючих визначень і надання визначень новим поняттям.

Визначення понять бюджетного права повинні мати чітко визначені межі і значення, які можуть бути виражені в його змісті та обсязі. Змістом поняття є сукупність його специфічних ознак і характеристик, які відрізняють його від інших суміжних або тотожних понять. Обсяг поняття – це кількість предметів або явищ, кожному із яких притаманні ознаки, що відносяться до змісту цього поняття [321, с. 172].

Важливого значення у формулюванні визначення поняття набуває вибір способу його визначення. Загалом вибір способу та надання визначення є достатньо складним завданням, що потребує врахування результатів наукових досліджень і висновків не лише юридичної науки. Визначення поняття як логічна операція полягає в розкритті змісту вказівкою на істотні ознаки, які відрізняють його від інших понять. А істотною є така ознака, що обов’язково належить явищу, без якої воно не може існувати, і виражає конкретну природу явища, чим і відрізняє його від явищ інших видів та родів [146, с. 409, 578].

При виборі способу визначення поняття насамперед з’ясовується наскільки точним має бути зміст та який обсяг передбачається йому надати. Відповідно до закону логіки про зворотне співвідношення обсягу та змісту поняття: чим більше ознак містить зміст, тим менше явищ входить до його обсягу і навпаки. Тому, чим точнішим та конкретнішим має бути визначення, тим більше інформації щодо ознак воно має містити і, навпаки, чим абстрактніше треба сформулювати дефініцію, тим менше має міститися в ній відомостей про явище.

На сьогодні існує багато визначень поняття “бюджетні правовідносини”, аналіз яких дає підстави зробити висновок про те, що стисло викладені в них ознаки тією чи іншою мірою розкривають їх сутність. Такі визначення, залежно від мети дослідження, формулюються науковцями по-різному. Коли, наприклад, потрібно показати чисельність правовідносин і відділити один їх вид від іншого, то бюджетні правовідносини традиційно визначаються як врегульовані бюджетно-правовими нормами суспільні відносини, що здається цілком виправданим, оскільки вони є цілісною сукупністю, яка має найбільш загальні ознаки правовідносин і водночас включає істотні ознаки, властиві лише цьому виду правовідносин. І тому переважна більшість визначень починається саме з наведеної тези, але в подальшому автори по-різному визначають їх видові відмінності (істотні ознаки). На думку О.П. Орлюк, бюджетні правовідносини пов’язані з розподілом і витрачанням ресурсів, акумульованих бюджетною системою країни [227, с. 116-117]. Л.К. Воронова концентрує увагу на тому, що це „суспільні відносини в галузі бюджету” [331, с. 121]. Н. І. Хімічева зазначає, що бюджетні відносини виникають „у зв’язку із формуванням, розподілом та використанням коштів державного та місцевих бюджетів” [349, с. 175]. Дещо інший підхід спостерігається у О.М. Нікітіної: “це врегульовані нормами бюджетного права відносини, учасники яких є носіями юридичних прав і обов’язків, що реалізують приписи, які містяться в цих нормах щодо утворення, розподілу і використання централізованих державних та муніципальних грошових фондів” [37, с. 24]. Інші автори акцентують увагу на тому, що бюджетні правовідносини “складаються в процесі бюджетної діяльності між суб’єктами цих відносин згідно з їх правами та обов’язками” [24, с. 37].

Разом з тим існує визначення бюджетних правовідносин як “охоронюваних державою суспільних відносин, що виникають у бюджетній сфері в процесі функціонування бюджетної системи, які є соціально значущим зв’язком суб’єктів за посередництвом прав та обов’язків, передбачених нормами бюджетного права” [228, с. 57]. На нашу думку, останнє визначення не охоплює усі бюджетні правовідносини, оскільки в ньому йдеться лише про відносини в процесі функціонування бюджетної системи (організаційні бюджетні правовідносини). По-друге, у визначенні йдеться не про правовий, а про соціальний зв’язок. Тому, на нашу думку, воно потребує уточнення в частині, що це відносини, “які виникають у сфері бюджетної діяльності та є правовим зв’язком”. Бюджетні правовідносини – це охоронювані державою суспільні відносини, що виникають у сфері бюджетної діяльності і є правовим зв’язком між суб’єктами цих відносин внаслідок реалізації суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків (бюджетних повноважень).

Характеризуючи бюджетні правовідносини, Ю.О. Крохіна пише, що вони “охоплюють сукупність грошових відносин, пов’язаних із акумуляцією, розподілом і використанням централізованих грошових фондів відповідного територіального рівня з метою фінансового забезпечення завдань і функцій конкретної території”, уточнюючи в подальшому, що вони є “видом суспільних відносин, де за допомогою спеціальних методів реалізується встановлена або санкціонована державною волею система фінансово-правових норм у конкретні правовідносини держави та її суб’єктів у бюджетній діяльності” [155, с. 213, 225]. У цілому, не заперечуючи такого погляду стосовно першої тези наведеного визначення, є певні зауваження, оскільки бюджетні правовідносини не є виключно грошовими, і тому, на нашу думку, потребує уточнення застосуванням словосполучення “грошових і пов’язаних з ними негрошових відносин”, оскільки без такого уточнення у визначенні йдеться винятково про правовідносини виконання бюджету, залишаючи поза увагою нормотворчі, контрольні та охоронні бюджетні правовідносини.

Незважаючи на висловлені зауваження, можна вважати, що наведені визначення поняття “бюджетні правовідносини” в основному не суперечать один одному, автори вкладають у них власне розуміння одного й того самого правового явища, виділяючи ті ознаки, які, на їх думку, є найбільш суттєвими для розкриття змісту цього поняття.

Проведений аналіз існуючих визначень дозволяє зробити два висновки. По-перше, відзначити відносну єдність і наступництво загальнотеоретичних підходів стосовно основних ознак правовідносин. По-друге, констатувати відсутність єдності у встановленні істотних ознак бюджетних правовідносин. Такий стан деякою мірою є виправданим, оскільки в необхідному контексті поняття розуміють як „цілісну сукупність суджень, у котрих що-небудь стверджується про характерні ознаки досліджуваного об’єкта, ядром якої є судження про найбільш загальні і водночас істотні ознаки цього об’єкта” [146, с. 156].

Сформулювати сучасне визначення поняття бюджетних правовідносин без урахування надбань як загальної теорії права, так і науки фінансового права, є неможливим. Разом з тим механічне поєднання окремих ознак бюджетних правовідносин не дає змогу запропонувати його ємне і одночасно лаконічне визначення. Воно має будуватися на істотних ознаках, що підлягають поширенню на всю сукупність бюджетних правовідносин і дозволяють відмежувати їх від інших видів фінансових правовідносин.

Істотні ознаки становлять сутність бюджетних правовідносин і є концентрованим вираженням особливостей їх правової природи. До того ж сутність будь-якого явища полягає не в самому явищі, а виводиться з його відносин, взаємозв’язку та взаємодії з іншими явищами. Отже, передусім потребують з’ясування такі явища, аналіз взаємозв’язку з якими дозволить виявити сутність бюджетних правовідносин.

Оскільки бюджетні правовідносини є різновидом правовідносин, то між ними існує взаємозв’язок особливого та загального. Як різновиду правовідносин, бюджетним властиві їх ознаки, які докладно досліджені в працях з теорії права, однак мають специфічний прояв у бюджетних правовідносинах, що зумовлено правовою природою бюджетної діяльності. Свого часу на це справедливо звертав увагу Є.А. Ровінський, стверджуючи, що: “бюджетні правовідносини, будучи видом правовідносин, характеризуються загальними ознаками та рисами, притаманними всім правовідносинам, а відрізняються своїми специфічними особливостями” [284, с. 133].

По-перше, бюджетні правовідносини виникають на підставі бюджетно-правових норм, які реалізуються у бюджетних правовідносинах. Приписи держави у сфері бюджетної діяльності, що містяться у бюджетно-правових актах, є юридичною формою, яка наповнюється матеріальними засобами при здійсненні позитивних дій, чим і досягається мета бюджетно-правового регулювання. Тим самим звертається увага на наявність причинно-наслідкового зв’язку між правовими нормами і правовідносинами, які становлять певну єдність та цілісність: “правовідносини є формою реалізації правової норми” [315, с. 511, 516]. Закономірність відповідності форми та змісту полягає в тому, що бюджетно-правова норма має правильно відобразити об’єктивні вимоги, які висуваються змістом до форми. Якщо ці вимоги є достатньо пізнаними, правильно переведеними мовою правових категорій, узгоджені з іншими взаємопов’язаними формами, то бюджетно-правова норма лише створює адекватну модель бюджетних правовідносин.

Взаємозв’язок бюджетно-правових норм і бюджетних правовідносин проявляється в тому, що нормами встановлюються загальні суб’єктивні бюджетні права та обов’язки і тим самим проектується поведінка суб’єктів бюджетних правовідносин, яка має бути реалізована залежно від обставин. Суб’єкти, вступаючи у бюджетні правовідносини, реалізують надані їм права й обов’язки і своєю поведінкою перетворюють встановлену бюджетно-правовими нормами модель у практичну площину – бюджетні правовідносини. Бюджетні правовідносини, виникаючи на підставі бюджетно-правових норм, розвиваються як правовий зв’язок між суб’єктами, де відбувається індивідуалізація суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків.

По-друге, правовідносини мають вольовий характер [126, с. 81; 320, с. 26-28]. На відміну від економічних відносин, які складаються об’єктивно, незалежно від волі окремого суб’єкта, правовідносини за характером є індивідуально вольовими [350, с. 308]. Вольовий характер означає, що у правовідносинах суб’єкти проявляють свою індивідуально-суб’єктивну волю. На окремі аспекти реалізації волі слушно звертає увагу М.П. Кучерявенко, зазначаючи, що виникнення правовідносин неможливе без втілення волі держави, без відповідної правової норми. Крім того, вважає науковець, здійснення правовідносин передбачає певні вольові акти його суб’єктів, певну поведінку суб’єктів правовідносин у ході реалізації юридичного обов’язку [164, с. 254].

Вольовий характер бюджетним правовідносинам властивий з двох причин: по-перше, через бюджетно-правові норми в них втілюється державна воля, і по-друге, внаслідок того, що навіть і за наявності бюджетно-правової норми правовідносини не можуть автоматично виникнути, а потім існувати без волевиявлення учасників або, як виняток, одного з них. Бюджетні правовідносини виникають на підставі бюджетно-правових норм, які у свою чергу є результатом свідомо-вольової діяльності суб’єктів бюджетної правотворчості. Саме норми права, справедливо вважає Л.А. Савченко, є “формою вираження державної волі” [286, с. 249-250]. У результаті впливу норм права на суспільні зв’язки останні отримують форму правовідносин. У певних випадках, створюючи правову норму, держава намагається зробити її такою, що навіть саме її існування впливатиме на поведінку суб’єктів. З іншого боку, суб’єкти бюджетних правовідносин реалізують передбачені бюджетно-правовими нормами свої суб’єктивні права та обов’язки, здійснюючи власні вольові та свідомі дії.

Воля держави, її приписи щодо формування, розподілу та використання бюджетних коштів на певні періоди часу конкретизуються у бюджетно-правових актах, які приймаються чи затверджуються відповідними державними органами у встановленому порядку та підлягають обов’язковому виконанню. Перед закріпленням моделі бюджетних правовідносин вона усвідомлюється суб’єктом бюджетної правотворчості, волею якого в подальшому ця модель закріплюється в бюджетно-правових нормах.

Правовідносини є умовою руху та способом конкретизації суспільних відносин [117, с. 47]. На різних стадіях свого існування суспільні відносини потребують правового оформлення, що передбачає наявність різноманіття правовідносин як умов їх розвитку. Правовідносини, опосередковуючи розвиток суспільних відносин є засобом конкретизації не лише суб’єктного складу цих відносин, а й тих функцій, які реалізують ці суб’єкти. Отже, по-третє, бюджетні правовідносини завжди є конкретними. Вони є правовим зв’язком, який характеризується індивідуалізованістю суб’єктів, визначеністю їх взаємної поведінки, а також прав та обов’язків. Ця ознака дозволяє розглядати бюджетні правовідносини як форму переведення загальних бюджетно-правових норм у конкретну поведінку суб’єктів, які пов’язані між собою правами й обов’язками. Такий зв’язок власне і є бюджетним правовідношенням, у межах якого суб’єктивному бюджетному праву одного суб’єкта кореспондується обов’язок іншого суб’єкта і навпаки. Суб’єкти бюджетних правовідносин виступають один щодо одного як уповноважений і зобов’язаний, права одного суб’єкта можуть бути реалізованими шляхом виконання обов’язків іншим суб’єктом. Це дає підстави говорити про бюджетні правовідносини як двосторонній правовий зв’язок, що зумовлено представницько-зобов’язуючим характером бюджетно-правових норм, які уповноважують одного суб’єкта бюджетних правовідносин на здійснення певних дій, а іншого зобов’язують або не перешкоджати, або здійснювати дії, що забезпечують реалізацію суб’єктивного права уповноваженого суб’єкта.

По-четверте, правовідносини охороняються примусовою силою держави. Суспільні відносини, які набули значення правових, із моменту виникнення забезпечуються примусовою силою держави. І, навпаки, суспільні відносини, які не набули значення правовідносин, якщо тільки вони відповідають інтересам держави, можуть бути в подальшому здійснені за допомогою державного примусу; однак у момент їх виникнення вони не забезпечуються такою гарантією їх здійснення і, як правило, відбуваються без державного втручання [117, с. 49; 315, с. 512-513].

Останнє положення стосовно бюджетних правовідносин потребує уточнення, оскільки бюджетні відносини не можуть існувати поза межами правовідносин. Багато реальних відносин у сфері розподілу та споживання, як справедливо вважає Р.Й. Халфіна, можуть існувати лише як правовідносини. Тому неможливо розглядати бюджетні правовідносини у відриві від їх матеріального змісту, адже їх зміст не може існувати поза межами правової форми. Це зумовлює можливість застосування специфічних засобів права для реалізації й охорони інтересів учасників, на відміну від інших відносин, які можуть існувати поза межами правової форми. Для останніх застосування таких специфічних заходів неможливе [346, с. 36].

Наявність розглянутих особливостей прояву загальних ознак правовідносин у бюджетних ще не дозволяє виділити їх в окремий вид. Специфіка бюджетних правовідносин здебільше проявляється в особливостях прояву як ознак фінансових правовідносин, так і наявності власних ознак. А оскільки бюджетні правовідносини є видом фінансових, то їм властиві й ознаки останніх (видові ознаки фінансових правовідносин), які досліджувалися в працях О.О. Дмитрик [83], М.В. Карасьової [126-129], Ю.О. Крохіної [155-157], Л.А. Савченко [286, 287] та інших науковців. Такими ознаками визнаються: особлива сфера виникнення та розвитку, владний і публічний характер, конфліктність, розширена сфера дії, цільова спрямованість.

Бюджетні правовідносини як вид фінансових є поєднанням правової та економічної матерії, що дало підстави визнати їх економіко-правовою категорією [157, с. 109]. Є.А. Ровінський акцентуючи увагу на економічній природі бюджетних правовідносин, слушно визнає їх важливою особливістю те, що вони є юридичною формою вираження та закріплення фінансових відносин, які, у свою чергу, є формою певних економічних відносин [284, с. 134]. У сфері бюджетної діяльності різновидами економічних відносин є, зокрема, відносини щодо зарахування доходів бюджетів, бюджетного фінансування тощо.

Особливості бюджетних правовідносин зумовлені сферою їх виникнення та розвитку – бюджетною діяльністю, яка є частиною фінансової діяльності, чому приділено увагу як у фінансово-правовій літературі, так і у працях із суміжною тематикою [30; 70; 75; 145; 155; 186; 217; 221; 223; 234; 301; 326]. Ю.О. Крохіна, досліджуючи фінансову діяльність, пише, що „при відмежуванні фінансового правовідношення від суміжного (наприклад, адміністративного, цивільного, конституційного) визначальною ознакою є їх виникнення в сфері фінансової діяльності держави та муніципальних утворень і врегулювання нормами права” [157, с. 109].

Бюджетна діяльність, на нашу думку, є врегульованим нормами права видом публічної фінансової діяльності, яка здійснюється за допомогою спеціальних юридичних дій, операцій і процедур, способів і засобів, спрямована на бюджетне фінансування завдань і функцій суспільно-територіальних утворень, а в більш широкому плані – визнаних публічних потреб.

Бюджетні правовідносини мають владний характер. Воля держави або територіальної громади втілюється в приписах щодо зарахування, розподілу та використання бюджетних коштів на певні періоди часу, які конкретизуються в законі про Державний бюджет або рішеннях про місцеві бюджети. Владний характер бюджетних правовідносин проявляється у наявності в уповноважених суб’єктів цих правовідносин делегованих державно-владних повноважень, які є конкретизацією загальної компетенції і одночасно становлять юридичний зміст бюджетних правовідносин. Виникнення та подальший розвиток бюджетних правовідносин передбачає владні вольові акти уповноважених суб’єктів цих правовідносин.

Науковці, характеризуючи бюджетні правовідносини, акцентують увагу на безумовному характері імперативності, що проявляється в бюджетно-правовому регулюванні, особливістю якого є відсутність права оперативної самостійності. Конкретизація бюджетних правовідносин відбувається поєднанням реалізації права держави як власника бюджету в особі уповноваженого суб’єкта й поведінки зобов’язаних суб’єктів бюджетних відносин. Права та обов’язки суб’єктів бюджетних правовідносин визначаються однозначно, їх реалізація не припускає жодних варіантів прояву самостійності, хоча є окремі випадки, коли уповноваженому суб’єкту надається право вибору. Але це швидше виняток, ніж правило, і такий вибір має бути забезпечений бюджетними коштами. Сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень районній чи іншій раді з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетних трансфертів. Передані повноваження на здійснення видатків, а також бюджетні кошти мають бути відображені під час планування місцевих бюджетів. Передача права на здійснення видатків на виконання делегованих повноважень до бюджетів місцевого самоврядування може здійснюватися лише за рішенням районної або міської ради з відповідними коштами у вигляді міжбюджетних трансфертів.

Бюджетні правовідносини мають публічний характер. Публічними визнаються загальні інтереси (умовно усереднені особисті та групові інтереси, які визнані державою), тобто суспільні інтереси, без задоволення яких видається неможливим, з одного боку, реалізувати приватні інтереси, а з іншого – забезпечити цілісність, стабільність і нормальний розвиток держави, суспільства, нації, соціальних верств та інших організацій. Публічними є офіційно визнані інтереси, що мають підтримку й правовий захист з боку держави. Шляхом аналізу й узагальнення поглядів щодо розуміння публічного інтересу Ю.О. Тихомиров запропонував розглядати публічний інтерес як “визнаний державою і забезпечений правом інтерес соціальної спільноти, задоволення якого слугує беззаперечною умовою і гарантією існування та розвитку цієї спільноти” [317, с. 6].

Особливістю бюджетних правовідносин, на нашу думку, слід визнати їх опосередкованість рухом публічних грошових фондів. Бюджетні правовідносини як вид фінансових пов’язані із рухом публічних грошових фондів, але на відміну від фінансових, що охоплюють їх формування, розподіл і використання і спрямовані на упорядкування всіх стадій цього кругообігу публічних грошових фондів, бюджетні пов’язані із зарахуванням, розподілом та перерахуванням частини цих коштів і впорядкуванням у межах бюджетного процесу. Публічний характер бюджетних правовідносин передбачає реалізацію основної мети фінансової діяльності – формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення виконання завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Реалізація соціальної, політичної та економічної функцій держави об’єктивно потребує фінансових ресурсів, а задовольняються державні та місцеві потреби, які можна об’єднати в одну категорію – публічні потреби, бюджетними коштами. Внесення платежів до бюджету і одержання коштів органами держави та місцевого самоврядування для покриття витрат, пов’язаних із виконанням ними завдань і функцій, вірно зазначає Л.К. Воронова, є суспільними відносинами, пов’язаними із формуванням, розподілом і використанням централізованих фондів коштів, тобто мова йде про бюджет [47, с. 109]. Бюджет є публічно-правовою категорією, має нормативне закріплення і слугує для вираження виключно загальнодержавних та місцевих інтересів, а суспільні відносини, пов’язані з ним, є публічними.

Публічний характер бюджетних правовідносин передбачає конфліктність, що зумовлено існуванням об’єктивних і суб’єктивних протиріч між обсягами бюджетних надходжень і бюджетних видатків, зростаючими непередбаченими видатками на бюджетне фінансування, на виконання соціальних програм і реалізацію інших функцій держави. У зв’язку з цим відбувається конкуренція різних суспільних і політичних сил з метою забезпечення задоволення власних, у тому числі й політичних інтересів. Оскільки бюджетні кошти завжди обмежені й не в змозі забезпечити фінансування усіх публічних потреб, то процес бюджетної правотворчості зводиться до вибору між конкуруючими потребами, що, власне, і зумовлює конфліктність. І тому важливого значення в розв’язанні конфліктів набувають норми бюджетного права. Визнані публічні потреби, задоволення яких потребує бюджетних коштів, є явищами, з приводу яких і встановлюються бюджетно-правові норми. Вони мають надавати суб’єктам бюджетних відносин правові засоби реалізації публічних інтересів та досягнення поставлених цілей. Отже, правова регламентація бюджетних відносин полягає в тому, що законодавець, визначаючи пріоритети реалізації публічних інтересів, закріплює, стимулює та забезпечує вольову поведінку суб’єктів цих відносин або обмежує реалізацію відповідних інтересів, що є більш властивим для бюджетного права. Бюджетно-правові норми, регламентуючи порядок вирішення того чи іншого питання, мають сприяти врахуванню інтересів різних соціальних груп, запобігаючи конфронтації між ними.

Бюджетні правовідносини є особливим видом фінансових правовідносин, становлячи їх основу або точніше “ядро”. Усі інші види фінансових правовідносин сконцентровані навколо бюджетних і забезпечують їх розвиток.

Бюджетні правовідносини мають спеціальні ознаки властиві лише для них, які дозволяють виділити їх у системі фінансових в окрему групу. Ці ознаки і є спеціальними або класифікаційними ознаками бюджетних правовідносин. У юридичній літературі існують різні підходи щодо визначення таких ознак, зокрема, вважається, що найбільш повно їх можна розглянути, аналізуючи суттєві характеристики бюджетних правовідносин, тобто суб’єктів, об’єктів і зміст цих правовідносин [232, с. 135], оскільки при визначенні поняття певного явища труднощі полягають в умінні виявити суттєві якості й абстрагувати їх від несуттєвих [146, с. 40].

Спеціальними ознаками бюджетних правовідносин, на нашу думку, слід визнати такі ознаки, які дозволяють відокремити бюджетні правовідносини в окрему групу в системі фінансових правовідносин. Встановлення таких ознак стає можливим шляхом дослідження особливостей цих правовідносин.

Насамперед особливості бюджетних правовідносин зумовлюються їх функціональним призначенням. Місце бюджетних правовідносин у механізмі бюджетно-правового регулювання визначається функціями, на реалізацію яких вони спрямовані. У бюджетних правовідносинах, по-перше, визначається (окреслюється) коло осіб, на яких розповсюджується дія бюджетно-правових норм (індивідуалізуюча функція). По-друге, реалізується модель поведінки суб’єктів цих правовідносин (регулююча функція). По-третє, вони є умовою для можливого залучення спеціальних юридичних засобів забезпечення реалізації суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків (забезпечувальна функція). Наведені функції є напрямами конкретизації загальних приписів бюджетно-правових норм щодо суб’єктів бюджетних правовідносин, засобом індивідуалізації поведінки окремих суб’єктів, а також деталізації суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків суб’єктів. Реалізація цих функцій має сприяти регулюванню поведінки суб’єктів бюджетних правовідносин і формуванню системи гарантій, які забезпечували б відповідну їх форму.

Наступною ознакою бюджетних правовідносин, на нашу думку, слід визнати їх динамічність. Власне, динаміка й у підсумку індивідуалізуючі властивості бюджетних правовідносин прослідковуються у процесуальних діях суб’єктів. Під час підготовки проектів актів про бюджети, їх розгляду, затвердження, виконання та звітності про виконання утворюється безперервний ланцюг взаємопов’язаних бюджетних правовідносин, але при цьому відбувається і накладення та перетинання їх різних видів. Бюджетні правовідносини перебувають у постійному розвитку, можливість виникнення одних зумовлена виникненням та/або припиненням інших, таких, що передують їм у часі, бюджетних правовідносин (первинних бюджетних правовідносин). Виникнувши на підставі первинних, похідні бюджетні правовідносини у свою чергу передбачають можливість виникнення, розвитку або припинення інших бюджетних правовідносин.

Ознакою бюджетних правовідносин слід визнати їх періодичність. Закон про бюджет і рішення про місцеві бюджети діють протягом бюджетного періоду. Тому правовідносини виконання бюджету, як і всі інші різновиди бюджетних правовідносин, будучи спрямованими на забезпечення виконання актів про бюджети, мають періодичний характер: виникають, розвиваються і припиняються через певний період часу. З моменту набуття чинності нового акта про бюджет, бюджетні правовідносини виникають, як правило, між тими ж самими суб’єктами, але вже на підставі іншого бюджетного акта. На те, що акти про бюджет діють тільки протягом одного бюджетного періоду – з 1 січня до 31 грудня – і перестають існувати, зазначається у фінансово-правовій літературі. Л. К. Воронова пише, що “засновані на них бюджетні правовідносини припиняють своє існування 31 грудня і поновлюються з 1 січня наступного року, якщо суб’єкти бюджетних правовідносин минулого року одержують права чи обов’язки на підставі нових актів про бюджет” [46, с. 77-78; 331, с. 124]. Такий погляд поділяють й інші науковці, зокрема О.П. Орлюк вважає, що бюджетні правовідносини обмежують свою дію винятково зазначеними межами [227, с. 119]. Це положення, відображаючи суттєву ознаку бюджетних правовідносин, все ж таки, на нашу думку, потребує уточнення, оскільки в ньому йдеться про правовідносини виконання бюджету, які тривають протягом бюджетного періоду. Але їм передують нормотворчі бюджетні правовідносини, за ними слідують правовідносини звіту про виконання бюджету, паралельно існують контрольно-бюджетні правовідносини. Отже, слід говорити про більш тривалий строк, що визначається повним циклом бюджетного процесу, яким є період з початку складання проекту бюджету до затвердження звіту про його виконання, що триває понад два роки. Разом з тим у юридичній літературі звертається увага і на таку особливість бюджетних правовідносин, як наявність фінансового плану [37, с. 25]. Таким планом є бюджет, що затверджується законом чи рішенням про бюджет, а також кошторис бюджетної установи, який затверджується відповідними державними органами чи органами місцевого самоврядування або іншими уповноваженими суб’єктами також на встановлений період часу (бюджетний період). Наявність акта про бюджет і зумовлює періодичність бюджетних правовідносин.

Тісно пов’язаною з ознакою періодичності та її логічним продовженням, на нашу думку, є тривалість бюджетних правовідносин. Зазначену особливість доцільно розглядати в контексті поділу бюджетних правовідносин на матеріальні та процесуальні. У юридичній літературі звертається увага на таку особливість процесуальних правовідносин: вони у часі коротші за матеріальні правовідносини [244, с. 85]. Будучи видом процесуальних правовідносин, на відміну від інших їх видів, бюджетно-процесуальне правовідношення у часі триваліше, ніж матеріальне. Це зумовлено тим, що період існування бюджетно-процесуальних правовідносин за тривалістю збігається з бюджетним циклом. На відміну від бюджетно-процесуальних правовідносин, матеріальні існують лише протягом бюджетного періоду, і саме впродовж цього періоду здійснюється безпосереднє зарахування доходів і здійснення видатків з бюджетів усіх рівнів. Бюджетно-процесуальні правовідносини триваліші, ніж матеріальні, вони їм передують, забезпечуючи їх виникнення (нормотворчі бюджетні правовідносини), збігаються з ними в часі, забезпечуючи виконання приписів актів про бюджети (правовідносини виконання бюджетів), а також продовжуються після їх закінчення, упорядковуючи здійснення контролю за відповідністю матеріальних бюджетних правовідносин приписам відповідних актів про бюджет (контрольно-бюджетні правовідносини, правовідносини звіту про виконання бюджетів).

Особливістю бюджетних правовідносин є їх деталізованість. Оскільки коштів на фінансування усіх потрібних видатків не вистачає і держава змушена фінансувати лише невідкладні потреби, то потрібно детально регламентувати права та обов’язки всіх учасників бюджетного процесу для забезпечення ефективного, цільового й економного витрачання фінансових ресурсів і забезпечення їх постійного й планового надходження до бюджету певного рівня і, відповідно, порядку відпуску коштів та їх витрачання, встановленого в актах бюджетного законодавства [227, с. 119; 331, с. 124].

Незважаючи на те, що переважає думка згідно з якою бюджетні правовідносини є грошовими відносинами [155, с. 213; 284, с. 134], існують й інші погляди на характер цих правовідносин, зокрема: як сукупності майнових і пов’язаних з ними немайнових бюджетних відносин [156, с. 58] або звертається увага на негрошовий характер бюджетних відносин [56, с. 235]. Аналізуючи наведені погляди, сумнівним здається визнання бюджетних правовідносин лише грошовими. У процесі бюджетної діяльності виникають та існують правовідносини, які не є безпосередньо грошовими, але опосередковано забезпечують їх розвиток, без них останні не можуть виникнути й існувати. Зарахування, розподіл та використання бюджетних коштів здійснюються на підставі актів про бюджети, процедура підготовки проектів, розгляд та прийняття яких є негрошовими відносинами. Натомість ці акти встановлюють показники доходної та видаткової частин бюджетів, на підставі яких і буде здійснюватися рух бюджетних коштів. Контрольно-бюджетні правовідносини надають можливість відслідковувати рух бюджетних коштів, законність, цільове та ефективне їх використання за допомогою інформації, яка міститься в документах бухгалтерського обліку та звітності, актах перевірок тощо. Вищезазначені відносини також є негрошовими, але вони опосередковано пов’язані із зарахуванням, перерахуванням і використанням бюджетних коштів і призначені забезпечити законність здійснення операцій з бюджетними коштами. Тому є підстави для визнання бюджетних правовідносин безпосередньо або опосередковано грошовими відносинами, а точніше організаційно-грошовими, тобто пов’язаними з організацією руху та власне рухом бюджетних коштів. До речі, на організаційний характер бюджетних правовідносин звертала увагу Р.Й. Халфіна, відзначаючи, що основним у фінансових правовідносинах є саме організаційний момент: установлення форм акумуляції коштів, порядок їх розподілу, компетенції органів держави, що провадять фінансову роботу тощо [345, с. 197]. На цю особливість звертають увагу й інші науковці, зазначаючи, що держава шляхом видання нормативно-правових актів стає організатором і координатором економічного життя суспільства в цілому [87, с. 9].

Особливості бюджетних правовідносин проявляються і у визначені кола їх суб’єктів, наголошує Л. К. Воронова, виділяючи таку їх особливість, як більш вузьке коло суб’єктів, ніж в інших видах фінансових правовідносин. Це зумовлено тим, що суб’єктами бюджетного права є юридичні особи, які беруть участь у розподілі доходів і видатків між різними видами бюджетів, або отримують із державного чи місцевих бюджетів грошові кошти, або ж беруть участь у бюджетному процесі. Отже, робиться висновок, що не є суб’єктами бюджетних правовідносин такі юридичні особи, як підприємства та організації недержавної й некомунальної форми власності. Їх взаємовідносини з бюджетом опосередковуються через податкові й кредитні відносини. Також, вважає науковець, не можуть бути суб’єктами бюджетних правовідносин і окремі громадяни, взаємовідносини яких з бюджетом опосередковуються через податкові, трудові та інші види правовідносин [46, с. 78]. Разом з тим існує думка щодо їх належності до суб’єктів бюджетних правовідносин [37, с. 35]. Сучасний стан бюджетної діяльності, розвиток бюджетних правовідносин і наявність нормативних підстав дозволяють говорити про розширення кола суб’єктів бюджетних правовідносин, якими можуть бути і суб’єкти приватного права. Частиною 2 ст. 21 Бюджетного кодексу України передбачена можливість одержання бюджетних коштів фізичними особами та юридичними особами, які не мають статусу бюджетної установи (одержувачі бюджетних коштів), але лише через розпорядників бюджетних коштів. Тому на перший погляд здається, що суб’єктами бюджетних правовідносин є розпорядники бюджетних коштів, а правовідносини, що виникають між ними та юридичними й фізичними особами, які не є бюджетними установами, не можуть бути бюджетними правовідносинами. Проте вказані особи є підконтрольними суб’єктами в процесі здійснення бюджетного контролю, юридичні особи можуть бути відповідальними виконавцями бюджетних програм, можуть бути притягнутими до відповідальності за порушення бюджетного законодавства тощо.

Склад суб’єктів бюджетних правовідносин зумовлений представництвом держави, адміністративно-територіальних одиниць, територіальних громад (далі – суспільно-територіальних утворень) у цих відносинах відповідними уповноваженими органами. Між суб’єктами виникає правовий зв’язок, унаслідок якого і реалізуються суб’єктивні бюджетні права та обов’язки. Бюджетні правовідносини є правовим зв’язком суб’єктів бюджетного права, що виникає на підставі бюджетно-правових норм, вони є важливим елементом бюджетно-правового механізму та засобом реалізації не лише процесуальних, а й матеріальних норм бюджетного права.

Крім розглянутих особливостей, у фінансово-правовій літературі звертається увага на те, що бюджетні правовідносини як юридична форма вираження і закріплення фінансових відносин є формою певних економічних відносин [284, с. 134], що проявляються в більш усіченому сегменті макроекономіки – у загальнодержавній і регіональній економіці [155, с. 213].

Розглянуті особливості бюджетних правовідносин становлять сутність бюджетного правовідношення першого порядку. Водночас у бюджетному правовідношенні може бути виявлена і сутність другого порядку, яка зумовлена, по-перше, специфікою бюджетної діяльності держави та адміністративно-територіальних одиниць як тієї сфери суспільного життя, де ці правовідносини виникають і розвиваються, по-друге, характером бюджетно-правових норм як правової бази цих відносин.

Така специфіка бюджетної діяльності визначає соціальну сутність бюджетних правовідносин. Соціальний інтерес, який ініціює бюджетну діяльність, безпосередньо пов’язаний із об’єктивною необхідністю фінансового забезпечення суспільства, держави тощо. Ця об’єктивна необхідність на рівні окремих соціальних груп, територіальних громад, суспільства трансформується в політичний інтерес, який усвідомлюється і проявляється як готовність до внесення платежів до бюджетів з метою отримання від держави та адміністративно-територіальних одиниць фінансової підтримки або соціальних послуг.

Політичний інтерес до бюджетного фінансування співпадає з інтересом самої держави щодо підтримки свого функціонування. І це видається природним, оскільки бюджетні кошти необхідні державі не тільки для задоволення публічних інтересів, які втілені в її завданнях та функціях, а й для того, щоб утримувати апарат і державні структури, які безпосередньо забезпечують реалізацію публічних інтересів. У зв’язку із цим бюджетно-правові норми, які виступають одним із основних засобів здійснення бюджетної діяльності, за своєю сутністю є проявом політичного інтересу як усього суспільства, так і окремих його груп, а також інтересів самої держави.

Існує думка згідно з якою вертикальні фінансові відносини тісно перетинаються з цивільно-правовими, окремі види фінансових відносин існують паралельно із цивільними відносинами. При цьому підкреслюється, що фінансові відносини виникають з метою досягнення цивільно-правового результату, а саме: прирощення або ущемлення чийогось майна, здійснення тієї чи іншої за своїми наслідками цивільно-правової угоди [109]. Однак таке твердження підлягає уточненню, оскільки щодо бюджетних правовідносинах має йтися не про цивільно-правовий, а про матеріально-правовий результат. Це наочно простежується на прикладі податкових надходжень до бюджетів. Результатом оподаткування є ущемлення права власності платника податків і збільшення на суму податків державної власності. У сфері фінансування бюджетних видатків держава свідомо, на підставі закону про бюджет, ущемляє своє право власності, фінансуючи бюджетні установи, бюджетні програми тощо. Відносини, пов’язані з рухом грошових коштів від одного власника до іншого, потрібно розглядати як певний вид економічних відносин залежно від кінцевого результату. За своєю кінцевою метою вони є фінансовими, а в кінцевому рахунку – бюджетними правовідносинами, і не можуть бути іншими, зокрема цивільно-правовими. Обґрунтуванням того, що певна частина економічних відносин унаслідок правового регулювання набуває якості фінансових чи бюджетних правовідносин є те, що спостерігається заінтересованість та обов’язок держави фінансово забезпечити задоволення публічного інтересу шляхом здійснення дій та операцій, метою яких є безпосередньо публічні цілі. Отже, наявність публічного інтересу перетворює економічні відносини у фінансові (бюджетні) правовідносини та спонукає державу регулювати частину грошового обігу імперативним методом.

Розглянуті загальні ознаки правовідносин, видові ознаки фінансових, а також спеціальні ознаки бюджетних правовідносин дають підстави виділити бюджетні правовідносини в окрему групу та охарактеризувати їх як такі, що спрямовані на реалізацію індивідуалізуючої, регулюючої та забезпечувальної функції, а також подолання політико-правових конфліктів, мають владно-вольовий і публічний характер, опосередковують процес реалізації матеріальних бюджетно-правових норм і є результатом дії процесуальних бюджетно-правових норм, мають динамічний і періодичний характер, є безпосередньо або опосередковано грошовими (організаційно-грошовими), сферою виникнення та розвитку яких є бюджетна діяльність.

Визначення поняття бюджетних правовідносин має і практичне значення, оскільки дозволяє окреслити коло суспільних відносин, які врегульовуються нормами бюджетного права і внаслідок такого врегулювання стають бюджетними правовідносинами. Статтею 1 БК України визначено відносини, що регулюються Бюджетним кодексом України. Разом з тим постає питання щодо розуміння відносин виконання бюджету. Частиною 1 ст. 51 БК України окреслено коло таких відносин шляхом перерахування стадій виконання бюджету за видатками, що вплинуло і на наукові визначення поняття бюджетних правовідносин, де, як правило, акцентується увага на те, що вони виникають у зв’язку із “формуванням (утворенням, акумуляцією), розподілом і використанням бюджетних коштів” [37, с. 24; 349, с. 175]. Застосування термінів “формування” та “використання” деякою мірою видається невдалим, оскільки формування включає і податкові відносини (ч. 3–5 ст. 50 БК України), а використання включає господарські операції (п. 4–6 ч. 1 ст. 51 БК України), що має наслідком розширення кола бюджетних відносин включенням до них частини податкових і господарських відносин. Тому, на нашу думку, у визначенні поняття бюджетних правовідносин в частині виконання бюджету має йтися виключно про зарахування, розподіл та перерахування бюджетних коштів.

Аналіз змісту законів про Державний бюджет України [94–98] свідчить про те, що вони містять не лише бюджетно-правові, а й норми інших галузей права. Зокрема, ст. 103 Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік” було встановлено, що у 2004 р. ставка державного мита, що справляється за видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон або продовження дії цього паспорту на території України, визначена у підпункті “б” п. 6 ст. 3 Декрету Кабінету Міністрів “Про державне мито” і становить 10 неоподаткованих мінімумів. У той же час не було внесено змін до зазначеного Декрету, де ставка залишалася у розмірі 5 неоподаткованих мінімумів, а зміни було внесено Законом України “Про внесення змін до Закону України “Про Державний бюджет України на 2005 рік” та деяких інших законодавчих актів України”. Таким чином, законом про бюджет змінювалася норма податкового права, що суперечить ст. 67 Конституції України [149] та ст. 1, 3 Закону України “Про систему оподаткування” Тим самим законодавцем було створено колізію: коли нормами різних фінансових законів (бюджетного та податкового) встановлювалися різні ставки державного мита, що припускало неоднозначне трактування обов’язків щодо розміру державного мита, внаслідок законодавчого закріплення двох різних ставок державного мита. Така ситуація мала бути вирішена відповідно до п. 4.4.1. ст. 4 Закону України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” [107] на користь платника податків, натомість на практиці застосовувалась норма закону про бюджет. Законом про Державний бюджет України має встановлюватися загальна сума надходжень від державного мита до Державного бюджету України.

Практика наявності у бюджетному законі норм інших галузей права суперечить Бюджетному кодексу України, зокрема ч. 2 ст. 38 якого встановлено, що визначається Законом про Державний бюджет України, тим самим визначено як назву, так і зміст закону. Однак, незважаючи на це, було прийнято закон за назвою “Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України” [97], який складався із двох розділів: розділ І. Закон України “Про державний бюджет України на 2008 рік” та розділ ІІ. “Внесення змін до деяких законодавчих актів України”.

В Україні вже склалася практика прийняття комплексного закону, основу якого становить закон про бюджет, а друга частина корегує та нібито тимчасово “пристосовує” інше законодавство під закон про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період. На нашу думку, така практика є хибною, що потребує прийняття окремо закону про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період та окремо законів про внесення змін до інших законів на відповідний рік. На законодавчому рівні для уникнення такого стану, на нашу думку, у ч. 2 ст. 38 БК України надати вичерпний перелік, що має визначатися законом про бюджет, та доповнити цю частину абзацом у наступній редакції: “Закон про Державний бюджет України не може містити інших положень, ніж передбачено цією частиною. Забороняється законом про Державний бюджет України змінювати положення інших законів”. Уявляється, що така пропозиція сприятиме чіткому розмежуванню сфер правового регулювання відповідних галузей права.

Підсумовуючи наведені міркування з урахуванням запропонованих уточнень, можна запропонувати таке визначення бюджетних правовідносин. Бюджетні правовідносини – це врегульовані нормами бюджетного права суспільні відносини, що виникають у процесі підготовки, розгляду, прийняття закону про бюджет чи рішення про місцевий бюджет; зарахування, розподілу та перерахування бюджетних коштів; надання бюджетної звітності; складання, розгляду та затвердження звітів про виконання закону чи рішення про бюджет; бюджетного контролю, а також відповідальності за порушення бюджетного законодавства.

На нашу думку, потребує уточнення і ст. 1 БК України, яку пропонується викласти у такій редакції:

“Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають в процесі складання, розгляду, затвердження закону чи рішення про бюджет; зарахування, розподілу та перерахування бюджетних коштів; подання бюджетної звітності; складання, розгляду та затвердження звітів про виконання закону чи рішення про бюджет; бюджетного контролю, а також відповідальності за порушення бюджетного законодавства”.

 

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: