СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН

 

5.1. Підстави виникнення, зміни та припинення бюджетних правовідносин

 

Бюджетно-правові норми, закріплюючи правила поведінки суб’єктів бюджетних правовідносин, неспроможні самостійно спричинити їх виникнення, зміну чи припинення. Вони є встановленою можливістю, а точніше, передумовами [154, с. 50-51] виникнення та розвитку бюджетних правовідносин, реальне ж їх виникнення, зміна та припинення можливі лише за наявності юридичних фактів.

Юридичні факти в теорії права досліджувалися в працях С.С. Алексєєва, С.М. Братуся, В.П. Грибанова, О.С. Іоффе, В Б. Ісакова, С.Ф. Кечек’яна, О.О. Красавчикова, Ю.К. Толстого, Р.Й. Халфіної та інших. У теорії фінансового права юридичні факти розглядалися в працях Л.К. Воронової, М.В. Карасьової, Ю.О. Крохіної, М.П. Кучерявенка, Н.І. Хімічевої та ін. У працях цих науковців юридичні факти досліджуються як самостійні елементи правової реальності (дійсності), а також у механізмі правового регулювання суспільних відносин.

Незважаючи на чисельність наукових праць, присвячених проблематиці юридичних фактів, вона не втратила наукового інтересу внаслідок її актуальності та багатоаспектності, а також процесу накопичення нових знань, що спонукає дослідників до уточнення, а в деяких випадках і перегляду тих чи інших підходів при з’ясуванні механізму правового регулювання суспільних відносин і розвитку правовідносин. При цьому, як пише С.А. Зінченко, „важливо підкреслити логіку самого пізнання, завдяки якому “уявно конкретне” при правовому опосередкуванні суспільних відносин встановлюється поступово, крок за кроком. Відбувається природний процес переходу від “абстрактного” до того чи іншого рівня “конкретного” [113, с. 1–2].

Право набуває суспільного значення не тільки як право, що виникло, а й як право, що здійснилося, тому, вважає О.С. Іоффе, правовідносини проходять не тільки стадію виникнення, а й свого розвитку та припинення. Виникнення та припинення правовідносин є вихідною та заключною стадіями їх руху, в проміжках між якими елементи правовідносин – суб’єкти та об’єкти, правомочності та обов’язки – можуть підлягати частковій або повній зміні, віддзеркалюючи зміну та рух правовідносин у цілому [117, с. 157-158]. Ю.К. Толстой зазначав, що, “на відміну від норми права та правоздатності, юридичний факт є необхідною передумовою утворення правовідносин. Юридичні факти – це такі обставини, за наявності або відсутності яких норма права пов’язує виникнення, зміну чи припинення правовідносин” [320, с. 13]. Для того, щоб правова норма почала діяти і застосовуватися, мають бути певні фактичні обставини з якими пов’язане настання правових наслідків, тобто юридичні факти [175, с. 137]. Отже, справедливо підсумовує М.В. Карасьова, “рух будь-яких правовідносин завжди пов’язаний з юридичними фактами” [126, с. 154]. Оскільки бюджетні правовідносини є динамічною конструкцією, сутність, зміст та особливості якої можна з’ясувати лише в процесі їх розвитку, то вказане передбачає аналіз передумов і підстав їх виникнення, зміни та припинення. Тому актуальною залишається думка М.П. Кучерявенка щодо особливого місця в такому дослідженні юридичного факту, який є передумовою нерозривного взаємозв’язку реальної поведінки учасників правовідносин та її правової форми [164, с. 452].

У сучасних наукових працях юридичні факти визначаються як передбачені гіпотезою правової норми або конкретні (соціальні) обставини, з настанням яких виникають, змінюються або припиняються правові відносини [427, с. 483], або як вольові акти, які породжують, змінюють чи припиняють конкретні правовідносини (права й обов’язки) [113, с. 93]. Разом з тим існують визначення юридичних фактів “як таких явищ об’єктивної дійсності, що мають здатність до юридичної оцінки, яка є основою для висновку про можливість застосування норми” [359, с. 477]. Дійсно, не кожне об’єктивне явище має правову складову, а лише те, яке підпадає під нормативно визначені ознаки. Гіпотеза бюджетно-правової норми встановлює лише ті основні ознаки, які дають можливість провести правову кваліфікацію типових явищ, що існують у бюджетній діяльності і набувають значення юридичного факту, охоплюючи усі типові нормативно визначені ознаки, тобто коли ознаки явища є співвідносними з визначеними гіпотезою бюджетно-правової норми. Унаслідок такого ототожнення робиться висновок про можливість реалізації суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків, встановлюється правовий зв’язок, відбувається виникнення правовідношення. Тому запропоноване визначення не є завершеним, оскільки призначення юридичного факту полягає не лише у висновку про можливість застосування норми, а й у її застосуванні.

У визначенні поняття юридичного факту поєднують два нерозривно пов’язані моменти – матеріальний і юридичний. З одного боку, ним є явище дійсності – дія або подія (реальний факт – матеріальний аспект), а з іншого – передбачений правовою нормою факт, обставина чи явище, що породжує відповідні правові наслідки, і тому такий факт, обставина чи явище є не просто фактом реальним, а фактом юридичним. Зазначене дозволяє говорити про подвійну природу юридичного факту: як факту-реальності та факту-моделі, що вплинуло на розуміння юридичних фактів у фінансовому праві.

У фінансово-правовій літературі юридичними фактами визнаються передбачені нормами фінансового права дії або події, що спричиняють виникнення, зміну або припинення в окремих юридичних або фізичних осіб фінансових прав та обов’язків [337, с. 35; 338, с. 48], реалізуючи які особи беруть участь у фінансових правовідносинах. Виникнення, зміна та припинення фінансових правовідносин, вірно наголошує Н.І. Хімічева, відбуваються за наявністю чітко визначених у правових нормах умов [335, с. 62], саме це вказує на обов’язкову закріпленість юридичних фактів у гіпотезах фінансово-правових норм. У наведених визначеннях юридичні факти беззаперечно визнаються підставами виникнення, зміни та припинення, але в одних випадках суб’єктивних прав та обов’язків (факти-моделі), а в інших – правовідносин (факти-реальності).

Отже спостерігаються два підходи щодо визначення юридичних фактів, але суттєвих суперечностей у них немає, оскільки, реалізуючи суб’єктивні права та обов’язки, особи вступають у правовідносини, а з іншого боку, лише у правовідносинах вони реалізують свої суб’єктивні права та обов’язки. Разом з тим видається сумнівним застосування терміна “умови” у наведеному визначенні Н.І. Хімічевої, оскільки юридичними умовами є обставини, що мають юридичне значення для настання правових наслідків, але пов’язаних з останніми не безпосередньо, а через проміжні ланки [121, с. 21].

Юридичний факт не здійснює додаткового моделювання бюджетних правовідносин, оскільки конкретне бюджетне правовідношення та його нормативна модель є якісно різними рівнями. Така перенесена нормативна модель є трансформованою моделлю, а сутнісною ознакою трансформації є юридичні факти.

Юридичні факти, забезпечуючи реалізацію нормативної моделі бюджетних правовідносин або бюджетної правосуб’єктності, не змінюють їх ані в обсязі, ані в змісті, оскільки вони (моделі та правосуб’єктність) є мірою можливої поведінки постійної дії. Бюджетна правосуб’єктність є правовою можливістю суб’єкта бюджетного права, у той час як нормативна модель бюджетного правовідношення є правилом поведінки, встановленим нормами бюджетного права. Конкретизація встановленої бюджетно-правовою нормою моделі поведінки відбувається за схемою: бюджетно-правова норма (нормативно встановлена модель поведінки) – бюджетна правосуб’єктність (правова можливість реалізації поведінки) – юридичний факт (підстава реалізації моделі та можливості) – конкретне бюджетне правовідношення (реалізація правової моделі в поведінці). Ступінь конкретизації бюджетних правовідносин і юридичних фактів як їх підстав може бути різною у зв’язку з можливостями розвитку власне правовідносин, а також реалізацією суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків, що становлять їх юридичний зміст. Однак у будь-якому разі йдеться про індивідуалізованих суб’єктів, їх права та обов’язки, яких вони набувають, вступаючи у правові зв’язки Сутністю ж майбутніх правових зв’язків суб’єктів є юридичні факти, які трансформують бюджетну правосуб’єктність і бюджетно-правові норми у бюджетну діяльність, породжуючи, змінюючи чи припиняючи бюджетні правовідносини.

Юридичні факти у бюджетному праві розглядаються як вольові акти навіть у тих випадках, коли правове регулювання породжується подіями, а останні, як правило, належать до складного юридичного факту або є елементами юридичного складу. Але в будь-якому разі події, не будучи вольовими актами, встановлюються (закріплюються) волею суб’єкта нормотворчості. Настання встановленої БК України дати – 20 (25) жовтня не є підставою припинення правовідносин розгляду проекту закону про Державний бюджет України у першому читанні без вольової дії суб’єкта – схвалення Висновків та пропозицій. Тому юридичним фактом буде вольовий акт, унаслідок якого виникає, змінюється чи припиняється бюджетне правовідношення.

Разом з тим юридичними фактами вважаються певні життєві обставини (умови, ситуації) [315, с. 530] або конкретні життєві обставини, з якими норми права пов’язують виникнення, зміну та припинення правовідносин [11, с. 72; 43, с. 472]. При цьому М.В. Карасьова і Ю.О. Крохіна звертають увагу на те, що юридичними фактами є конкретні життєві обставини, за наявності яких тільки на підставі правової норми між суб’єктами фінансового права повинні скластися правовідносини [125, с. 47].

У науковій літературі про юридичні факти йдеться як про явища дійсності, абстрагуючись від їх нормативного опосередкування, або, навпаки, про нормативну модель юридичних фактів. Це є припустимим, оскільки в такому складному правовому явищі, як юридичні факти, можна виділити різні аспекти. Аналіз підходів щодо розуміння юридичних фактів дозволяє виділити такі їх загальні ознаки: по-перше, це конкретні життєві обставини, елементи об’єктивної соціальної дійсності чи явища соціальної дійсності; по-друге, вони передбачені правовими нормами; по-третє, вони породжують правові наслідки: виникнення, зміну або припинення правовідносин.

У переважній більшості визначень юридичні факти пов’язують із правовою нормою. Із юридичного факту починається “життя” правової норми, яка реалізується у правовідносинах, де перевіряється її реальність і дієвість. Юридичний факт, на думку Р.Й. Халфіної, здебільшого є тим актом поведінки, який волею особи або поза її волею приводить у дію механізм правового регулювання. У подальшому поведінка особи співвідноситься із встановленою правовою нормою моделлю. Відповідність такої поведінки встановленій моделі залежить від багатьох факторів, у тому числі й від того, яке місце в поведінці особи має усвідомлення прав та обов’язків, можливостей і зобов’язань, їх обов’язковості чи необов’язковості, наслідків порушення тощо [346, с. 286]. Тому, розвиваючи наведене положення, слід зазначити, що юридичними фактами можуть бути конкретні соціальні обставини, які, відповідно до правових норм, спричиняють настання правових наслідків: виникнення, зміну чи припинення правовідносин. У цьому і полягає їх основне призначення в механізмі правового регулювання – забезпечення переходу від загальної, встановленої бюджетно-правовими нормами моделі прав та обов’язків до конкретної поведінки, яка реалізується в бюджетних правовідносинах.

Юридичним фактам у бюджетному прав властиві як загальні ознаки, що мають особливості прояву у бюджетних правовідносинах, так і власні. Їх можна аналізувати з позиції матеріального змісту, і в цьому аспекті вони охоплюють різноманітні життєві обставини, які відтворюють соціальні аспекти життя суспільства (дії людей або державних органів) [164, с. 455]. З позиції матеріально-ідеального характеру В.Б. Ісаков визначає їх як явища об’єктивної реальності, які відображені в певній ідеальній системі, а виділення матеріальної та ідеальної сторони, на думку науковця, дозволяє окреслити ознаки юридичних фактів [121, с. 7-9].

Однак С.А. Зінченко, аналізуючи ознаки юридичних фактів, заперечує їх матеріальність, вважаючи їх виключно правовими формами, що виконують притаманну їм регулюючу роль. Вони, на думку автора, завжди є вольовими актами [113, с. 16-19]. Однак такий підхід викликає сумнів. Визнання юридичних фактів матеріально-правовими пов’язане з тим, що вони є явищами реальної дійсності, фрагментами матеріального світу, які перетворені законодавцем у правові. Юридичними фактами є не лише вольові дії, події, а й інші обставини, що визнаються правовою нормою юридичними фактами. Такими обставинами можуть бути обставини, які не залежать від волі людей, зокрема, стихійні лиха, катастрофи тощо. Вони є підставами виникнення правовідносин щодо прийняття уповноваженим суб’єктом рішення про виділення бюджетних коштів і здійснення бюджетних видатків з резервного фонду. Такою обставиною також є перевиконання дохідної частини бюджету або її невиконання, відхилення оцінки прогнозу макропоказників економічного і соціального розвитку.

Аналізуючи ознаки юридичних фактів, В.Б. Ісаков робить висновок про те, що вони несуть інформацію про стан суспільних відносин, які складають предмет правового регулювання, виражені зовні, вказують на наявність чи відсутність певних явищ матеріального світу, спричиняють передбачені законом правові наслідки [122, с. 7-8].

На стадії виконання бюджету відбувається збір, обробка та аналіз інформації про стан правовідносин виконання бюджету, співставлення показників виконання бюджету з нормативно встановленими, встановлюються відхилення реальних показників від нормативно встановлених, які оцінюються з позиції обставин, що мають значення юридичних фактів, і це вказує на інформаційний аспект юридичних фактів у бюджетному праві. На інформаційний аспект юридичних фактів звертається увага і в деяких визначеннях юридичних фактів, зокрема, як обставин, що містять інформацію про стан суспільних відносин, які складають предмет правового регулювання [134, с. 30].

У бюджетному праві юридичні факти є обставинами, які містять інформацію про стан суспільних відносин, які складають предмет бюджетно-правового регулювання, що є їх другою ознакою.

Виділені ознаки відображають матеріальну сторону юридичних фактів і є їх матеріальними ознаками, які тісно пов’язані із правовими, що є цілком логічним, оскільки, не будучи визнаними правом, обставини не набувають значення юридичних фактів.

Аналізуючи юридичні факти у правовому аспекті, як слушно зауважує М.П. Кучерявенко, необхідно враховувати те, що правового значення набувають не усі дії або події, а лише ті, з якими пов’язуються певні правові наслідки, тільки ті життєві обставини, які передбачені нормами права [164, с. 455]. Саме тому встановлюється нерозривний діалектичний взаємозв’язок і взаємозалежність: без бюджетно-правової норми не може бути юридичного факту, без юридичного факту не можуть наставати правові наслідки. Гіпотезою бюджетно-правової норми визначаються такі обставини, які є умовою реалізації конкретного правила поведінки суб’єкта бюджетного права і яке не може бути реалізованим за відсутності цих обставин. Ці обставини визначаються по-різному: узагальнено або конкретно, за кількістю їх може бути одна або декілька. Але в будь-якому разі, справедливо вважає Ю.К. Толстой, юридичний факт, з яким гіпотеза правової норми пов’язує виникнення правовідносин, існує як реальний життєвий факт [320, с. 23].

Соціальні обставини, які визнаються юридичними фактами, мають бути зафіксованими у гіпотезі бюджетно-правової норми. Така гіпотеза закріплює абстрактну модель обставини, з настанням якої і пов’язуються певні правові наслідки, передбачаючи можливість їх виникнення. Юридичним фактом у бюджетному праві є передбачена гіпотезою бюджетно-правової норми реальна суспільна обставина, яка спричиняє настання бюджетно-правових наслідків.

Правовою ознакою юридичних фактів є нормативне закріплення суспільних обставин у гіпотезі бюджетно-правової норми, що має враховуватися правотворчими органами при розробці нормативно-правових актів. Повне, точне та достовірне встановлення юридичних фактів є необхідною передумовою застосування бюджетно-правових норм.

Суб’єктивні бюджетні права та обов’язки можуть змінюватися не лише внаслідок подій, а й під впливом триваючих станів. Такими станами визнаються або усі стани дійсності, яким властиво встановлювати або припиняти права [323, с. 189], або обставини, які існують тривалий час, безперервно або періодично породжуючи юридичні наслідки [7, с. 177].

Юридичні стани, будучи різновидом юридичної сукупності, є обставинами, що характеризуються відносною стабільністю і тривалістю строку існування, протягом яких вони можуть неодноразово (у поєднанні з іншими фактами) спричиняти певні юридичні наслідки [348, с. 111]. Юридичний стан є своєрідним каркасом системи юридичних фактів, конструкція якого передбачає місце інших юридичних фактів у правовому регулюванні. Будь-яка зміна моделі факту-стану, вважає В.Б. Ісаков, зачіпає чисельність правовідносин, має різноманітні прямі та непрямі наслідки для виникнення, зміни, припинення масивів правових зв’язків [121, с. 36].

Настання та припинення юридичних станів можна вважати юридичними фактами тому, що вони зумовлюють застосування відповідних нормативних приписів, а спричинені ними наслідки набувають правового значення. Такі стани є сукупністю умов та ознак, наявність яких спричиняє те, що визначене бюджетно-правовою нормою фактичне явище дійсності має правові наслідки. Разом з тим вживається термін “фактичний стан”, що означає відсутність у ньому юридичного, оскільки фактичний стан набуває значення юридичного внаслідок не лише визнання його таким нормативно-правовим актом шляхом опису обставин, а і його індивідуалізації прийняттям бюджетно-правового акта.

Такими обставинами можуть бути: введення воєнного стану, оголошення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях та оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, необхідність усунення природних чи техногенних катастроф. Введення надзвичайного стану є підставою встановлення іншого бюджетного періоду, ніж передбачено ч. 1 ст. 3 БК України, що має правовий наслідок – 1 січня не виникають правовідносини виконання нового бюджету, а обставиною, внаслідок якої припиняються ці правовідносини, є скасування надзвичайного стану. Наслідки, спричинені розглянутим станом, набувають правового значення у зв’язку з тим, що вони самі зумовлюють застосування відповідних нормативних приписів. Визнаний правом фактичний стан набуває значення правового явища, що спричиняє правові наслідки – юридичного факту-стану. Створюючи бюджетно-правові норми, законодавець розраховує на їх застосування у типових, таких що повторюються, ситуаціях, визначаючи у правовій нормі ознаки, які в подальшому дають можливість провести юридичну кваліфікацію однотипових явищ дійсності. Такі явища набувають значення юридичного факту, якщо мають необхідні ознаки, тобто такі, що співвідносяться із ознаками, сформульованими бюджетно-правовою нормою. Юридичними фактами можна вважати лише такі явища об’єктивної дійсності, які мають здатність до юридичної оцінки, що є підставою для висновку про можливість застосування бюджетно-правової норми.

Воля держави втілюється у бюджетно-правових нормах, а в гіпотезах цих норм нормативно закріплюються підстави реалізації волі суб’єктів. Оскільки бюджетні правовідносини мають вольовий характер, то заслуговує на увагу думка М.П. Кучерявенка про те, що дія юридичного факту на правовідносини передбачає поєднання двох різновидів волі [164, с. 453]. По-перше, це воля держави, що встановлює конкретний юридичний факт як обставину, з якою пов’язуються певні правові наслідки, які породжують суб’єктивні бюджетні права та обов’язки. Існування бюджетних правовідносини передбачає наявність бюджетно-правових норм і закріплення у гіпотезах цих норм підстав реалізації правил поведінки (обставин, що становлять юридичні факти). Воля держави, виражена через бюджетно-правові норми, пов’язує з конкретними обставинами ті чи інші правові наслідки і тому відсутність нормативного закріплення юридичних фактів виключає можливість настання правових наслідків. По-друге, це воля суб’єктів бюджетних правовідносин, які, відповідно до неї, формують власну поведінку. Саме від волі суб’єктів і залежить виникнення, зміна та припинення бюджетних правовідносин, їх тривалість, характер переходу від одного їх виду до іншого. Тому юридичні факти у бюджетному праві спричиняють настання передбачених бюджетно-правовою нормою правових наслідків у бюджетній діяльності, що є їх другою правовою ознакою. Такі юридичні наслідки можуть бути зведені до головних фаз існування правовідносин – їх виникнення, зміни та припинення (з тим зауваженням, що правовідносинами є усі правові зв’язки, в тому числі й загальнорегулятивні правовідносини, включаючи правосуб’єктність і правоздатність [7, с. 342]).

Вважаючи юридичними фактами факти реальної дійсності, з якими норми права пов’язують настання юридичних наслідків, О.О. Красавчиков, до речі, вірно звертає увагу на їх призначення. За посередництвом юридичних фактів створювана передумовами можливість виникнення, зміни правовідносин перетворюється у реальність (дійсність) – учасник врегульованого правом суспільного відношення пов’язується правами та обов’язками [154, с. 67].

Юридичні факти переводять абстрактні суб’єктивні бюджетні права та обов’язки у правову реальність, приводячи в дію механізм їх реалізації. Як опосередковуючий елемент між приписами бюджетно-правових норм та їх перетворенням у конкретні індивідуалізовані суб’єктивні права та обов’язки, юридичний факт наповнює змістом закріплені бюджетно-правовою нормою абстрактні, родові бюджетні права та обов’язки, створює перехід від їх загальної моделі, зафіксованої в правовій нормі, до конкретної моделі, втіленої у правовідносинах [126, с. 154]. Внаслідок виникнення між суб’єктами бюджетного права, породженого юридичним фактом, правового зв’язку, вони набувають нової якості – стають суб’єктами бюджетних правовідносин, а суб’єктивні бюджетні права та обов’язки втілюються в їх поведінці. Наступною ознакою юридичних фактів у бюджетному праві можна визнати те, що вони створюють перехід від правової абстракції (правової моделі), визначеної бюджетно-правовими нормами, до правової реальності, якою є бюджетні правовідносини.

Кращому розумінню сутності юридичних фактів у бюджетному праві сприятиме дослідження їх функцій, що не знайшло свого наукового вирішення у бюджетному праві, на відміну від фінансового [126, с. 154-162; 339, с. 148-150], податкового права [164, с. 451-479] та теорії держави і права [118; 122; 153; 296].

Досліджуючи юридичні факти в контексті загального вчення про правовідносини, Р.Й. Халфіна вважає ними обставини, з якими норма права пов’язує рух правовідносин: їх виникнення, зміну та припинення [346, с. 285]. Розвиваючи це положення, М.В. Карасьова слушно зауважує щодо  виконання юридичними фактами головної функції – забезпечення виникнення, зміну та припинення фінансових правовідносин [126, с. 154; 339, с. 148]. Юридичні факти у бюджетному праві, будучи правовою конструкцією, є сукупністю обставин, завдяки яким відбувається розвиток бюджетних правовідносин і реалізуються створювані бюджетно-правовими нормами моделі розвитку цих правовідносин. Інакше кажучи, юридичні факти встановлюють, змінюють або припиняють реалізацію встановленої бюджетно-правовими нормами моделі поведінки суб’єктів і набувають нібито засновницьких (установчих) для бюджетних правовідносин якостей, установлюючи або припиняючи бюджетне правовідношення. При цьому першою їх функцією можна визнати правоустановчу функцію, що полягає у заснуванні (виникненні та припиненні) простого бюджетного правовідношення відповідно до умов, визначених гіпотезою бюджетно-правової норми.

З юридичного факту починається дія бюджетно-правової норми, яка реалізується у бюджетних правовідносинах. Юридичний факт у переважній більшості випадків, за визначенням Р. Й. Халфіна, це той акт поведінки, який волею особи або поза її волею приводить у дію механізм правового регулювання [346, с. 286], виконуючи функцію елемента методу фінансово-правового регулювання [126, с. 154]. На юридичний факт як елемент методу правового регулювання вказує і В.Б. Ісаков, не виділяючи при цьому такої його функції [121, с. 53-55], з чим справедливо не погоджується М.В. Карасьова. На її думку, саме це є однією з функцій юридичних фактів, оскільки через них здійснюються взаємодія і вплив на інші елементи методу фінансово-правового регулювання – суб’єкти та об’єкти [126, с. 154].

На думку Ю.К. Толстого, у правовому регулюванні вплив норми права на поведінку суб’єктів проходить три стадії: правоздатність, юридичний факт та правовідносини [320, с. 6-7]. На першій стадії при визначенні правоздатності суб’єктів бюджетно-норма права не регулює поведінку суб’єктів, а впливає на їх волю та свідомість. Норма бюджетного права починає регулювати поведінку суб’єктів лише на стадії юридичного факту – при здійсненні ними правомірних дій, спрямованих на досягнення правового ефекту, і закінчує в момент, коли в результаті здійснення суб’єктивних бюджетних прав припиняються правовідносини.

Отже, існують різні точки зору щодо місця юридичних фактів у правовому регулюванні – одні науковці вважають його елементом методу правового регулювання, а інші – елементом механізму правового регулювання.

Юридичні факти є умовами застосування диспозиції бюджетно-правової норми або норм інших галузей права, в яких знаходить свій прояв метод правового регулювання, що у свою чергу приводить у дію механізм бюджетно-правового регулювання. Саме тому юридичні факти є підставами не тільки виникнення та зміни правовідносин, а й застосування певного методу правового регулювання. Метод бюджетно-правового регулювання реагує на зміни, що відбуваються у бюджетній діяльності, трансформуючи їх на суб’єктів шляхом впливу на розвиток бюджетних правовідносин і на правовий статус суб’єктів. Не заперечуючи погляду, згідно з яким юридичні факти є елементом правового регулювання, їх можна вважати також і підставою застосування відповідного методу правового регулювання та елементом механізму правового регулювання. Суб’єкти бюджетних правовідносин не тільки орієнтуються на певні правові наслідки, а й враховують юридичні факти, які зумовлюють ці наслідки. Водночас юридичні факти, будучи елементом механізму правового регулювання, мають використовуватися бюджетним законодавством як засіб впливу на поведінку суб’єктів бюджетних правовідносин.

Наявність юридичного факту перетворює можливе у дійсне (суб’єкта бюджетного права у суб’єкта бюджетних правовідносин), правову абстракцію (суб’єктивні бюджетні права та обов’язки) у правову реальність (їх реалізацію), здійснює перехід від загального до конкретного (загальні права суб’єктів проектуються на конкретні бюджетні правовідносини), модель бюджетних правовідносин відтворюється у бюджетній діяльності і тим самим відбуваються бюджетні правовідносини. Саме тому можна говорити про наявність конструктивної функції юридичних фактів, сутність якої полягає у конструюванні моделі бюджетних правовідносин, залежно від різних обставин і втілення цієї конструкції у бюджетну діяльність.

Бюджетне фінансування видатків на забезпечення виконання завдань і реалізації функцій органами державної влади протягом бюджетного періоду здійснюється відповідно до закону про бюджет, який затверджує повноваження цих органів здійснювати виконання Державного бюджету України за доходами та видатками протягом цього періоду. Встановлення строку прийняття такого закону має подвійне значення. По-перше, створюються реальні умови для прийняття місцевих бюджетів. По-друге, законодавчо закріплюється фінансова база, на основі якої Міністерство фінансів України визначає лімітні довідки, за якими відбувається остаточне узгодження кошторисів бюджетних установ, згідно з цим, розпорядники бюджетних коштів своєчасно зможуть відкрити свої бюджетні рахунки. Отже, 1 грудня визначено подією (граничний строк прийняття закону), яка є підставою для подальшого розвитку бюджетних правовідносин. Неприйняття закону про бюджет є юридичним фактом, що породжує інші правові наслідки, а саме змінюється розвиток бюджетних правовідносин, застосовуються обмеження у бюджетних призначеннях і виникає низка інших наслідків організаційного та матеріального характеру. Бюджетним кодексом України не передбачено і не може бути передбачено гарантій щодо спонукання Верховної Ради України до своєчасного прийняття закону про бюджет. Але як вже зазначалося, несвоєчасне прийняття цього закону є підставою для застосування бюджетних призначень з обмеженнями, встановленими бюджетним законодавством, що є гарантією бюджетного фінансування у разі несвоєчасного прийняття закону, яка має деякою мірою обмежувальний характер. Правовим засобом забезпечення та гарантією законності у бюджетній діяльності є юридична відповідальність за порушення бюджетного законодавства. Наявність стягнень (заходів) за порушення бюджетного законодавства також можна вважати гарантіями дотримання законності у бюджетній діяльності. Термін “гарантії законності” щодо юридичних фактів можна визначити як існування юридичних фактів, пов’язаних з особливо важливими ділянками правового регулювання, на які покладено підвищену відповідальність за стан законності [60, с. 525], що безумовно стосується і юридичних фактів у бюджетному праві. Отже, вони виконують і гарантійну функцію, сутність якої полягає у забезпеченні розвитку регулятивних бюджетних правовідносин, а у випадку відхилень – застосування стягнень (заходів впливу) з метою приведення бюджетних правовідносин до встановленої бюджетно-правовими нормами моделі або застосування спеціальних обмежених режимів бюджетного фінансування.

Оскільки юридичні факти зафіксовані у бюджетно-правових нормах, то власне фактом своєї фіксації впливають на правові наслідки, здійснюючи попередній вплив на розвиток бюджетних правовідносин. Це дає підстави визнати інформаційну функцію юридичних фактів у бюджетному праві. Її сутність полягає в тому, що суб’єкт бюджетного права з високим ступенем ймовірності може передбачити ті наслідки, що можуть настати, якщо він своїми діями матеріалізує нормативно встановлену модель юридичного факту. Тому видається дискусійним погляд, згідно з яким інформаційна функція у фінансовому праві проявляється досить рідко [126, с. 156-157].

Виходячи з вищенаведеного, можна зазначити, що юридичні факти у бюджетному праві виконують такі функції:

– правоустановчу функцію, сутність якої полягає у заснуванні бюджетних правовідносин відповідно до умов, визначених гіпотезою бюджетно-правової норми шляхом трансформації встановленої правової моделі правовідносин у реальні бюджетні правовідносини;

– конструктивну функцію, сутність якої полягає у конструюванні моделі бюджетних правовідносин, залежно від різних обставин і втілення цієї конструкції у бюджетну діяльність;

– гарантійну функцію, сутність якої полягає у забезпеченні розвитку регулятивних бюджетних правовідносин, а у випадку відхилень – застосування заходів впливу щодо приведення бюджетних правовідносин у відповідність до встановленої бюджетно-правовими нормами моделі;

– інформаційну функцію, сутність якої полягає у доведенні до свідомості суб’єктів бюджетного права тих обставин, які призводять до юридичних наслідків, у їх однаковому розумінні та формуванні правосвідомості суб’єктів бюджетного права;

– прогностичну функцію, сутність якої полягає у тому, що суб’єкт бюджетного права з високим ступенем ймовірності може передбачити ті наслідки, які можуть настати, якщо він своїми діями матеріалізує нормативну модель юридичного факту.

Оскільки юридичні факти є сукупністю різних обставин, які мають різне правове значення та конструкцію, то виникає потреба їх класифікації. Науково обґрунтована класифікація юридичних фактів дозволить розширити наші уявлення про них, сприятиме більш глибокому розумінню їх ролі, значення та місця в механізмі розвитку бюджетних правовідносин, дозволить викрити недоліки в їх нормативному закріпленні та вирішити низку інших проблемних питань.

Незважаючи на наявність різноманіття класифікаційних підходів, склалося загальне уявлення про те, якою має бути класифікація юридичних фактів. В.Б. Ісаков вважає підставами для класифікації три взаємопов’язані ознаки. Першою є вольовий критерій, згідно з яким юридичні факти поділяються на дії та події. За другою ознакою – правомірності дій, усі дії поділяються на правомірні та неправомірні. За третьою ознакою – залежність настання правових наслідків від вольових, свідомих дій суб’єкта, правомірні дії поділяються на юридичні вчинки та юридичні акти [121, с. 15-16].

У науковій літературі робляться спроби доповнити та модифікувати наведену класифікацію. Оскільки питання класифікації юридичних фактів розглядалися як на монографічному рівні, так і в межах дисертаційних досліджень [348, с. 109-131], тому, не зупиняючись на докладному аналізі існуючих підходів, зосереджено увагу на тих аспектах, які є найбільш актуальними та дискусійними для бюджетного права.

Аналізуючи поділ юридичних фактів на дії та події, С.А. Зінченко вважає, що вольовий критерій не випливає із природи юридичних фактів, тим самим ускладнює розуміння їх місця та призначення у правовій системі. Події набувають правового значення внаслідок їх юридичного оформлення та здійснення вольових і свідомих дій. Юридичні факти – події безпосередньо, за загальним правилом, не є продуктом волі суб’єкта, хоча саме суб’єкт внаслідок цього набуває певного права [113, с. 26-28]. Проте М.В. Карасьова, аналізуючи події у фінансовому праві, обґрунтовано підтримує їх поділ на відносні та абсолютні події [126, с. 173]. Події як підстави виникнення, зміни чи припинення бюджетних правовідносин можуть залежати від волі суб’єктів, будучи обумовленими діяльністю людини, але проявляються незалежно від причин, що їх породили. Такою подією є факт невиконання або перевиконання дохідної частини бюджету.

Подіями, що не залежать від волі суб’єктів, є встановлені бюджетним законодавством дати. З одного боку, їх настання не залежить від волі суб’єктів, а з іншого – вони встановлюються у бюджетному законодавстві волею уповноважених суб’єктів. У переважній більшості випадків події набувають юридичного значення не самі по собі, а тому, що вони певною мірою можуть впливати на поведінку суб’єктів бюджетних правовідносин, є залежними та підпорядкованими їх діям, спричиняючи правові наслідки в сукупності з ними, будучи елементами складного юридичного факту чи юридичного складу. Однак, в окремих випадках події є самостійними підставами виникнення деяких видів бюджетних правовідносин, зокрема деліктних.

Аналіз бюджетного законодавства та практики бюджетної діяльності дає підстави говорити про наявність тривалих відносних та абсолютних подій. Тривалими відносними подіями є, зокрема, надзвичайні екологічні ситуації, техногенні катастрофи, спричинені діяльністю людей, а абсолютними – природні катастрофи, які визначаються БК України як особливі обставини, за яких може бути змінено бюджетний період.

За тривалістю існування фактичних обставин юридичні факти можуть бути фактами короткострокової або тривалої дії (стани). З одного боку, слушно зазначає В.Б. Ісаков, юридичні стани можуть бути і діями, і подіями, внаслідок чого не відповідають першому рівню класифікації, а з іншого – вони є тривалими за строками, що дозволило за критерієм характеру дії віднести їх до фактів безперервної дії, на відміну від фактів однократної дії. [121, с. 34-35]. Але в будь-якому разі юридичні факти – стани є однорідними, безперервними, тривалими обставинами. Натомість М.В. Карасьова застосовує інший критерій такої класифікації - характер дії [126, с. 180], що має, на нашу думку, узагальнюючий характер. При цьому виникає питання: що ж розуміється під характером дії? Уточнюючи наведену класифікацію, на нашу думку, за критерієм періодичності дії можна виділити юридичні факти однократної дії, юридичні факти періодичної дії та юридичні факти випадкової дії.

Юридичними фактами однократної дії мають визнаватися обставини, з якими бюджетно-правова норма пов’язує виникнення, зміну чи припинення бюджетного правовідношення у конкретному випадку.

Юридичними фактами періодичної дії мають визнаватися обставини, з якими бюджетно-правова норма пов’язує періодичне виникнення, зміну чи припинення бюджетних правовідносин. Такими обставинами є, зокрема, подання місячної звітності про виконання бюджету. Подання звітності у встановлений строк припиняє бюджетне правовідношення, яке знову виникає, але вже в наступному звітному періоді, неподання її у встановлений є підставою виникнення охоронного бюджетного правовідношення.

Юридичними фактами випадкової дії мають визнаватися обставини, з якими бюджетно-правова норма пов’язує можливість (ймовірність) виникнення, зміни чи припинення бюджетних правовідносин.

Дискусійним є питання щодо місця юридичних фактів-станів у класифікації юридичних фактів. Л.О. Чеговадзе звертає увагу на наявність фактичних станів дійсності, які за наявності певних умов набувають значення юридичного факту. Такі стани мають бути віднесені до юридичних фактів у зв’язку із тим, що зумовлюють застосування відповідних нормативних встановлень, а спричинені ними наслідки набувають правового значення. Ці фактичні стани, як вірно підмічає автор, є сукупністю умов та ознак, наявність яких призводить до того, що фактичне явище дійсності, не будучи ні дією, ні подією, спричиняє правові наслідки [359, с. 477].

Для бюджетного права особливі обставини не мають значення юридичних фактів. Передумовою виникнення правовідносин виконання бюджету є закон про бюджет на інший бюджетний період, ніж передбачено ч. 1 ст. 3 БК України, а підставою виникнення правовідносин виконання бюджету є визначена законом дата. Підставою ж для прийняття такого закону буде рішення, зокрема, про введення воєнного чи надзвичайного стану, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації тощо. Юридичні факти-стани безпосередньо не можуть бути підставами виникнення, зміни чи припинення бюджетного правовідношення, вони входять до юридичного складу і в будь-якому разі потребують визнання нормативно-правовим актом. Так, зокрема юридичні факти-стани, передбачені ч. 3 ст. 3 БК України, безпосередньо не є підставами виникнення нормотворчих бюджетних правовідносин щодо прийняття закону про бюджет на інший бюджетний період, ніж передбачено ч. 1 цієї статті, внаслідок їх наявності уповноважений суб’єкт лише набуває право на волевиявлення. Інша річ, юридичні факти-стани, спричинені вольовими діями суб’єктів. У цьому випадку має йтися не про право, а про обов’язок уповноваженого суб’єкта. Відповідно до ч. 1 ст. 53 БК України доходи, що перевищують враховані у законі про бюджет показники дохідної частини державного бюджету, розподіляються відповідно до закону про внесення змін до закону про бюджет. Саме цим законодавець зобов’язує уповноваженого суб’єкта цих відносин прийняти такий закон і використати протягом бюджетного періоду всі кошти, що надійшли до бюджету.

У бюджетному праві юридичні факти-стани є визнаними уповноваженим суб’єктом, тривалими, безперервними особливими обставинами, що зумовлені вольовими діями суб’єктів або такі, що виникли поза їх волі і породжують правові наслідки.

До юридичних фактів-подій, вважає М.В. Карасьова, мають бути віднесені строки [126, с. 174; 214, с. 210]. Натомість В.Б. Ісаков відносить їх до таких юридичних фактів, які можуть бути лише елементами юридичного складу. Сам по собі строк, справедливо вважає науковець, не пов’язаний із ситуацією та іншими юридичними фактами, не несе ніякого змісту, він має значення лише як строк чого-небудь [121, с. 21-22]. При цьому строки у БК України визначаються по-різному: бюджетний період (ст. 3), протягом двох тижнів (ч. 2 ст. 27), не пізніше ніж за чотири робочі дні до початку проведення парламентських слухань (ч. 2 ст. 33), у тижневий термін (ч. 3 ст. 39), не пізніше ніж за два дні до розгляду (ч. 4 ст. 40), термін перебування проекту закону про Державний бюджет України у Верховній Раді України (ч. 1 ст. 45), до початку нового бюджетного періоду (ч. 1 ст. 46), на термін до трьох місяців, але у межах поточного бюджетного періоду (ч. 1 ст. 73) тощо.

Досить цікавою з приводу строків є думка С.А. Зінченка про те, що усі правові явища виникають, розвиваються та припиняються в координатах часу і простору. Фактор часу структурує будь-які юридичні факти, які породжують чи припиняють право. Словосполучення, пов’язані зі строками, є не строками як такими, а тим чи іншим правом, його елементами, структурованими різним строком у координатах часу, інтерпретованим законодавцем. Тому право можна призупинити, припинити, породити чи змінити. У зв’язку з цим, вважає автор, час не можна віднести до юридичних фактів, він стосується всієї системи права та її елементів, у тому числі й юридичних фактів, але тільки за своїм призначенням [113, с. 29-30]. У бюджетному праві строки пов’язані з суб’єктивним бюджетним правом чи обов’язком. Для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, виконавчі органи відповідних рад за рішенням відповідної ради можуть отримувати короткотермінові позички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців, але в межах поточного бюджетного періоду. У конкретному випадку йдеться про обмежене у часі (до трьох місяців протягом бюджетного періоду) право суб’єкта бюджетних правовідносин. Але якщо суб’єкт прийняв відповідне рішення – отримав позичку, то строки вже набувають значення юридичного факту разом із діями суб’єкта, впливаючи на розвиток бюджетних правовідносин. Перевищення встановленого строку є підставою для трансформації правовідношення в інше видове, зокрема охоронне бюджетне правовідношення.

У бюджетному праві строки можуть обмежувати суб’єктивне бюджетне право. Якщо у процесі погашення основної суми боргу та платежів за його обслуговування, обумовленої договором між кредитором і позичальником, відбувається порушення графіка погашення з вини позичальника, то відповідна рада не має права здійснювати нові запозичення протягом наступних п’яти років. Тим самим обмежується на строк п’ять років право на здійснення запозичення до місцевого бюджету. Закінчення цього строку є подією, внаслідок якої поновлюється право, недотримання ж цього строку обумовлює знову ж таки виникнення охоронного правовідношення.

Таким чином, у бюджетному праві строки слід розглядати у подвійному значенні, по-перше, як події, які у поєднанні із діями суб’єктів є підставами виникнення, зміни чи припинення бюджетних правовідносин, і, по-друге, як часовий вимір виникнення, припинення чи поновлення суб’єктивного бюджетного права чи обов’язку.

Аналізуючи класифікацію юридичних фактів за наслідками, М.В. Карасьова вважає, що до правоутворюючих та правозмінюючих юридичних фактів має бути віднесено і закон про бюджет. По-перше, він породжує правовідносин виконання бюджету, а, по-друге, містить індивідуальні приписи на адресу окремих суб’єктів, які змінюють правовідносини [126, с. 180]. Однак така думка здається сумнівною, оскільки сам по собі закон не породжує правовідносини виконання бюджету, а затверджує повноваження органів державної влади здійснювати виконання Державного бюджету України протягом бюджетного періоду. Дія закону обмежена бюджетним періодом, а в межах цього періоду окремі показники можуть змінюватися у відповідності із строками, встановленими цим же законом або іншим законом про внесення змін до закону про Державний бюджет України.

Для бюджетного права характерною особливістю можна визнати наявність так званих “розрахункових” юридичних фактів. У широкому розумінні ними є розрахункові показники, коефіцієнти, індекси, які розраховуються на підставі первинних фактичних обставин і є підставою для виникнення та/або реалізації суб’єктивного бюджетного право-обов’язку. Вони мають бути юридично надійними, що залежить від якості вихідної інформації та прийнятої методики розрахунків, а також мають бути пов’язаними із кінцевим результатом бюджетної діяльності. Такі юридичні факти визначені, зокрема, ст. 52-54 БК України. Розрахунковими юридичними фактами, на нашу думку, слід визнати соціально-економічні обставини, зумовлені станом бюджетної діяльності, показниками виконання бюджетів, настання яких є підставою для прийняття відповідних нормативних актів, якими змінюються показники чинних актів про бюджети. У правовідносинах виконання бюджету розрахункові юридичні факти є підставою виникнення нормотворчих бюджетних правовідносин, об’єкт яких (акт про внесення змін до діючого акту про бюджет) є передумовою зміни правовідносин виконання бюджету.

Підсумовуючи наведені міркування, юридичні факти у бюджетному праві можна охарактеризувати як нормативно закріплені явища об’єктивної реальності, що створюють перехід від бюджетно-правової моделі до бюджетних правовідносин і виконують правоустановчу, конструктивну, гарантійну, інформаційну та прогностичну функції.

 

5.2. Юридичні факти як інструмент правового регулювання бюджетних відносин

 

Проведений аналіз юридичних фактів передбачає їх характеристику як одиничної підстави виникнення, зміни чи припинення бюджетного правовідношення, що є цілком виправданим для простих бюджетних правовідносин. Для розвитку складних бюджетних правовідносин недостатньо наявності одного юридичного факту, а необхідна їх сукупність. Така сукупність юридичних фактів в юридичній літературі визначається по-різному: юридичний склад [320, с. 16], фактичний склад [7, с. 361; 60, с. 524; 247, с. 763], складний юридичний склад (складний фактичний склад) [346, с. 298] або юридична підстава (титул) права [117, с. 166]. Зазначені терміни були введені в термінологічний обіг різними науковцями і використовуються в науковій літературі, але, незважаючи на різноманіття термінів, які вживаються, ними визначається одна й та ж правова категорія.

З приводу такого термінологічного різноманіття слушною є думка О.О. Красавчикова, згідно якої термін “фактичний склад” неправильно відображає зміст, який у нього вкладається. Під фактичним розуміється те, що не має значення для права, а під юридичним - сама сутність. Коли йдеться про факт юридичний, а склад фактичний – створюється хибне уявлення, нібито значення має тільки окремий юридичний факт, у той же час як сукупність юридично не має значення, а має фактичний характер. У дійсності факт набуває своєї юридичної оцінки (оскільки він не є самостійним), знаходячись у певному складі, який і породжує юридичні наслідки. Одночасно автор вважає можливим збереження терміна “фактичний склад” для позначення всіх супутніх обставин певному моменту руху конкретного правовідношення [154, с. 117-118].

Погоджуючись з такою думкою, зазначимо, що з метою забезпечення термінологічної єдності та правової коректності має застосовуватися термін “юридичний склад”. Однак, аналізуючи в дисертації погляди науковців, будемо застосовувати той термін, який ними вживається.

Юридичний (фактичний) склад визначається як “сукупність юридичних фактів, з наявністю яких правова норма пов’язує виникнення, зміну чи припинення правовідносин” [320, с. 16], “сукупність взаємопов’язаних юридичних фактів, з якими пов’язана реалізація певних прав та обов’язків” [346, с. 298], “система юридичних фактів, необхідних для настання юридичних наслідків (виникнення, зміни, припинення правовідношення)” [7, с. 361]; “сукупність юридичних фактів, необхідних для настання певних юридичних наслідків” [154, с. 104], що вплинуло й на фінансово-правову думку.

У фінансово-правовій літературі за основу визначення юридичного (фактичного) складу покладено загальнотеоретичні підходи. Досліджуючи фактичний склад у фінансовому праві, М.В. Карасьова справедливо зазначає, що підставою руху фінансового правовідношення є не один юридичний факт, а, як правило, фактичний склад [126, с. 184]. На думку М.П. Кучерявенка, фактичним складом є сукупність юридичних фактів, які об’єднані у взаємопов’язану та взаємоузгоджену систему елементів, необхідних для виникнення, зміни та припинення правовідносин [164, с. 475].

Юридичний склад необхідно відмежовувати від інших тотожних з ним понять. Не може бути юридичним складом триваючий юридичний факт, що складається із сукупності однорідних обставин, який має правові наслідки (юридичний факт – стан). Юридичний склад потребує відмежування від складного юридичного факту як комплексу самостійних обставин, кожна з яких може мати особливе правове значення. Юридичний склад є сукупністю цілісних самостійних юридичних фактів, які знаходяться у взаємозв’язку і взаємозалежності та передбачають настання правових наслідків. Кожен факт такого складу має юридичне значення лише тому, що є елементом цього складу. Натомість складний юридичний факт стає цілісним єдиним утворенням лише за наявності всіх елементів, які зумовлюють його складну побудову, і кожен окремий елемент не має юридичного значення, оскільки не спричиняє правових наслідків у конкретному бюджетному правовідношенні.

Оскільки правові наслідки мають місце лише після накопичення усіх юридичних фактів, то недоречно говорити про правові наслідки, що настають у зв’язку із наявністю одного чи декількох юридичних фактів незавершеного юридичного складу. Юридичні факти залишаються елементами юридичного складу до його завершення у повному обсязі, а склад набуває значення юридичного, якщо кількісне накопичення юридичних фактів цього складу завершене, і лише після цього настають якісні зміни у бюджетному правовідношенні.

Завершальний момент накопичення складу, на думку О.О. Красавчикова, є тим поштовхом, який переводить склад від фактичного стану до юридичного. Кількість переходить у якість – факти стають юридичними, породжуючи встановлені нормою права юридичні наслідки [154, с. 113]. До свого завершення склад є фактичним, набуваючи значення юридичного лише після накопичення (послідовного чи незалежного) всіх елементів. При цьому суттєвим є те, що юридичний факт є підставою виникнення чи припинення простого бюджетного правовідношення у складі складного, в той час як юридичний склад є підставою розвитку складного бюджетного правовідношення.

Юридичним складом є сукупність взаємопов’язаних і взаємозалежних юридичних фактів (елементів складу), необхідних для настання визначених бюджетно-правовою нормою правових наслідків. Юридичний факт, що належить до юридичного складу, є лише юридичним фактом, а точніше – елементом юридичного складу.

Р.Й. Халфіна справедливо звертає увагу на необхідність розрізняти юридичний склад і послідовні етапи, необхідні для завершення моделі правовідношення, його виникнення та розвитку [346, с. 299], що безпосередньо стосується і бюджетних правовідносин. Бюджетний процес складається зі стадій, процедур та операцій, на кожній з яких конкретними діями суб’єктів реалізуються суб’єктивні бюджетні права та обов’язки. Юридичні факти юридичного складу не можуть спричиняти завершених правових наслідків. Однак суб’єктивні бюджетні права та обов’язки, які реалізуються на підставі юридичного факту, можуть спричиняти окремі проміжні наслідки, які, як правило, не мають правового значення, а отже, не забезпечують завершення складного бюджетного правовідношення для чого необхідна наявність сукупності усіх встановлених гіпотезою бюджетно-процесуальної норми юридичних фактів.

Підставою виникнення бюджетних правовідносин другого читання проекту закону про бюджет є подія – 3 (8) листопада та дія – прийняття доопрацьованого проекту закону. Однак подальший розвиток бюджетних правовідносин та їх припинення прийняттям проекту закону у другому читанні можливе лише за умови, якщо будуть послідовно накопичені (реалізовані) юридичні факти, визначені гіпотезами бюджетно-правових норм. Лише внаслідок послідовного кількісного накопичення юридичних фактів і породжується передбачена бюджетно-правовими нормами нова якість – проект закону про бюджет, прийнятий у другому читанні, який і є наслідком завершеного юридичного складу. Таке прийняття має значення і для складання проектів місцевих бюджетів – на підставі інформації про показники міжбюджетних відносин (обсяги міжбюджетних трансфертів для відповідних бюджетів, текстові статті, що визначають особливості міжбюджетних відносин на наступний бюджетний період, які були проголосовані Верховною Радою України під час прийняття проекту закону у другому читанні) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад готують проекти рішень про відповідні бюджети. Хоча в межах нормотворчих бюджетних правовідносин такий наслідок має проміжне значення.

Особливості юридичного (фактичного) складу розглядаються крізь призму динаміки правовідносин [164, с. 475-484; 346, с. 298-306] або через класифікацію юридичних складів [126, с. 185-190], яка здійснюється за різними ознаками. Так, за критерієм складності структури В Б. Ісаков виділяє три їх види: фактичні склади з незалежним накопиченням елементів; фактичні склади з послідовним накопиченням елементів; фактичні склади побудовані з використанням різних структурних принципів [121, с. 68]. С.С. Алексєєв за характером зв’язку елементів складу поділяє їх на прості, складні та змішані; за ступенем визначеності – на визначені та відносно-визначені (бланкетні); а за обсягом – на завершені та незавершені [7, с. 364-366]. На думку О.О. Красавчикова, юридичні склади можуть бути простими та складними, альтернативними та банкетними [154, с. 120-128].

Залежно від обсягу та відображення стадій формування виділяють закінчені та незакінчені фактичні склади [7, с. 365-366; 164, с. 479]. Закінченим є склад із завершеним процесом накопичення юридичних фактів, лише після цього породжуються повні правові наслідки. Незакінченим є такий склад, де процес накопичення юридичних фактів незавершений, внаслідок чого мають місце лише незавершені, проміжні правові наслідки, спричинені окремими юридичними фактами цієї системи. Однак будь-який юридичний склад як підстава розвитку бюджетного правовідношення, де має значення правовий наслідок, повинен бути завершеним.

Розглядаючи існуючі в теорії права класифікації фактичних складів, М.В. Карасьова вважає, що у фінансовому праві можна провести їх дихотомічні класифікації за наявністю чи відсутністю ознаки і виділяє такі їх види: з елементом-волевиявленням, з елементом-конкретизатором, з елементом-правовідношенням [126, с. 186-189].

Юридичний склад з елементом-волевиявленням поєднує владне волевиявлення уповноваженого суб’єкта з невладним волевиявленням зобов’язаного суб’єкта. Такий юридичний склад властивий для деяких видів бюджетних правовідносин, зокрема щодо отримання позичок місцевим бюджетом, бюджетного фінансування із загального фонду бюджету, запозичень до бюджету розвитку місцевого бюджету, передачі видатків на виконання власних повноважень між місцевими бюджетами тощо.

Юридичним складом з елементом-конкретизатором є такий, де має місце індивідуальне регулювання суспільних відносин з урахуванням вільного розсуду суб’єктів. Такий склад у фінансовому праві зустрічається досить рідко, що властиво і для бюджетного права, якому властивий більший прояв імперативності. Такий юридичний склад потребує конкретизації фактичної передумови, тобто гіпотези бюджетно-правової норми, яка викладена у редакції “у разі необхідності”, а також відсутній склад, який конкретизує правові наслідки.

Третім видом є юридичний склад з елементом-правовідношенням, який встановлюється, як правило, законом про бюджет. Так, зокрема ст. 15 Закону України “Про Державний бюджет України на 2007 рік” [96], було передбачено юридичний склад правовідносин взяття зобов’язань, пов’язаних зі здійсненням запозичень Міністерством фінансів України від імені України. Цей склад становлять такі елементи: факт відмови від суверенного права в можливих судових справах із поверненням позики, факт підписання та виконання угоди щодо позики, строк дії зобов’язання з повернення запозичених коштів. У зазначеному складі факт підписання і виконання угоди є юридичним фактом – правовідношенням юридичного складу. З цього приводу доречною є думка В.Д. Сорокіна. Звертаючи увагу на своєрідність юридичних фактів адміністративно-процесуальних правовідносин, науковець вважає, що, як правило, юридичним фактом при виникненні адміністративно-процесуальних правовідносин є матеріальне правовідношення, і не тільки адміністративно-правове, ними можуть бути матеріальні правовідносини, що регулюються нормами фінансового та інших галузей права [302, с. 242].

Фактами матеріально-правового характеру, які породжують правовідносини виконання бюджету, є обставини, що спричиняють виникнення матеріального бюджетного правовідношення, яке і повинно бути реалізованим у правозастосовчому процесі, наприклад, здійснення передбачених законом про бюджет видатків. Елементом юридичного складу такого правовідношення є матеріальне правовідношення, у зв’язку з яким і відбувається розвиток правовідносин виконання бюджету. Таке правовідношення є визначальною та інтегруючою обставиною для процесуальних юридичних фактів, поєднання з якими дає імпульс подальшому розвитку правовідносин виконання бюджету. Матеріальне бюджетне правовідношення, виконав роль матеріально-правового факту у виникненні бюджетно-процесуальних правовідносин, у подальшому включається до системи правозастосовчих зв’язків, оскільки без нього бюджетний процес уявляється безпредметним.

Існування матеріального бюджетного правовідношення як підстави виникнення бюджетно-процесуальних правовідносин не заперечує наявності інших юридичних фактів і складів, оскільки матеріальне бюджетне правовідношення має значення для виникнення бюджетно-процесуального правовідношення, а інші юридичні факти та склади – для його розвитку та припинення. Але якщо бюджетно-процесуальне правовідношення виникає на підставі матеріального бюджетного правовідношення, то змінюється і припиняється на підставі інших юридичних фактів та складів.

С.С. Алексєєв та М.П. Кучерявенко залежно від характеру зв’язку елементів складу, виділяють прості, складні та змішані фактичні склади [7, с. 364–365; 164, с. 478]. Порівнюючи наведені класифікації із запропонованою В. Б. Ісаковим, можна зазначити, що вони не суперечать одна одній, їх можна вважати тотожними, але, на нашу думку, вони все ж таки потребують уточнення. Юридичний склад є системою елементів (юридичних фактів), а будь-яка система передбачає насамперед наявність внутрішніх зв’язків, оскільки усі елементи системи діють у взаємозв’язку. Такий зв’язок проявляється в тому, що відсутність хоча б одного із елементів спричиняє дефект системи, вона стає неповною і не спрацьовує на правовий наслідок. Для такого юридичного складу має значення тільки наявність усіх елементів, які спрацьовують у комплексі залежно від послідовності їх застосування. Динаміка цих юридичних складів передбачає вільний (незалежний) зв’язок між обставинами, коли їх накопичення здійснюється в будь-якому порядку. Отже, правові наслідки такого юридичного складу відбуваються незалежно від послідовності накопичення його елементів, але необхідною умовою застосування такого складу є наявність єдності та повноти елементів юридичного складу. Їх можна визначити юридичними складами з вільною послідовністю зв’язку елементів складу.

Другий вид юридичного складу, на відміну від першого, передбачає не тільки наявність взаємозв’язку, а й взаємозумовленість і послідовність накопичення елементів, причому не простого, а у певному встановленому порядку. Динаміка такого юридичного складу передбачає послідовний зв’язок між обставинами, їх накопичення здійснюється у певній послідовності. Елементи юридичного складу послідовно своїм настанням (проявом) не лише створюють можливість, а й забезпечують настання певних наслідків, а також застосування наступних елементів юридичного складу. Однак кінцевий правовий наслідок настає лише у випадку послідовного накопичення та застосування усіх юридичних фактів такого складу. Його можна визначити як юридичний склад з встановленою послідовністю зв’язку елементів.

Третій вид юридичного складу передбачає поєднання вільної та встановленої послідовності зв’язку його елементів. Враховуючи наведені міркування, критерієм наведеної класифікації має бути визнано власне послідовність зв’язку елементів юридичного складу.

За ступенем визначеності юридичні склади (як і гіпотеза правової норми) [428, с. 73] поділяються на визначені та відносно визначені фактичні склади [7, с. 365; 126, с. 185; 164, с. 479]. У визначеному юридичному складі усі його елементи передбачені гіпотезою бюджетно-правової норми.

Відносно визначеним юридичним складом є такий, елементи якого неповністю передбачені правовою нормою, де вказуються лише узагальнюючі ознаки тих чи інших фактичних обставин, а відповідним органам надається можливість у порядку індивідуального регулювання вирішувати юридичні питання, які мають правові наслідки з урахуванням конкретних обставин справи [9, с. 182]. Особливістю такого складу є узагальненість визначення гіпотезою бюджетно-правової норми обставин, які породжують правові наслідки лише у сукупності із актом відповідного уповноваженого суб’єкта. Враховуючи значимість, характер та призначення бюджетних правовідносин, необхідно уникати таких юридичних складів, але в окремих випадках вони мають застосовуватися і застосовуються в основному для оперативного реагування на ситуацію та вирішення непередбачених проблем, що виникли у бюджетній діяльності і потребують, зокрема, додаткових видатків бюджету. Так, для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені при складанні проекту бюджету передбачено формування резервного фонду бюджету. Стаття 24 БК України містить узагальнюючі основні положення, які в подальшому конкретизуються Порядком використання коштів резервного фонду бюджету [253]. Узагальнено визначені нормами БК України та більш докладно регламентовані Порядком використання коштів резервного фонду бюджету обставини породжують правові наслідки - виділення коштів з резервного фонду бюджету лише за наявності рішення про виділення коштів з резервного фонду бюджету, яке приймається Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами місцевого самоврядування.

Аналізуючи дію юридичного складу з погляду правових наслідків, можна помітити, що в окремих випадках різні за своїми елементами, змістом чи структурою юридичні склади можуть спричиняти однакові правові наслідки. На стадії виконання бюджету до закону чи рішення про бюджет можуть вноситися зміни, які мають наслідком відповідну зміну правовідносин виконання бюджету, але при цьому суб’єкти залишаються ті ж самі, а частково змінюється лише об’єкт (часткова кількісна зміна об’єкта правовідносин – як правовий наслідок). Такий наслідок зумовлюється різними підставами, зокрема, фактом перевиконання доходної частини бюджету або недоотримання доходів бюджетом тощо. Цей юридичний склад можна визначити як альтернативний, під яким розуміється декілька юридичних складів, що самостійно та незалежно один від одного спричиняють один і той же правовий наслідок.

Більш глибокому розумінню правової природи юридичного складу у бюджетному праві сприятиме з’ясування ознак, якими, на нашу думку, є системність, співвідносність, завершеність, нормативна визначеність, забезпечення настання правових наслідків.

1. Системність. Юридичний склад завжди є сукупністю елементів, кожен з яких є юридичним фактом. Юридичний факт як елемент юридичного складу є підставою виникнення, зміни або припинення простого бюджетного правовідношення у складному правовідношенні. Відсутність хоча б одного із елементів юридичного складу призводить до його незавершеності. Такий склад втрачає правового значення і не зумовлює настання правового наслідку, визначених бюджетно-правовими нормами. Нормативна закріпленість такого незавершеного складу унеможливлює його застосування на практиці або, якщо таке застосування й відбулося, то правовий наслідок може бути оспорено.

Елементами юридичного складу є залежні (несамостійні) юридичні факти, які утворюють сукупність. Саме така залежність юридичного факту дозволяє відмежувати юридичний факт юридичного складу від складного юридичного факту та від елементів самостійного юридичного факту. Елементами юридичного факту є явища, що складають дію чи подію, а елементом юридичного складу є окремі юридичні факти.

2. Співвідносність. Ознака співвідносності пов’язана із проблемою послідовності зв’язку елементів юридичного складу. Така послідовність може бути вільною або залежною (встановленою), що розглядалася у наведеній вище класифікації, і є відображенням накопичення елементів юридичного складу та наслідків, зумовлених таким накопиченням. Але незалежно від виду послідовності, що проявляється у взаємозв’язку й взаємозалежності елементів юридичного складу, вони мають бути взаємопов’язаними з різним ступенем залежності для того, щоб юридичний склад був завершеним.

3. Завершеність. Завершеність означає накопичення та застосування усіх елементів юридичного складу з метою отримання кінцевого правового наслідку. У бюджетному праві юридичні склади завжди мають бути завершеними, оскільки їх незавершеність не породжує кінцевих правових наслідків у бюджетній діяльності, яка завжди спрямована на досягнення публічного результату. Незавершений юридичний склад може спричинити певні проміжні наслідки (правова зв’язаність, право на позитивні дії), які мають внутрішнє значення для бюджетного правовідношення, точніше, для простих бюджетних правовідносин, що становлять складне бюджетне правовідношення. Виконавши своє тимчасове призначення, зазначає С.С. Алексєєв, тобто забезпечивши накопичення наступних елементів фактичного складу і відповідно розвиток правовідносин, вони відходять, поступаючись місцем кінцевим правовим наслідкам, що породжуються фактичним складом у цілому [8, с. 366]. Частиною 1 ст. 39 БК України встановлено юридичний склад бюджетних правовідносин представлення проекту закону про бюджет. У випадку його незавершеності, зокрема, неподання проекту, його невідповідності БК України, Основним напрямам бюджетної політики чи пропозиціям Верховної Ради України, остання може прийняти вмотивоване рішення про його відхилення. Тому відсутність хоча б одного з юридичних фактів робить юридичний склад незавершеним, що унеможливлює одержання правового наслідку – прийняття проекту закону до розгляду, однак маємо інший наслідок – доопрацювання проекту закону Кабінетом Міністрів України. Отже, незавершений юридичний склад для одних бюджетних правовідносин може бути завершеним для інших, забезпечуючи їх видову зміну: регулятивні бюджетні правовідносини трансформуються в охоронні з подальшим поверненням до регулятивних за наявності завершеного юридичного складу.

4. Нормативна визначеність. Усі елементи юридичного складу мають встановлюватися гіпотезами бюджетно-правових норм. Тим самим, визначаються умови трансформації (переходу) правової моделі, встановленої бюджетно-правовими нормами, у правову дійсність – бюджетну діяльність.

5. Забезпечення настання правових наслідків у бюджетній діяльності. Можливість стає дійсністю внаслідок розвитку явищ, які відбуваються лише за наявності фактів дійсності, тобто, стаючи реальністю, юридичний склад забезпечує перехід встановленої бюджетно-правовими нормами правової моделі у бюджетну діяльність, саме цим переводячи бюджетно-правову абстракцію у бюджетно-правову дійсність. Призначенням юридичних складів є забезпечення розвитку бюджетних правовідносин з метою досягнення певного результату - настання правових наслідків у бюджетній діяльності.

Виходячи з вищенаведеного, юридичний склад у бюджетному праві можна визначити як сукупність нормативно визначених, взаємопов’язаних і взаємозалежних елементів (юридичних фактів), накопичення і застосування яких переводить (трансформує) бюджетно-правову можливість (модель) у бюджетно-правову дійсність (бюджетну діяльність), де ця сукупність, будучи завершеною, зумовлює настання кінцевого правового наслідку у бюджетних правовідносинах.

Проблеми юридичного складу у бюджетному праві та їх вирішення мають не лише теоретичне, а й практичне значення. В аспекті бюджетної правотворчості ці проблеми полягають у правильному підборі та чіткому закріпленні юридичних складів у нормативних актах, а у правозастосовчій діяльності проблеми полягають у їх правильному встановленні та застосуванні. Вдосконалення фіксації юридичних складів і фактів у гіпотезах бюджетно-правових норм, як вірно зазначає В.Б. Ісаков, є однією із важливих проблем юридичної техніки [119, с. 126].

Нормативно закріплений юридичний склад має охоплювати усі елементи, що фіксують можливі варіанти розвитку бюджетного правовідношення з метою унеможливлення вільного розсуду суб’єктів і вкладення ним власного розуміння щодо недостатніх елементів юридичного складу. Вимога повноти юридичного складу є особливо важливою, її недотримання може призвести і призводить до незавершеності бюджетного правовідношення або його розвитку в іншому напрямку, ніж передбачено бюджетно-правовими нормами.

Зважаючи на те, що у бюджетному праві більшість юридичних складів є складами з послідовним зв’язком елементів, законодавець, як правильно наголошує М.В. Карасьова, має відрегулювати їх таким чином, щоб вони завжди були завершеними й у ланцюзі елементів юридичного складу не було розривів. Для забезпечення завершеності юридичного складу з вільним волевиявленням зв’язок між накопленою частиною такого складу та рішенням компетентного органу, яке, як правило, є завершальним, має бути встановлено строк винесення (чи невинесення) рішення компетентного органу [126, с. 193].

Аналізуючи юридичні склади правовідносин бюджетної відповідальності, можна виявити незавершені юридичні склади, які впливають на подальший розвиток бюджетних правовідносин. Так, зокрема, п. 6 Порядку призупинення бюджетних асигнувань [209] передбачено, що призупинення бюджетних асигнувань здійснюється шляхом перенесення бюджетних асигнувань на наступні періоди, а п. 4 передбачено, що бюджетні асигнування призупиняються у межах поточного бюджетного періоду. Отже, постає питання, що мається на увазі під терміном „наступні періоди” у п. 6 і чи можна перенести асигнування на наступний бюджетний період, якщо стягнення застосовується у грудні місяці. Взагалі, повнота та безперервність має обов’язково доповнюватись вимогою чіткості нормативного закріплення (визначення). Тому з метою зменшення можливостей конкретизації юридичного складу у підзаконному нормативно-правовому акті, а також доступності сприйняття та однозначності його розуміння суб’єктами, він має бути чітко визначений у законі. В іншому випадку виникає загроза його необґрунтованого розширення впливом суб’єктивного фактора.

Вимога чіткості нормативного закріплення юридичного складу є одночасно і проблемою термінологічною. Юридичний склад має бути виражений у правових термінах, уникаючи застосування економічної, бухгалтерської та іншої термінології, оскільки таке застосування ускладнює їх правовий аналіз і призводить до неоднозначності розуміння термінів. До того ж доступність сприйняття визначеного бюджетним законодавством юридичного складу залежить від простоти, що має досягатися спрощенням його лінгвістичної структури.

У бюджетному законодавстві трапляються окремі випадки коли взагалі юридичний факт або склад є невизначеним. Прикладом може бути ч. 2 ст. 8 БК України, відповідно до якої міністр фінансів України затверджує бюджетну класифікацію, а також зміни до неї. У преамбулі до наказу Міністерства фінансів України від 27.12.2001 “Про бюджетну класифікацію та її введення” вказується “на виконання статті 8 БК України”. Таким чином, на рівні підзаконного акта юридичним фактом визнано ст. 8 БК України. З іншого боку постає питання у яких випадках міністр фінансів України може вносити зміни до бюджетної класифікації, але такі випадки ні БК України, ні іншими нормативно-правовими актами не визначені.

Ефективне вирішення проблеми оптимального регулювання бюджетних відносин потребує вдосконалення підбору та визначення елементів юридичного складу, незважаючи на складність бюджетної діяльності, де перетинаються різні, в першу чергу правові зв’язки, що ускладнює вирішення цієї проблеми для законодавця. При встановленні та виборі елементів юридичного складу для його закріплення у гіпотезах бюджетно-правових норм потрібно враховувати матеріальні та процесуальні критерії.

З точки зору матеріального критерію юридичний факт має відображати сутність соціальної ситуації, сконцентровувати вузлові моменти [119, с. 126; 120, с. 91–106]. На соціальну зумовленість юридичних фактів і складів, що встановлюються фінансово-правовими нормами, вірно звертає увагу М. В. Карасьова [126, с. 191]. У ході виконання державного бюджету в результаті перевищення фактично отриманих доходів порівняно із встановленими законом про бюджет утворюється профіцит бюджету. Однак, враховуючи те, що держаний бюджет має бути виконаний без профіциту, передбачається процедура внесення змін до цього закону на поточний рік для збалансування доходів державного бюджету, що надійшли на відповідний період, і запланованих видатків. Для внесення змін до закону в цьому випадку необхідна наявність юридичного складу, до якого входять матеріальні елементи: а) перевиконання доходної частини державного бюджету більш ніж на 15 %; б) строк – закінчення трьох кварталів; в) наявність офіційних висновків Рахункової палати та Міністерства фінансів України і процесуальні – подання висновків Комітету Верховної Ради України з питань бюджету до 15 жовтня поточного року.

Соціальна зумовленість визначеного юридичного складу полягає в тому, що створюються умови для пошуку додаткових джерел фінансування державних видатків, що не могли бути профінансовані в межах запланованих показників доходів державного бюджету. Встановлення граничного строку подання висновків дозволяє Верховній Раді України оперативно відреагувати на додатково одержані бюджетні кошти, які не були передбачені законом про бюджет, спрямувати їх на бюджетне фінансування, а також враховувати економічні показники при розгляді проекту закону про державний бюджет на наступний бюджетний період. Перерахований юридичний склад є підставою для розробки і подання Кабінетом Міністрів України, протягом двох тижнів з дня оголошення офіційних висновків до Верховної Ради України проекту закону про внесення змін до закону про бюджет. Але соціальна зумовленість може бути і не досягнутою, оскільки Верховна Рада України внаслідок різних причин може не розглянути й не прийняти поданий проект закону. Виникає незавершена ситуація: є факт перевищення надходжень до бюджету, але відсутні підстави для додаткового фінансування. На практиці така ситуація ймовірна, але БК України вона не передбачена. Отже, наведений юридичний склад можна вважати неповним, оскільки до нього входять не всі елементи, які б враховували всі ситуації, які можуть виникнути на практиці. Тому, на нашу думку, є доцільним у такому випадку наділити Кабінет Міністрів України правом здійснювати самостійно додаткові бюджетні видатки у разі неприйняття Верховною Радою України закону про внесення змін до закону про бюджет протягом бюджетного періоду, доповнивши ст. 53 БК України частиною четвертою.

Структура юридичного складу при здійсненні та вдосконаленні його правової регламентації потребує оптимізації. Як акцентувалася увага, будь-який юридичний склад має бути повним, тобто містити елементи, які фіксують усі можливі варіанти розвитку фактичної ситуації. Але точний і повний відбір елементів юридичного складу, з метою досягнення повноти певною мірою суперечить принципу вдосконалення структурних відносин, основним принципом побудови яких є її простота. Юридичний склад має бути не тільки повним, а й внутрішньо узгодженою системою фактів. Тому заслуговує на підтримку думка В.Б. Ісакова, згідно з якою потрібно намагатися, щоб фактичний склад мав мінімальну кількість елементів, між якими були б чіткі та прозорі зв’язки [119, с. 128]. Оскільки переважна більшість юридичних складів має послідовний зв’язок елементів, що зумовлює їх почергове включення (накопичення), то для безперервності розвитку бюджетних правовідносин елементи юридичного складу мають бути відрегульовані таким чином, щоб будь-яке бюджетне правовідношення було завершеним і в ланцюгові елементів не утворювалося розривів.

Одним із напрямів оптимізації юридичного складу вбачається виділення серед елементів такого складу первинних і похідних. Первинними елементами юридичного складу є такі, що забезпечують прямий (безпосередній) розвиток бюджетних правовідносин без будь-яких відхилень (розгалужень). Таким первинним елементом юридичного складу на стадії розгляду проекту закону про Державний бюджет України є відповідність поданого проекту вимогам БК України, Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та пропозиціям Верховної Ради України до Основних напрямів. У цьому випадку Верховна Рада України приймає проект закону і здійснюється його підготовка до розгляду. У разі невідповідності поданого проекту (похідний елемент юридичного складу) він повертається на доопрацювання до Кабінету Міністрів України, після чого повторно подається до Верховної Ради України. Отже, факт невідповідності є похідним елементом юридичного складу, який передбачає відгалуження бюджетного правовідношення, а потім його повернення до нормального розвитку. Таким чином, похідні елементи юридичного складу створюють розгалужені правовідносини. Бюджетно-правова норма закріплює декілька підстав варіантів розвитку бюджетного правовідношення, кожна з яких має свої правові наслідки. Це дає можливість докладно врегулювати бюджетні правовідносини і одночасно певною мірою спростити структуру юридичного складу, що має значення як для нормотворчої, так і для правозастосовчої діяльності. Поділ багатоелементного юридичного складу на первинний (основний) і похідний (додатковий), винесення похідних елементів за межі первинних дозволить їх виокремити та уникнути громіздких конструкцій, спростити усвідомлення закону, полегшити встановлення та аналіз юридичного складу суб’єктами правозастосування.

Підсумовуючи, можна зазначити, що юридичний склад у бюджетному праві має відповідати таким вимогам: повнота охоплення елементів; простота вираження та чіткість нормативного закріплення; безперервність (упорядкованість) елементів складу; доступність сприйняття і однозначність розуміння; оптимізація та соціальна зумовленість.

 

5.3. Сучасні тенденції та перспективи розвитку бюджетних правовідносин в Україні

 

Моделі розвитку бюджетних правовідносин в сучасних умовах не приділялося належної уваги, незважаючи на те, що таке дослідження дозволить не лише з’ясувати стан бюджетних правовідносин, що сприятиме подальшому вдосконаленню їх правового регулювання відповідно до існуючих умов і соціально-економічного стану, а й спрогнозувати напрями їх розвитку, їх майбутній стан. За загальним уявленням модель – це „зразок, що відтворює, імітує будову і дію якого-небудь об’єкта, використовується для одержання нових знань про об’єкт; зразок, з якого знімається форма для відливання чи відтворення в іншому матеріалі; уявний чи умовний (зображення, опис, схема і т. д.) образ якого-небудь об’єкта, процесу або явища, що використовується як його “представник” [41, с. 535]. Враховуючи таке лінгвістичне значення цього терміна і застосовуючи його до нашого дослідження, модель розвитку бюджетного правовідношення можна розглядати в двох аспектах як зразок або еталон бюджетного правовідношення (бюджетно-правова модель) та як його реальний стан, “образ” (бюджетно-правова реальність). Дослідження реального стану бюджетних правовідносин дає можливість виявити проблеми, а співставлення його стану з іншими зовнішніми реаліями буття дозволить виявити тенденції його розвитку, що вплине на бюджетну нормотворчість.

Модель розвитку бюджетного правовідношення – це зразок, що відтворює стан бюджетного правовідношення для одержання знань з метою подальшого їх відтворення в бюджетно-правових актах у процесі бюджетної нормотворчості.

В юридичній науці для відображення одного й того ж правового явища, що розуміється як “виникнення, зміна та припинення правовідносин” застосовуються різні терміни, зокрема “динаміка правовідносин” [164, с. 451; 218, с. 33–38; 270, с. 280; 346, с. 283], “рух правовідносин” [116, с. 270; 117, с. 158; 346, с. 285], “розвиток правовідносин” [126, с. 4], “існування правовідносин” [131], “реалізація правовідносин” [187, с. 685]. Це зумовлено застосуванням слів-синонімів, які, будучи різними за звучанням, є майже однакові за значенням.

Найбільш вживаним в юридичній літературі є термін „динаміка правовідносин”, який найчастіше науковці ототожнюють з іншим – “розвиток правовідносин”. Так, наприклад, В.Б. Ісаков спочатку пише: “динаміка правовідношення складається із його виникнення, зміни, припинення, які нерідко віддалені один від одного у часі і в просторі”. А в подальшому уточнює: “тим не менше вони не якісь там ізольовані явища, а етапи процесу розвитку правовідношення” [270, с. 280].

Р.Й. Халфіна, досліджуючи динаміку правовідносин, стверджує, що “існуюча система правовідносин знаходиться у постійному русі, відображаючи динаміку розвитку суспільства” [346, с. 285], а в подальшому зазначає, що “важливе значення для виникнення та розвитку правовідносин мають юридичні факти” [346, с. 289].

Загальнотеоретичні підходи вплинули на погляди у фінансовому праві. Зокрема, М.П. Кучерявенко пише, що “податкове правовідношення є не статичною конструкцією, а утворенням, сутність і зміст якого можна виявити лише в процесі розвитку, певної динаміки” [164, с. 451]. Власне розвиток фінансових відносин, видозміни їх суб’єктів призвели до реальної проблеми перегляду базисних категорій фінансового права і відповідно характеру відносин, врегульованих правом [218, с. 33].

Таке термінологічне різноманіття стосовно одного й того ж явища потребує лінгвістично-правової уніфікації термінології. Термін “динаміка” більшою мірою є технічним, одним із значень якого є “стан руху, розвиток, зміна чого-небудь” [41, с. 222]. Разом з тим у термінологічний обіг для аналізу змін і послідовної зміни соціальних явищ, причин прогресу, його спрямованості як протилежне поняттю “соціальної статики”, яка досліджує сталі структури, що забезпечують соціальний порядок і збереження суспільства як цілого, введене поняття “динаміка соціальна” [28, с. 256]. Рухом є “процес розвитку, внаслідок якого відбувається зміна якості предмета, явища і т. ін., перехід від одного якісного стану до іншого, вищого” [41, с. 1091]. Рух існує в нескінченній кількості проявів, форм. Типами руху є становлення і деградація, розвиток (прогрес і регрес), оновлення [328, с. 559]. Рух – це поняття процесуального феномену, що охоплює усі типи змін та взаємодій [28, с. 227]. Існування – це “буття, наявність кого-, чого-небудь у дійсності” [41, с. 404], тому цей термін відображає сучасний стан, правову дійсність, деякою мірою не охоплюючи стан виникнення та припинення. Реалізація – це дія за значенням реалізовувати, тобто „здійснювати, робити реальним, втілювати що-небудь у життя” [41, с. 1018], більшою мірою стосується правових норм, а точніше, їх застосування в правовідносинах.

Термін “розвиток” тлумачиться по-різному, зокрема, як „процес, внаслідок якого відбуваються зміни якості чого-небудь, перехід від одного якісного стану до іншого, вищого” [41, с. 1043], як процес закономірної зміни, переходу з одного якісного стану до іншого – більш-менш досконалого; перехід від простого до складного; зміна взагалі [330, с. 702]. Розвиток – це тип руху, “незворотна, спрямована зміна матеріальних і ідеальних об’єктів; один із загальних видів зв’язку” [328, с. 555]. Розвиток є якісною характеристикою змін об’єктів. Проблема розвитку пов’язана з циклічністю або спрямованістю процесуальних змін, їх одно- чи багатовекторністю; однозначною попередньою заданістю або можливістю альтернатив; з еволюційним або циклічним характером змін [28, с. 673].

Як бачимо, з лінгвістичної та філософської точок зору розглянуті терміни відображають майже однакові явища, під якими мається на увазі розвиток або його окрема стадія чи етап. На нашу думку, з лінгвістично-правової точки зору стосовно правовідносин правильнішим буде застосування терміна “розвиток”, оскільки саме розвиток повною мірою охоплює процес виникнення, зміни та припинення правовідношення, внаслідок чого відбувається перехід від одного якісного стану до іншого. Такий перехід і є послідовною зміною простих бюджетних правовідносин, які в сукупності становлять складне, а послідовна зміна простих забезпечує розвиток складного правовідношення. Враховуючи вищезазначене, на нашу думку, стосовно бюджетних правовідносин має вживатися термін “розвиток бюджетних правовідносин”, розуміючи під ним виникнення, зміну та припинення складного бюджетного правовідношення. Одночасно, враховуючи термінологічне різноманіття, при аналізі поглядів науковців будемо вживати той термін, який використовується автором.

Будь-яке правовідношення, вважає В.Б. Ісаков, “проходить етап формування, де відбувається накопичення правоутворюючих юридичних фактів, які у переважній більшості є діями, актами поведінки, що безпосередньо стикаються з діями щодо реалізації прав та обов’язків всередині правовідношення” [270, с. 280]. Саме правостворюючі факти, підкреслює С.С. Алексєєв, спричиняють виникнення правовідношення: особи стають носіями суб’єктивних прав та обов’язків, що свідчить про приведення в дію механізму правового регулювання [7, с. 343].

На особливе значення правоутворюючих юридичних фактів в динаміці правовідносин звертає увагу М.П. Кучерявенко [164, с. 480], що є виправданим, оскільки із ними безпосередньо пов’язані суб’єктивні бюджетні права й обов’язки, реалізація яких і відбувається у бюджетних правовідносинах. Правоутворюючі юридичні факти нібито “засновують” бюджетне правовідношення, трансформуючи його нормативну модель у площину бюджетної діяльності.

Досліджуючи правовідносини, О.О. Красавчиков виділив передумови та підстави їх виникнення, зміни та припинення, під якими мав на увазі певний комплекс різноманітних за характером явищ, взаємодія яких має наслідком рух правовідношення. Ними, на думку автора, є нормативні передумови; правосуб’єктні передумови та фактична підстава виникнення, зміни та припинення цивільних правовідносин [154, с. 49–50]. Оскільки правовідношення може бути лише між конкретними особами, то юридичні факти виступають з’єднуючою ланкою між правовою нормою та суб’єктивними правами (обов’язками) конкретного суб’єкта. Норма права може бути застосована, а особи можуть стати суб’єктами права, лише за умови наявності у суспільному відношенні фактів, які визнаються цією нормою юридичними [154, с. 76]. Така точка зору заслуговує на увагу, але, на нашу думку, щодо бюджетних правовідносин потребує деяких уточнень. Бюджетно-правова норма лише створює правову можливість виникнення, зміни чи припинення бюджетного правовідношення, вказуючи на ті конкретні умови, обставини та факти, за наявності яких установлюється та розвивається правовий зв’язок між суб’єктами і виступає передумовою розвитку бюджетних правовідносин.

Специфічність положення правоутворюючих юридичних фактів уточнюється і передумовами виникнення правових наслідків. Такими передумовами, на думку М.П. Кучерявенка, є загальні (бюджетно-правові норми) та окремі (юридичні факти). Водночас звертається увага на таку передумову, як правосуб’єктність учасників відносин [164, с. 480]. Бюджетно-правові норми утворюють ту основу, на якій за допомогою юридичних фактів відбуваються правовідносини, переносять же цю основу в площину практичної реалізації саме юридичні факти, забезпечуючи виникнення, зміну та припинення бюджетних правовідносин.

Аналізуючи наукові погляди, бачимо, що передумовами розвитку правовідносин вважаються правові норми та правосуб’єктність, а підставами – юридичні факти та склади. Без юридичних фактів не може відбутися застосування бюджетно-правових норм та реалізація бюджетної правосуб’єктності. Однак здається сумнівним визнання передумовами поряд із правовими нормами правосуб’єктності. Правосуб’єктність у фінансовому праві, зазначає Л.К. Воронова, “включає в себе два елементи: можливість мати права і нести обов’язки (правоздатність) і можливість до самостійного здійснення прав і обов’язків (дієздатність)” [47, с. 76]. Бюджетно-правова норма наділяє суб’єктів правами та обов’язками, що свідчить про недоцільність виділення частини (уповноважуючі та зобов’язуючі бюджетно-правові норми) із цілого (бюджетно-правові норми) як передумови розвитку бюджетних правовідносин.

Правовідношення – це динамічне правове явище, що знаходиться в русі, тому питання правовідносин потрібно розглядати з урахуванням становлення та розвитку суб’єктивних юридичних прав та обов’язків, їх матеріалізації в поведінці людей [15, с. 345]. На зв’язок юридичної норми і правосуб’єктності слушно звертав увагу С. С. Алексєєв, зазначаючи, що “юридичні норми можуть звужувати або розширювати коло суб’єктів права та обсяг правосуб’єктності” [7, с. 277]. А це означає, що в механізмі правового регулювання бюджетних відносин, за значенням та функціями, правосуб’єктність є засобом конкретизації кола суб’єктів.

Правосуб’єктність, підкреслює С.С. Алексєєв, у деяких галузях права існує як єдина праводієздатність, одночасно охоплюючи два моменти: можливість мати права й обов’язки та можливість їх самостійно здійснювати [7, с. 285]. Але в бюджетному праві у переважній більшості випадків суб’єктивне право є одночасно й обов’язком суб’єкта. Саме тому правосуб’єктні особи не тільки одночасно наділені можливістю мати, а й зобов’язані їх реалізовувати. Іншою особливістю бюджетної правосуб’єктності є її роз’єднання між суб’єктами, що зумовлено організаційно-майновим характером бюджетних правовідносин. Так, право власності на бюджет належить суспільно-територіальному утворенню, а процесуальними правообов’язками щодо його реалізації наділені інші суб’єкти – державні органи та органи місцевого самоврядування, які діють від імені відповідних суспільно-територіальних утворень.

Бюджетною правосуб’єктністю є закріплена нормами бюджетного права здатність мати та здійснювати вид та міру належної поведінки у сфері бюджетної діяльності. При цьому здатність слід розуміти як передбачену нормами бюджетного права можливість, що невід’ємно належить визначеному суб’єкту, та у переважній більшості випадків як обов’язок її реалізовувати у бюджетній діяльності.

У контексті розгляду бюджетної правосуб’єктності потрібно враховувати її суспільний характер, який полягає в тому, що саме внаслідок реалізації суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків відбувається зарахування коштів до бюджетів та їх розподіл і перерахування на задоволення визнаних публічних потреб. Конструкція такого розподілу бюджетних коштів, слушно вважає П.С. Пацурківський, повинна бути якнайшвидше замінена незрівнянно ефективнішою адекватною досягнутому етапу суспільного розвитку конструкцією публічної власності на відповідні бюджетні кошти відповідного суб’єкта бюджетного права [236-239].

Навіть у тих випадках, коли законом покладаються певні обов’язки або надаються права суб’єктам правовідносин без будь-яких юридичних підстав, не виключається обов’язковість наявності юридичних фактів як підстави виникнення правовідносин. У цьому випадку існує певний юридичний факт, з яким закон пов’язує виникнення прав та обов’язків [164, с. 480]. На нашу думку уявляється доцільним виділити два аспекти – це підстави виникнення правової моделі суб’єктивного права чи обов’язку як закріпленої бюджетно-правовою нормою можливості або необхідності (підстави їх встановлення) та підстави виникнення власне суб’єктивного бюджетного права чи обов’язку (підстави їх реалізації). Підставами виникнення правової моделі суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків є наявність відповідних уповноважуючих, зобов’язуючих та забороняючих бюджетно-правових норм. Цими нормами суб’єкти наділяються бюджетними правами та обов’язками, внаслідок чого набувають значення суб’єктів бюджетного права. Наділені такими правами та обов’язками, суб’єкти можуть їх реалізувати у бюджетних правовідносинах лише за наявності юридичних фактів, з якими бюджетно-правова норма і пов’язує таку можливість чи необхідність. Юридичні факти, таким чином, стають підставами як реалізації бюджетної правосуб’єктності, так і розвитку бюджетних правовідносин. З іншого боку, наявність юридичного факту чи складу переводить суб’єкта бюджетного права у суб’єкта правовідносин, тим самим, відбувається перехід загального в індивідуальне, абстрактного в конкретне.

Характеризуючи динаміку фінансових правовідносин Ю.О. Крохіна стосовно бюджетних зазначає, що вони виникають лише на підставі нормативного акта – закону про бюджет, який приймається на рік, або рішення представницького органу місцевого самоврядування [125, с. 46, 109], що, на нашу думку, є дискусійним. Бюджетні правовідносини виникають на підставі правових норм, визнання ж підставою лише акта про бюджет значно звужує коло бюджетних правовідносин лише до правовідносин виконання бюджету, залишаючи поза межами бюджетних усі інші – нормотворчі, контрольні, організаційні, охоронні. До того ж неприйняття закону про бюджет не є підставою не виникнення правовідносин виконання бюджету, вони виникають і розвиваються за спеціальними правилами із встановленими обмеженнями щодо бюджетного фінансування.

Передумовами виникнення та подальшого розвитку правовідносин виконання бюджету є закон або рішення про бюджет. Цими актами встановлюються загальні показники бюджетів, затверджуються повноваження суб’єктів правовідносин здійснювати виконання бюджету протягом бюджетного періоду. Фінансові правовідносини, як підкреслював Є.А. Ровинський, виникають у зв’язку із виданням закону, який встановлює лише типові ознаки цих правовідносин. Виникнення ж конкретного правовідношення потребує видання на підставі закону індивідуальних фінансових актів. Загальна норма закону не адресована безпосередньо конкретній особі, вона встановлює лише типові для розвитку правовідношення ознаки, на підставі яких виникають конкретні правовідносини [284, с. 160]. Норми закону про бюджет лише створюють загальну модель правовідносин виконання державного бюджету, для виникнення ж конкретних бюджетних правовідносин необхідна індивідуалізація приписів загальної бюджетно-правової норми шляхом видання нормативного чи індивідуального акта. Бюджетні установи одержують бюджетні кошти на підставі кошторису, який є основним плановим документом бюджетної установи, що надає повноваження на отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій і досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень. Тому для розвитку правовідносин бюджетного фінансування установи необхідна наявність не тільки закону чи рішення про бюджет, а й затвердженого кошторису бюджетної установи, який індивідуалізує загальні показники, що містяться у законі чи рішенні про бюджет стосовно бюджетної установи і є індивідуальним бюджетно-правовим актом. Для здійснення бюджетною установою операцій з бюджетними коштами необхідним є наявність такої підстави, як відкриття в органах Державного казначейства України бюджетних рахунків.

Бюджетно-правовими нормами встановлюється модель бюджетних правовідносин, а за наявності визначених гіпотезами цих норм умов відбувається трансформація суб’єктів бюджетного права в суб’єктів бюджетних правовідносин, встановленням між ними правового зв’язку через реалізацію ними правосуб’єктності.

Встановлення гіпотезою бюджетно-правової норми юридичного факту як підстави розвитку бюджетного правовідношення підкреслює нерозривний зв’язок реальної поведінки та правової форми, неможливість відділити їх одне від одного. З юридичного факту, як слушно стверджує Р.Й. Халфіна, починається життя правової норми, яка реалізується у правовідносинах, перевіряється її реальність і дієвість. Юридичний факт у переважній більшості випадків є тим актом поведінки, що приводить у дію механізм правового регулювання, із подальшим співвідношенням поведінки особи із моделлю, встановленою правовою нормою [346, с. 286].

Юридичні факти переводять, створювану бюджетно-правовими нормами можливість розвитку бюджетних правовідносин у площину реальної бюджетної діяльності, виступаючи нібито „поштовхами” такого розвитку, трансформуючи бюджетно-правову абстракцію в бюджетно-правову реальність. Отже, існує безпосередній зв’язок юридичного факту із бюджетно-правовою нормою, гіпотеза якої і визначає конкретну умову реалізації правила поведінки, яке встановлюється чи санкціонується диспозицією бюджетно-правової норми. Однак у деяких випадках юридичний факт є не лише підставою застосування бюджетно-правової норми, а й виражає волю суб’єктів у визначенні їх прав та обов’язків.

Гіпотеза бюджетно-правової норми має містити чітко сформульовані умови, за наявності яких потрібно здійснювати певні дії у сфері бюджетної діяльності. Вона містить не лише вказівку на конкретні життєві обставини, за наявністю яких починає діяти бюджетно-правова норма, а й надає цим обставинам правового значення, перетворюючи їх в юридичні факти, за наявності яких бюджетно-правова модель трансформується у бюджетні правовідносини.

Оскільки розвиток бюджетного правовідношення передбачає його виникнення, зміну та припинення, то термін “розвиток” може застосовуватися лише до складних бюджетних правовідносин. Стосовно ж простого бюджетного правовідношення може йтися лише про його виникнення та припинення. Розвиток складного бюджетного правовідношення передбачає послідовну зміну простих, серед яких виділяється первинне, на основі якого і без якого не відбудеться таке правовідношення та похідні, що послідовно змінюють одне одного, а останнє серед них можна визначити як завершуюче просте бюджетне правовідношення в системі складного.

На нашу думку, розвиток бюджетних правовідносин можна розглядати у трьох аспектах. По-перше, як видовий розвиток, в процесі якого і відбувається послідовна зміна простих бюджетних правовідносин. По-друге, як міжвидовий розвиток, і в такому розумінні відбувається видова зміна бюджетних правовідносин, коли, наприклад, будь-яке регулятивне бюджетне правовідношення трансформується в охоронне. По-третє, як зовнішній розвиток, коли бюджетне правовідношення трансформується в інше галузеве правовідношення. Розглядаючи у такому значенні поняття “розвиток бюджетних правовідносин”, ми розуміємо його сучасний стан, його реальність, і це буде вузьким розумінням поняття (стан бюджетних правовідносин). Але разом з тим можна говорити й про їх майбутній стан, стратегію, перспективи та напрями вдосконалення, що буде широким розумінням (перспективи розвитку бюджетних правовідносин).

Враховуючи вищезазначене, з’ясуємо сутність розвитку бюджетних правовідносин у вузькому розумінні. М.В. Карасьова вважає, що при загальному погляді на фінансове правовідношення передусім видно стадії його реалізації як вузлові моменти єдиного процесу. Під стадіями реалізації прав та обов’язків суб’єктів фінансового правовідношення слід розуміти більш конкретні, послідовно змінюючи один одного фінансові правовідносини, в які, керуючись законом, вступають суб’єкти з метою реалізації прав та обов’язків [126, с. 230]. Оскільки стадією є “певний момент, період, етап у житті, розвитку кого-, чого-небудь, які мають свої якісні особливості” [41, с. 1186], то виникнення, зміна та припинення є стадіями розвитку бюджетних правовідносин у вузькому розумінні.

Першою стадією розвитку бюджетного правовідношення є його виникнення. Виникнення – це стан за значенням “виникнути”, тобто “зароджуючись, стати дійсним, існуючим” [41, с. 102]. Виникнення бюджетного правовідношення передбачає відомий попередній рівень розвитку суспільних відносин, оскільки правове регулювання виходить не від абстрактного “нуля”, а від певного наявного рівня розвитку – до іншого, більш високого. Підтягнути суспільні відносини на цей вихідний рівень і є, на думку С.С. Алексєєва, завданням юридичних фактів [270, с. 280]. Після виведення суспільних відносин на відповідний рівень, що відбувається за наявності юридичних фактів, включається механізм реалізації суб’єктивних прав та обов’язків, внаслідок чого між суб’єктами встановлюється правовий зв’язок, що і встановлює бюджетне правовідношення. Виникнення бюджетного правовідношення є початковою стадією його розвитку, що відбувається за певних обставин, основними серед яких є зовнішні, що набувають значення юридичних фактів внаслідок правових наслідків, які бюджетне законодавство пов’язує з їх настанням. Але бюджетним законодавством такі обставини встановлюються не завжди Так, зокрема постає питання щодо моменту виникнення правовідносин з підготовки бюджетних запитів. Аналізуючи ч. 1 ст. 34 БК України, можна дійти висновку, що головні розпорядники бюджетних коштів починають їх готувати після доведення до них Інструкції з підготовки бюджетних запитів, проте не вказано строк або іншу обставину, коли Міністерство фінансів України має їх розробити й довести. Необхідно враховувати, слушно зазначає М.П. Кучерявенко, що навіть у тих випадках, коли законом покладаються певні обов’язки чи надаються права суб’єктам правовідносин без будь-яких юридичних підстав, не виключається обов’язковість наявності юридичного факту як підстави виникнення правовідносин. У цьому випадку завжди існує певний факт, з яким законодавець пов’язує виникнення прав та обов’язків [164, с. 480]. У наведеному прикладі момент виникнення правовідносин розробки та доведення інструкції не визначено, надавши це право Міністерству фінансів України, хоча момент виникнення бюджетного правовідношення має бути визначеним досить чітко та деталізовано. Обґрунтоване виникнення прав та обов’язків, слушно звертає увагу С.С. Алексєєв, передбачає законність усіх послідуючих дій, створює для них юридичну базу. Тому законодавство звертає особливу увагу на момент виникнення правовідношення, забезпечуючи максимальну юридичну надійність цієї ланки [270, с. 281].

Для простого бюджетного правовідношення виникнення полягає у встановленні правового зв’язку між суб’єктами, внаслідок чого відбувається взаємна реалізація суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків кожним із суб’єктів або одним суб’єктом права, а іншим – обов’язку. Виникнення складного бюджетного правовідношення відбувається здійсненням простого  (первинного простого правовідношення в системі складного). Без його здійснення не може відбутися розвиток складного регулятивного бюджетного правовідношення, проте може виникнути охоронне бюджетне або інше правовідношення.

Виникнення бюджетного правовідношення можна представити у вигляді: визнання обставини правоустановчим юридичним фактом – наявність фактичної обставини – встановлення правового зв’язку між суб’єктами бюджетного права – трансформація суб’єктів бюджетного права у суб’єктів бюджетних правовідносин – реалізація суб’єктивного бюджетного права й обов’язку (право-обов’язку).

Другою стадією розвитку складного бюджетного правовідношення є його зміна. Така зміна може бути або одиночною, або послідовним ланцюгом змін простих правовідносин шляхом їх здійснення, що пов’язане з розвитком складного бюджетного правовідношення та перетворенням його змісту. Така зміна може відбутися як зміна в межах складного видового бюджетного правовідношення і як видова зміна бюджетних правовідносин. Хоча видова зміна бюджетного правовідношення відбувається шляхом припинення одного його виду і виникненням іншого, але в межах бюджетних правовідносин у цілому таку зміну можна розглядати як видову. Зміна правовідношення відбувається внаслідок різних підстав, визначених бюджетно-правовими нормами, якими можуть бути, зокрема, правомірні та неправомірні дії, події, індивідуальні бюджетно-правові акти тощо.

У лінгвістичному значенні термін “зміна” означає: “1. Перехід, перетворення чого-небудь (перев. стану, руху, ознаки властивості і т. ін.) у щось якісно інше, змінювання. 2. Заміна кого-, чого-небудь чимось іншим” [41, с. 373]. Враховуючи таке лінгвістичне значення, цей термін краще використовувати для позначення внутрішньовидового розвитку бюджетного правовідношення. У випадку видової зміни бюджетних правовідносин, на нашу думку, слід вживати “трансформація бюджетного правовідношення”, оскільки термін “трансформація” означає “зміна, перетворення виду, форми, істотних властивостей і т. ін. чого-небудь” [41, с. 1263].

На стадії виконання бюджету бюджетні правовідносини розвиваються як бюджетоформуючі, бюджеторозподільчі або бюджетні трансфертні. Суб’єкти цих правовідносин спрямовують свої дії на виконання правових норм, що містяться в актах про бюджет. Ці норми є одночасно і уповноважуючи ми, і зобов’язуючими, оскільки надають право-обов’язок отримувати кошти із встановлених джерел у визначеному обсязі, а також право-обов’язок витрачати отримані бюджетні кошти на визначені напрями бюджетного фінансування у встановленому обсязі. Якщо суб’єкти дотримуються приписів матеріальних бюджетно-правових норм, то регулятивні бюджетні правовідносини, а точніше – правовідносини виконання бюджету, нормально розвиваються у визначеному актом про бюджет напрямі. Якщо ж в процесі виконання бюджету за видатками відбувається факт нецільового використання бюджетних коштів (бюджетне правопорушення), то правовідносини виконання бюджету трансформуються в охоронні бюджетні правовідносини, які розвиваються за схемою: бюджетні деліктні правовідносини – бюджетні правовідносини провадження – бюджетні правовідносини відповідальності. Разом з тим постає питання щодо повної чи часткової трансформації правовідносин виконання бюджету в охоронні.

Передумовами виникнення правовідносин виконання бюджету в даному випадку будуть бюджетно-правові норми, що визначають повноваження розпорядників бюджетних коштів. Такими є, зокрема, повноваження на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов’язань, здійснення видатків. Розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов’язання та здійснюють видатки лише в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисом та несуть відповідальність за управління бюджетними асигнуваннями і здійснення контролю за виконанням процедур і вимог, встановлених БК України.

Розпорядники бюджетних коштів мають право брати бюджетні зобов’язання за загальним фондом бюджету лише в межах бюджетних асигнувань, передбачених кошторисом, за спеціальним фондом бюджету в межах відповідних фактичних надходжень до цього фонду і бюджетних асигнувань (у розрізі складових спеціального фонду відповідно зведень показників спеціального фонду кошторису), встановлених кошторисом, виходячи з потреб виконання пріоритетних заходів поточного бюджетного року і з урахуванням необхідності здійснення платежів для погашення бюджетних зобов’язань минулих періодів.

Нецільове використання бюджетних коштів розпорядником є бюджетним правопорушенням, внаслідок здійснення якого відбувається видова зміна бюджетних правовідносин. Передумовами такої зміни є бюджетно-правові норми, які визначають факт нецільового використання бюджетних коштів як бюджетне правопорушення і покладають на суб’єктів бюджетних правовідносин додаткові права й обов’язки. Юридичний факт, що змінює бюджетне правовідношення, стосується як суб’єктів (з’являється новий уповноважений суб’єкт в особі органу чи посадової особи), так і об’єкта бюджетних правовідносин.

У зобов’язаного суб’єкта (правопорушника) виникають нові додаткові обов’язки, зокрема, зазнати тимчасових обмежень правосуб’єктності, які мають матеріальні наслідки, – призупинення бюджетних асигнувань в обсязі, що дорівнює 50 відсоткам асигнувань, затверджених у плані асигнувань розпорядника бюджетних коштів. Правовідносини виконання бюджету не припиняються, а лише змінюються за об’єктом, який зазнає кількісних змін на встановлений строк, але при цьому не змінюється асигнування на оплату праці, нарахування на заробітну плату та трансферти населенню, тобто відбувається кількісна зміна частини об’єкта. Отже, правовідносини, об’єктом яких є видатки бюджету на оплату праці із нарахуваннями та трансферти населенню, асигнування із спеціального фонду бюджету залишаються регулятивними і не змінюються. Що ж стосується інших бюджетних правовідносин виконання бюджету, то їх об’єкт не змінюючись якісно, зазнає тимчасових кількісних змін в обсязі зменшення об’єкта на 50 відсотків.

Розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань є підставою для внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету (плану асигнувань із загального фонду бюджету відповідного розпорядника бюджетних коштів) шляхом перенесення бюджетних асигнувань на наступні періоди. Після застосування стягнення (заходу) і відновлення дії бюджетних асигнувань відбувається зміна правовідносин виконання бюджету внаслідок зміни об’єкта цих правовідносин: спочатку відновлення дії бюджетних асигнувань (приведення об’єкта правовідносин у стан, що існував до бюджетного правопорушення), а потім його збільшення за рахунок перенесених бюджетних асигнувань. Правозмінюючими юридичними фактами є індивідуальні бюджетно-правові акти (зміни до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету, зміни до плану асигнувань із загального фонду бюджету розпорядника бюджетних коштів) та події (1 число місяця, наступного за датою прийняття розпорядження)

Наведені міркування дають підстави вести мову про внутрішньовидові зміни бюджетних правовідносин, що відбуваються внаслідок зміни їх об’єкта. При цьому частина правовідносин виконання бюджету не змінюється, а частина трансформується в інші види бюджетних правовідносин з послідуючим поверненням до регулятивних правовідносин.

Отже є підстави говорити про кількісну зміну об’єкта бюджетних правовідносин у процесі їх розвитку. Такий розвиток пов’язаний з безпосереднім впливом на бюджетні кошти, коли в процесі розвитку правовідносин виконання бюджету не змінюється їх суб’єктивний склад. Їх розвиток пов’язаний з виникненням інших видів бюджетних правовідносин, без яких не може відбутися зміна “основного” правовідношення. Заслуговує на увагу модель зміни бюджетних правовідносин внаслідок кількісних змін виконання закону про бюджет за доходами. За підсумками трьох кварталів виконання державного бюджету у разі перевищення показників доходів, врахованих у розписі держаного бюджету на відповідний період, більш ніж на 15 відсотків вносяться зміни до закону. Юридичним фактом внесення таких змін до бюджету є факт перевиконання дохідної частини Державного бюджету України. У бюджетоформуючих правовідносинах відбуваються кількісні зміни об’єкта цих правовідносин, які є юридичним фактом виникнення нормотворчих бюджетних правовідносин, об’єктом яких є закон про внесення змін до закону про бюджет. Такий закон змінює повноваження суб’єктів бюджеторозподільчих правовідносин щодо бюджетних видатків (розподіл і виділення “збільшеного” об’єкта цих правовідносин). Закон про внесення змін є передумовою внутрішньовидової зміни правовідносин виконання бюджету, а юридичним складом буде – дата набуття законом чинності, внесення змін до кошторису тощо.

Зміна правовідносин виконання бюджету відбувається через розвиток “додаткових” нормотворчих бюджетних правовідносин на стадії виконання бюджету, при цьому модель розвитку бюджетних правовідносин буде наступною. Кількісна зміна об’єкта правовідносин виконання бюджету за доходами є юридичним фактом виникнення нормотворчих бюджетних правовідносин. Об’єкт нормотворчих бюджетних правовідносин (закон про внесення змін) є передумовою зміни правовідносин виконання бюджету, а юридичним фактом такої зміни буде встановлена законом подія. Після настання юридичного факту відбувається зміна правовідносин виконання бюджету за видатками внаслідок кількісної зміни об’єкта цих правовідносин за тих же самих суб’єктів. Такий розвиток бюджетних правовідносин має “кількісний” характер, не змінює якості правового зв’язку, але охоплює значний обсяг правових зв’язків і відображається в подальшому розвитку правовідношення. Отже, кількісні зміни об’єкта правовідносин виконання бюджету за видатками зумовлюються кількісними змінами об’єкта правовідносин виконання бюджету за доходами через розвиток нормотворчих бюджетних правовідносин на стадії виконання бюджету, без яких не може відбутися така зміна.

Юридичні факти в переважній більшості становлять дії суб’єктів бюджетного права. Якщо ж юридичним фактом визначено подію, то вона здійснює вплив на суб’єкта, який внаслідок її настання має здійснити певні дії. Юридичні факти породжують зв’язок між бюджетно-правовою нормою та суб’єктивними бюджетними правами й обов’язками, реалізуючи які, за наявності визначених гіпотезою бюджетно-правової норми умов, між суб’єктами виникає правовий зв’язок, що спричиняє розвиток бюджетного правовідношення. Навіть якщо правовий зв’язок між визначеними суб’єктами не реалізується, то це становить підставу виникнення охоронних правовідносин, призначенням яких є відновлення регулятивного бюджетного правовідношення, приведення його у відповідність із правовою моделлю. У будь-якому випадку бюджетно-правова норма не може поза юридичним фактом наділити суб’єктів правами та обов’язками або звільнити їх від існуючого правового зв’язку. Вона, вказуючи на конкретні умови, обставини чи факти, за наявності яких виникає чи розвивається правовий зв’язок, створює правову можливість виникнення, зміни чи припинення бюджетного правовідношення. І саме тому бюджетно-правова норма є передумовою розвитку бюджетних правовідносин, а юридичний факт трансформує встановлену правову модель правовідношення у площину бюджетної діяльності. Юридичні факти реалізують створену такою нормою можливість виникнення та розвитку бюджетного правовідношення, переводячи правову можливість (бюджетно-правову норму) в правову дійсність (бюджетне правовідношення), правову абстракцію у бюджетну діяльність.

Бюджетне правопорушення є підставою виникнення охоронних бюджетних правовідносин, які в процесі свого розвитку зазнають змін: бюджетно-деліктні правовідносини трансформуються в бюджетні правовідносини провадження, які у свою чергу – в бюджетні правовідносини відповідальності, відбуваються внутрішньовидові зміни в межах охоронних бюджетних правовідносин. Особливістю бюджетних правовідносин є те, що бюджетно-деліктні та правовідносини провадження існують поряд із правовідносинами виконання бюджету, не впливаючи і не змінюючи їх. Підставою зміни правовідносин виконання бюджету за об’єктом є внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету (плану асигнувань із загального фонду розпорядника) на підставі розпорядження про призупинення бюджетних асигнувань, яке є об’єктом бюджетних правовідносин провадження. Таким чином, об’єкт бюджетних правовідносин провадження є підставою виникнення як бюджетних правовідносин відповідальності, так і передумовою зміни деяких правовідносин виконання бюджету. Якщо бюджетно-деліктні правовідносини та бюджетні правовідносини провадження розвиваються паралельно із правовідносинами виконання бюджету, то правовідносини бюджетної відповідальності та правовідносини виконання бюджету деякою мірою співпадають. Вони співпадають у моменті виникнення та закінчення, тобто у часі, об’єктом бюджетних правовідносин відповідальності є частина об’єкта правовідносин виконання бюджету, можливо і співпадіння суб’єктів: головний розпорядник – розпорядник. Сутність правовідносин бюджетної відповідальності полягає у тимчасовому зменшенні частини об’єкта правовідносин виконання бюджету шляхом його перенесення на наступні періоди.

Юридичні факти як підстави зміни бюджетних правовідносин можуть стосуватися не лише об’єктів цих правовідносин, а й суб’єктів. Зміна бюджетних правовідносин за суб’єктами не завжди означає припинення одного і виникнення іншого бюджетного правовідношення, а тільки зміну вже існуючого бюджетного правовідношення. Така зміна відбувається внаслідок реорганізації розпорядника чи головного розпорядника бюджетних коштів.

Зміна бюджетного правовідношення пов’язана з його внутрішнім розвитком, перетворенням його змісту, справедливо звертає увагу С.С. Алексєєв, зазначаючи, що правовий зв’язок неможливо розглядати спрощено, вважаючи, що він виникає у закінченому, завершеному вигляді. Якби він існував у такому вигляді, в якому виник, то право втратило б важливий засіб оперативного впливу на суспільні відносини. Таким чином, зробимо висновок: правовідношення не є назавжди застиглим каркасом правового зв’язку, це його динамічна, розвиваюча модель, що розгортається в міру розвитку самого суспільного відношення [270, с. 281]. Це положення залишається актуальним для бюджетного права.

Завершальною стадією бюджетного правовідношення є його припинення. З припиненням правовідношення його фактичний зміст не зникає, а, як правило, змінює свою юридичну якість: або втрачає юридичний характер, або знову набуває юридичного значення, але вже в іншому правовідношенні. Безперервний взаємоперехід юридичного в соціальне та соціального в юридичне супроводжує весь процес розвитку правовідношення від його виникнення до припинення правового зв’язку [270, с. 283-284].

Припинення – це дія за значенням припиняти, тобто: “1. Зупиняти рух кого-, чого-небудь... 4. Переривати яку-небудь дію, процес, стан і т. ін., що триває. 5. Переставати виконувати або переривати на якійсь час яку-небудь дію, діяльність, якійсь процес” [41, с. 943].

Припинення складного бюджетного правовідношення відбувається закінченням простого, яке визначається як завершальне просте правовідношення в системі складного бюджетного правовідношення. Для простого бюджетного правовідношення припинення полягає у зникненні або втраті правового зв’язку між суб’єктами і є його другою стадією.

Припинення бюджетного правовідношення можна представити у вигляді: визнання обставини правоприпиняючим юридичним фактом – наявність фактичної обставини – реалізація суб’єктивного бюджетного права чи обов’язку (право-обов’язку) – втрата правового зв’язку між суб’єктами бюджетних правовідносин – трансформація суб’єктів бюджетного правовідношення в суб’єктів бюджетного права.

Припинення бюджетного правовідношення є юридичним наслідком, встановленим бюджетно-правовими нормами за наявності правоприпиняючих юридичних фактів. Такими є факти, з якими норма права пов’язує припинення суб’єктивного бюджетного права чи обов’язку, що унеможливлює встановлення правового зв’язку між суб’єктами, а отже, і відносин між ними. Однак це не означає, що в майбутньому ці права та обов’язки не зможуть виникнути знову. Прийняття закону про Державний бюджет є фактом припинення нормотворчих бюджетних правовідносин, але Верховна Рада України не втрачає право-обов’язку у наступному бюджетному циклі, що є проявом такої особливості бюджетних правовідносин як періодичність.

М.П. Кучерявенко виділяє п’ять видів правоприпиняючих юридичних фактів: своєчасна та повна реалізація обов’язку; сплив строку; особливості положення зобов’язаної особи; юридичні факти, пов’язані з об’єктом регулювання; прийняття акта, який відміняє даний вид податкового платежу [164, с. 483-484]. Така думка заслуговує на увагу, але потребує уточнення щодо бюджетних правовідносин.

Під реалізацією обов’язків і прав суб’єктів бюджетних правовідносин розуміються дії (утримання від дій) суб’єктів, які спрямовані на досягнення цілей цих правовідносин. Метою бюджетного правовідношення є той результат, на який орієнтують суб’єктів бюджетно-правові норми і заради досягнення якого бюджетним законодавством передбачаються підстави виникнення та напрями розвитку бюджетного правовідношення. Досягнення такого результату забезпечується своєчасною та повною реалізацією суб’єктивного бюджетного право-обов’язку. Така реалізація є перетворенням приписів правових норм шляхом правомірної поведінки суб’єктів суспільних відносин. Оскільки реалізація право-обов’язків завжди є вольовим актом, внаслідок чого проявляється індивідуальна воля суб’єкта, то постає питання щодо співвідношення індивідуальної волі суб’єкта бюджетних правовідносин та закріпленої в бюджетно-правових нормах волі держави  У переважній більшості випадків, вважає М.В. Карасьова, воля суб’єктів фінансових правовідносин щодо реалізації їх обов’язків і прав визначально кореспондується державній волі, вираженої в нормах права. Нерідко зобов’язаним суб’єктом фінансового правовідношення є сама держава в особі певних органів [126, с. 225-226]. Разом з тим проблема узгодження волі не втрачає своєї актуальності для бюджетних правовідносин, що визначено їх сутністю і, зокрема протиріччями між публічними та приватними інтересами, а також політичною напруженістю бюджетного права. Політична напруженість бюджетного права зумовлена високим ступенем залежності бюджетно-правових норм у процесі їх формування від політики. Така залежність проявляється, по-перше, в тому, що прийняття бюджетно-правових актів вводить в орбіту політичного процесу широке коло різних політичних сил; по-друге, прийняття бюджетно-правових актів завжди відбувається в умовах політичного процесу, доведеного до протиборства, конфліктності різних політичних сил [155, с. 27].

На розвиток бюджетних правовідносин завжди впливає політична складова як внутрішня, що зумовлена складом парламенту, представництвом у ньому політичних партій, так і зовнішня, зумовлена світовими тенденціями та станом світової економіки. Ці складові впливають насамперед на нормотворчу діяльність, результатом якої є прийняття акта про бюджет.

Виконання обов’язку є завершеним вольовим актом, однак такий акт є складним, тобто становить сукупність послідовно змінюючих один одного елементарних вольових актів, підставами зміни яких є юридичні факти. У сукупності такі юридичні факти становлять юридичний склад розвитку певного складного бюджетного правовідношення, який складається з правостворюючих, правозмінюючих і правоприпиняючих юридичних фактів. Саме правоприпиняючий юридичний факт припиняє як виконання обов’язку, так і бюджетне правовідношення.

Повне і своєчасне виконання обов’язку, вважає М.П. Кучерявенко, є першим видом правоприпиняючих юридичних фактів податкового правовідношення [164, с. 483]. Але на відміну від інших видів фінансових правовідносин, насамперед податкових, є питання щодо значення правоприпиняючих юридичних фактів у бюджетних правовідносинах. Нормотворчі бюджетні правовідносини припиняються прийняттям акта про бюджет, причому такий акт може бути прийнятим і поза межами встановлених строків, але це все одно буде виконанням обов’язку. Правовідносини виконання бюджету закінчуються 31 грудня, для того, щоб виникнути з 1 січня, але вже на підставі іншого акта про бюджет, незалежно від виконання обов’язків, передбачених попереднім актом (закінчення строку). Правовідносини щодо надання звітності про виконання бюджету закінчуються у разі своєчасного подання такої звітності (підстава – виконання обов’язку у строк). Однак в останньому випадку у разі неподання такої звітності виникають охоронні правовідносини, але правовідносини звітності не припиняються до повного виконання обов’язку. Саме тому, залежно від виду бюджетних правовідносин правоприпиняючими юридичними фактами можуть бути у переважній більшості випадків повне виконання обов’язку, а в деяких випадках доповнюється і закінчення строку.

Повним і своєчасним виконанням суб’єктивного бюджетного обов’язку є завершене здійснення передбачених нормами бюджетного права дій зобов’язаного суб’єкта бюджетних правовідносин з метою досягнення визначеного результату у встановлений строк.

Сплив строку в одних випадках є підставою припинення бюджетних правовідносин, а в інших – підставою їх зміни. Так, раніше вже йшлося про правовідносини виконання бюджету, які у будь-якому разі припиняються завершенням бюджетного періоду. Хоча у переважній більшості випадків сплив строку є правостворюючим юридичним фактом, наприклад, сплив місячного, квартального строку породжує обов’язок подання звітності (місячної та квартальної) про виконання бюджету.

В юридичній літературі підтримується точка зору, згідно з якою нормативні акти і відповідно правові норми не можуть бути юридичними фактами, а є передумовами виникнення, зміни чи припинення правовідносин [154, с. 51]. М В. Карасьова вважає, що закон про бюджет для органів, що його виконують, є юридичним фактом виникнення та зміни правовідносин виконання бюджету [126, с. 164-165], що у свою чергу дало підстави вести мову про правовідносини, що виникають безпосередньо із закону [154, с. 239]. Закон чи рішення про бюджет є загальнообов’язковою передумовою розвитку правовідносин, ними затверджуються повноваження відповідних органів здійснювати виконання відповідних бюджетів протягом бюджетного періоду. Підставою виникнення правовідносин виконання бюджету є подія – початок бюджетного періоду, припинення – його закінчення. До того ж зазначеними бюджетно-правовими актами ті чи інші факти визнаються підставами розвитку правовідносин. Підставами припинення бюджетних правовідносин є обставини, які визнаються нормативним актом юридичними фактами, а не сам бюджетно-правовий акт.

У деяких випадках обставини, передбачені бюджетно-правовими нормами, можуть бути визнаними шляхом прийняття уповноваженим суб’єктом нормативно-правового акта, наприклад, щодо виділення коштів з резервного фонду Державного бюджету України. Так зокрема, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.10.2007 р. № 869-р “Про виділення коштів для проведення першочергових заходів з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, що склалася 13 жовтня 2007 р. у м. Дніпропетровську” передбачено виділити Дніпропетровській облдержадміністрації 5 млн. гривень для проведення першочергових робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, а Міністерству фінансів України здійснити зазначені видатки за рахунок коштів резервного фонду державного бюджету. Таким чином, зазначене розпорядження визначає підстави виникнення правовідносин виконання бюджету, а підставою їх припинення є здійснення дій щодо його виконання, тобто повне виконання бюджетного обов’язку зобов’язаними суб’єктами.

Наведені М.П. Кучерявенко підстави припинення правовідносин є деталізацією класифікації юридичних фактів на першому рівні, стосовно ж бюджетного права вона може бути зведена до таких підстав, як виконання бюджетного обов’язку та сплив строку.

Основне місце з точки зору наслідків, стверджує М.В. Карасьова, посідають правостворюючі та правоприпиняючі юридичні факти. Разом з тим науковці пропонують доповнити класифікацію юридичних фактів за наслідками правозавершуючими юридичними фактами [126, с. 175-176]. У бюджетному праві правозавершуючі юридичні факти є видом правоприпиняючих юридичних фактів, але на відміну від останніх вони завершують бюджетний процес або його окрему стадію. Так, зокрема, бюджетний процес завершується прийняттям Верховною Радою України рішення щодо звіту про виконання закону про Державний бюджет України, а стосовно місцевих бюджетів – прийняттям місцевою радою рішення про виконання місцевого бюджету. Нормотворчі бюджетні правовідносини завершуються прийняттям акта про бюджет, правовідносини виконання бюджету завершуються останнім днем бюджетного періоду. Правозавершуючими є такі правоприпиняючі юридичні факти, які завершують бюджетний процес або його окрему стадію, а точніше – вид бюджетних правовідносин, зумовлений їх циклічним характером.

Виникнення та розвиток бюджетних правовідносин відбувається за наявності тих обставин, які визнаються бюджетно-правовою нормою юридичними фактами. При цьому юридичний факт забезпечує виникнення чи припинення простого бюджетного правовідношення. Розвиток ж бюджетних правовідносин забезпечується юридичним складом.

У межах дисертаційного дослідження проаналізовано існуючий стан бюджетних правовідносин, виявлено недоліки правового регулювання бюджетних відносин і надано пропозиції щодо його вдосконалення. Таке вдосконалення передбачає вирішення двох завдань - тактичного (поточного) та стратегічного (перспективного). Вирішення першого завдання передбачає внесення змін до чинного бюджетного законодавства, які запропоновані автором у дисертації.

Розвиток місцевого самоврядування потребує подальшого вдосконалення організаційно-правового та фінансового забезпечення децентралізації в сфері управління, впровадження оптимальної моделі розподілу функціональних, економічних, фінансових та інших повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування, вдосконалення організаційно-правової та матеріально-фінансової бази функціонування органів місцевого самоврядування.

Однак існує чимало причин, які обмежують можливості місцевого самоврядування в здійсненні покладених на них функцій. Такими причинами є, зокрема, відсутність достатньої фінансової основи місцевого самоврядування; чіткого розподілу повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій; чіткої послідовності державної політики у сфері місцевого самоврядування; нерівномірність соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць; залежність органів місцевого самоврядування від рішень місцевих органів виконавчої влади з питань формування бюджетів і реалізації делегованих повноважень, відсутність чіткого розмежування повноважень і відповідальності між органами державної влади різних рівнів, недотримання принципу рівності суб’єктів, привілейоване становище окремих регіонів та ігнорування регіональних особливостей, неоптимальний розподіл ресурсів між рівнями бюджетної системи.

Забезпечення стабільності бюджетної системи України та ефективності бюджетної діяльності залежить від багатьох факторів, одним із яких є характер міжбюджетних відносин, вдосконалення правового регулювання яких забезпечить стабільність та ефективність цих відносин, а також надасть можливість привести їх у відповідність до європейських стандартів. Разом з тим існує чисельність проблем у сфері правового регулювання міжбюджетних відносин, які потребують свого вирішення як наукового, так і законодавчого.

Зазначене вимагає подальшого реформування міжбюджетних відносин, що передбачає створення механізму самозабезпечення адміністративно-територіальних одиниць фінансовими ресурсами, адекватних виконанню їх завдань і функцій шляхом узгодження повноважень органів місцевого самоврядування, передбачених Законом України “ Про місцеве самоврядування в Україні” із бюджетним законодавством в частині визначення доходів і видатків місцевих бюджетів; що сприятиме формуванню бюджетоспроможних адміністративно-територіальних одиниць. Передумовами вдосконалення міжбюджетних відносин є визначення обсягу обов’язкових власних видатків місцевих бюджетів на основі мінімальних соціальних стандартів послуг у вартісному виразі, видатків на фінансування делегованих повноважень на основі орієнтовних фактичних витрат на їх здійснення; збільшення власних доходів місцевих бюджетів шляхом введення та віднесення до місцевих податків податку на нерухоме майно фізичних і юридичних осіб; визначення фіксованої частки від податку на прибуток підприємств, а також удосконалення системи фінансового вирівнювання та правового регулювання міжбюджетних правовідносин.

Основними проблемами бюджетної діяльності є неефективне формування доходів бюджету, непрозорий розподіл і неефективне використання бюджетних коштів, значна залежність місцевих бюджетів від державного. Існуючій бюджетній системі властива занадто централізованість та неефективна модель розподілу коштів між бюджетами. Окрім того, відсутня чітка система публічного фінансового контролю за використанням коштів місцевих бюджетів, а також коштів державного бюджету на місцях, що часто призводить до нецільового та неефективного використання бюджетних коштів.

Підсумовуючи результати дисертаційного дослідження, перспективи розвитку бюджетних правовідносин, на нашу думку, полягають, зокрема у наступному:

- вироблення сучасної бюджетної ідеології та формування сучасної бюджетної політики з урахуванням розвитку не лише вітчизняної, а й світової економіки;

- реформування (вдосконалення) бюджетних правовідносин має здійснюватися як складова адміністративно-територіальної реформи і узгоджуватися із стратегією розвитку податкової системи України та реформами у соціальній сфері;

- підвищення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування шляхом вдосконалення системи місцевих податків і механізмів розподілу загальнодержавних ресурсів;

- заміна системи управління витратами бюджету на систему управління видатками бюджету;

- широке впровадження програмно-цільового методу формування та використання бюджетних коштів усіх рівнів бюджетної системи;

- ефективне використання закріплених доходів бюджетів. Субвенції, що надходять до місцевих бюджетів, повинні мати цільове спрямування на видатки розвитку за конкретними програмами;

- вдосконалення БК України в частині регулювання бюджетного процесу, визначення видаткових повноважень щодо бюджетів різних рівнів, визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, регулювання міжбюджетних відносин;

- вдосконалення підзаконних нормативно-правових актів з питань регулювання бюджетних відносин, зокрема постанов уряду щодо запровадження стандартів якості бюджетних послуг, визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, розрахунку собівартості публічних послуг, використання програмно-цільового методу у бюджетній діяльності;

- зміна законодавства про місцеве самоврядування в частині встановлення критеріїв розподілу делегованих і власних повноважень регіональних і місцевих органів влади, закріплення нових принципів публічного фінансового та бюджетного контролю та запровадження громадського публічного фінансового контролю;

 

Висновки до розділу 5

 

1. Підставами розвитку бюджетних правовідносин (виникнення, зміна та припинення) є юридичні факти та юридичні склади, основним призначенням яких у механізмі бюджетно-правового регулювання є забезпечення переходу від загальної, встановленої бюджетно-правовими нормами моделі прав та обов’язків, до конкретної поведінки, яка реалізується у бюджетних правовідносинах.

2. У бюджетному праві юридичні факти виконують такі функції:

– правоустановчу функцію, сутність якої полягає у заснуванні бюджетних правовідносин відповідно до умов, визначених гіпотезою бюджетно-правової норми шляхом трансформації встановленої правової моделі правовідносин у реальні бюджетні правовідносини;

– конструктивну функцію, сутність якої полягає у конструюванні моделі бюджетних правовідносин, залежно від різних обставин і втілення цієї конструкції у бюджетну діяльність;

– гарантійну функцію, сутність якої полягає у забезпеченні розвитку регулятивних бюджетних правовідносин, а у випадку відхилень – застосування заходів впливу щодо приведення бюджетних правовідносин у відповідність до встановленої бюджетно-правовими нормами моделі;

– інформаційну функцію, сутність якої полягає у доведенні до свідомості суб’єктів бюджетного права тих обставин, які призводять до юридичних наслідків, у їх однаковому розумінні та формуванні правосвідомості суб’єктів бюджетного права;

– прогностичну функцію, сутність якої полягає у тому, що суб’єкт бюджетного права з високим ступенем ймовірності може передбачити ті наслідки, що можуть настати, якщо він своїми діями матеріалізує нормативну модель юридичного факту.

3. Проаналізовано існуючі класифікації юридичних фактів та уточнено окремі з них. За критерієм періодичності юридичні факти поділяються на юридичні факти однократної дії, юридичні факти періодичної дії та юридичні факти випадкової дії.

4. Запропоновано визначення юридичного факту-стану як визнаної уповноваженим суб’єктом тривалої, безперервної особливої обставини, що зумовлена вольовими діями суб’єктів, виникла поза їх волі і породжує правові наслідки.

5. Строки як юридичні факти розглядаються у подвійному значенні: по-перше, як події, що в поєднанні із діями суб’єктів є підставами виникнення, зміни чи припинення бюджетних правовідносин, по-друге, як часовий вимір виникнення, припинення чи поновлення суб’єктивного бюджетного права чи обов’язку.

6. Запропоновано виділити розрахункові юридичні факти, якими є розрахункові показники, коефіцієнти, індекси, які розраховуються на підставі первинних фактичних обставин і є підставою для виникнення та/або реалізації суб’єктивного бюджетного право-обов’язку. Вони мають бути юридично надійними, що залежить від якості вихідної інформації та прийнятої методики розрахунків, а також пов’язаними із кінцевим результатом бюджетної діяльності.

7. Юридичні факти є підставами виникнення чи припинення простого бюджетного правовідношення, але для виникнення та розвитку складного правовідношення необхідна їх сукупність. З метою забезпечення термінологічної єдності та правової коректності у дисертації обґрунтовано пропонується для визначення такої сукупності застосовувати термін „юридичний склад”.

8. Юридичний склад – це сукупність взаємопов’язаних і взаємозалежних юридичних фактів, необхідних для настання визначених бюджетно-правовою нормою правових наслідків. Юридичний факт, що належить до юридичного складу, є елементом юридичного складу.

9. Ознаками юридичного складу у бюджетному праві є: системність, співвідносність, завершеність, нормативна визначеність, забезпечення настання правових наслідків у бюджетній діяльності. Вони мають відповідати таким вимогам: повнота охоплення елементів; простота вираження та чіткість нормативного закріплення; безперервність (упорядкованість) елементів юридичного складу; доступність сприйняття та однозначність розуміння; оптимізація та соціальна зумовленість.

10. Проведений аналіз класифікацій юридичних складів дозволив уточнити деякі з них. Зокрема, за критерієм послідовності зв’язку елементів юридичного складу виділяються три види: юридичні склади з вільною послідовністю зв’язку елементів складу, юридичні склади із встановленою послідовністю зв’язку елементів складу та юридичні склади з поєднаною послідовністю зв’язку елементів складу.

11. Одним із напрямів оптимізації юридичних складів є виділення серед елементів складу первинних і похідних. Первинними елементами юридичного складу слід визнати такі, що забезпечують безпосередній прямий розвиток бюджетних правовідносин без будь-яких відхилень (розгалужень). Однак похідні елементи юридичного складу створюють розгалуженість складного бюджетного правовідношення.

Поділ багатоелементного юридичного складу на первинний (основний) і похідний (додатковий), винесення похідних елементів за межі первинних, має значення для правотворчої діяльності, оскільки дозволить виділити основний та додатковий склад у межах юридичного складу та уникнути громіздких юридичних конструкцій, спростити усвідомлення закону, полегшить встановлення і аналіз юридичних складів суб’єктами правозастосування.

12. З лінгвістично-правової точки зору щодо виникнення, зміни та припинення бюджетних правовідносин пропонується застосовувати термін “розвиток бюджетного правовідношення”. Оскільки розвиток бюджетного правовідношення передбачає його виникнення, зміну та припинення, то термін “розвиток” може застосовуватися лише до складних бюджетних правовідносин. Стосовно ж простого бюджетного правовідношення може йтися лише про його виникнення та припинення.

Розвиток складного бюджетного правовідношення передбачає послідовну зміну простих бюджетних правовідносин, серед яких виділяється первинне на основі якого і без якого не відбудеться таке правовідношення та похідні, що послідовно змінюють один одного, а останнє серед них визначається як завершуюче просте в системі складного правовідношення.

13. Розвиток бюджетних правовідносин можна розглядати у трьох аспектах. По-перше, як видовий розвиток, в процесі якого відбувається послідовна зміна простих бюджетних правовідносин. По-друге, як міжвидовий розвиток, і в такому розумінні відбувається видова зміна бюджетних правовідносин, коли, наприклад, будь-яке регулятивне бюджетне правовідношення трансформується в охоронне. По-третє, як зовнішній розвиток, коли бюджетне правовідношення трансформується в інше галузеве правовідношення. Розглядаючи у такому значенні поняття “розвиток бюджетних правовідносин”, ми розуміємо їх сучасний стан, що становить вузьке розумінням поняття (стан бюджетних правовідносин). Але разом з тим можна говорити й про їх стан у майбутньому, стратегію, перспективи та напрями вдосконалення, що буде їх широким розумінням (перспективи розвитку бюджетних правовідносин).

14. Перспективи розвитку бюджетних правовідносин передбачають тактичну (поточну) та стратегічну (перспективну) складові. У тактичному напрямі запропоновано зміни до чинного бюджетного законодавства, які, на думку автора, сприятимуть підвищенню ефективності правового регулювання бюджетних відносин. У стратегічному напрямку запропоновано низку пропозицій, зокрема такі як вироблення сучасної бюджетної ідеології та формування сучасної бюджетної політики з урахуванням розвитку не лише вітчизняної, а й світової економіки; реалізація принципу незалежності місцевих бюджетів тощо.

ВИСНОВКИ

 

Проведене дисертаційне дослідження бюджетних правовідносин в Україні, аналіз бюджетного законодавства та практики його застосування, наукових точок зору, позицій, викладених у спеціальній літературі дозволив сформулювати ряд теоретичних та практичних висновків. У ході такого дослідження сформульовано важливі теоретичні положення, наведені теоретичні узагальнення та нові підходи до вирішення наукової проблеми щодо розробки концептуальних засад теорії бюджетних правовідносин у сучасних умовах, визначені перспективи їх розвитку і напрями вдосконалення правового регулювання бюджетних відносин:

1. Бюджетні правовідносини – це врегульовані нормами бюджетного права суспільні відносини, що виникають у процесі підготовки, розгляду, прийняття закону чи рішення про бюджет; зарахування, розподілу та перерахування бюджетних коштів; подання бюджетної звітності; складання, розгляду та затвердження звітів про виконання закону чи рішення про бюджет; бюджетного контролю, а також відповідальності за порушення бюджетного законодавства відповідно до Бюджетного кодексу України. З іншого боку – бюджетні правовідносини є правовим зв’язком між уповноваженими та зобов’язаними суб’єктами, що виникає внаслідок реалізації ними своїх бюджетних повноважень у сфері бюджетної діяльності.

Аналіз бюджетних правовідносин дозволяє охарактеризувати їх як такі, що мають владно-вольовий і публічний характер, опосередковують процес виконання матеріальних і є результатом дії процесуальних бюджетно-правових норм, мають динамічний і періодичний характер, є безпосередньо або опосередковано грошовими (організаційно-грошовими).

2. Дано класифікацію бюджетних правовідносин за соціально-економічним значенням на основні та допоміжні. За особливістю об’єкта основні бюджетні правовідносини поділяються на нормотворчі бюджетні правовідносини та правовідносини виконання бюджету, а допоміжні - на контрольно-бюджетні та охоронні бюджетні правовідносини.

На наступному рівні пропонується такий поділ, який відображає розвиток виділених видів бюджетних правовідносин у межах:

– нормотворчих бюджетних правовідносин - правовідносини бюджетного планування та правовідносини бюджетної нормотворчості;

– правовідносин виконання бюджету – правовідносини виконання бюджету за доходами (бюджетоформуючі), правовідносини виконання бюджету за видатками (бюджеторозподільчі) та бюджетні трансфертні правовідносини (бюджетоперерозподільчі);

– контрольно-бюджетних правовідносин – превентивні (попередні), поточні та підсумкові (наступні) контрольно-бюджетні правовідносини;

– охоронних бюджетних правовідносин – бюджетно-деліктні правовідносини, правовідносини провадження у справі про бюджетне правопорушення та правовідносини бюджетної відповідальності.

3. Аналіз структури та змісту законів про Державний бюджет України на відповідний рік свідчить про те, що вони є комплексними законами, основу яких складає закон про бюджет, а друга частина тимчасово змінює положення інших законів, зокрема податкових і соціальних, на відповідний бюджетний період у зв’язку із прийняттям закону про бюджет. Такий стан суперечить чинному законодавству, тому обґрунтовано пропонується прийняття окремо закону про Державний бюджет України та законів про внесення змін до інших законів, а у ч. 2 ст. 38 БК України надати вичерпний перелік положень, що мають визначатися законом про бюджет.

4. Об’єкт бюджетних правовідносин є складним правовим утворенням, що передбачає виокремлення загального, спеціального (видового) та первинного об’єктів бюджетних правовідносин.

Загальним об’єктом бюджетних правовідносин є те, з приводу чого виникає правовий зв’язок між суб’єктами бюджетних правовідносин, детермінований інтересами бюджетного фінансування визнаних публічних потреб у межах їх бюджетної правосуб’єктності. Загальним об’єктом бюджетних правовідносин є бюджетні кошти, з приводу яких і виникає правовий зв’язок між суб’єктами бюджетних правовідносин. На другому рівні виокремлено спеціальний (видовий) об’єкт бюджетних правовідносин, який властивий тільки окремим видам бюджетних правовідносин. Такими спеціальними об’єктами бюджетних правовідносин є, зокрема, закон про державний бюджет, рішення про місцевий бюджет, звіт про виконання бюджету, доходи та видатки бюджету тощо.

Кожен вид бюджетних правовідносин є складним, у процесі розвитку якого відбувається послідовна зміна простих правовідносин, кожне з яких має свій об’єкт, який визначається як первинний об’єкт. У послідовній зміні (розвитку) простих бюджетних правовідносин відбувається послідовна зміна і їх об’єктів, хоча суб’єкти можуть залишатися тими ж самими і, як правило, залишаються. Первинним об’єктом бюджетних правовідносин є результат дії, з приводу якого виникає правовий зв’язок між суб’єктами бюджетних правовідносин. Такими об’єктами є, зокрема, конкретний міжбюджетний трансферт, бюджетний запит тощо.

5. Коло суб’єктів бюджетних правовідносин є значно вужчим, ніж коло суб’єктів фінансових правовідносин. За статусом вони поділяються на уповноважених (суб’єкти, які реалізують владні повноваження, тобто бюджетну компетенцію) та зобов’язаних (суб’єкти, які реалізують невладні повноваження). За участю у бюджетних правовідносинах - на безпосередніх (суб’єкти, які власними діями реалізують свої бюджетні повноваження) та опосередкованих (суб’єкти, бюджетні повноваження. яких реалізують інші суб’єкти).

Учасником бюджетних правовідносин є індивідуалізована конкретна особа, що своїми діями реалізує власні бюджетні повноваження, вступаючи безпосередньо у правовий зв’язок з іншими особами від імені суспільно-територіального утворення, державного органу чи органу місцевого самоврядування або від власного імені. У перших випадках відбувається розділення суб’єкта та учасника бюджетних правовідносин, а в останньому – їх збігання.

6. Суб’єктивне бюджетне право, складаючись із правомочностей, більшою мірою є бюджетно-правовою необхідністю, хоча в окремих випадках може бути і можливістю. Воно є правовим засобом регулювання поведінки суб’єктів бюджетних правовідносин, а також забезпечення належної (бажаної, потрібної) поведінки зобов’язаних суб’єктів, яка зумовлює для уповноважених суб’єктів реальну, забезпечену матеріальними та правовими гарантіями можливість здійснювати певні дії з метою бюджетного фінансування визнаних публічних потреб.

Суб’єктивний бюджетний обов’язок у широкому розумінні є засобом задоволення визнаних публічних потреб шляхом здійснення необхідних дій або утримання від здійснення заборонених дій, мірою необхідної поведінки зобов’язаного суб’єкта бюджетних правовідносин, яка кореспондується суб’єктивному бюджетному праву уповноваженого суб’єкта цих відносин. Зміст суб’єктивного бюджетного обов’язку становить міру належної необхідної поведінки зобов’язаного суб’єкта, що полягає в необхідності здійснювати активні позитивні дії, спрямовані на реалізацію права уповноваженого суб’єкта бюджетних правовідносин, або утримуватися від здійснення заборонених бюджетно-правовими нормами дій, або дій, на які суб’єкт не уповноважений.

7. Проведений аналіз співвідношення понять “бюджетні повноваження” та “бюджетна компетенція” дозволив розмежувати ці поняття. і визначити бюджетну компетенцію як комплексну цілісну систему, яка утворена взаємопов’язаними елементами, до яких належать предмет відання, владні повноваження, нормативно встановлені цілі та об’єкти впливу. Бюджетною компетенцією є сукупність закріплених законодавством владних бюджетних повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування в межах предмета їх відання в сфері бюджетної діяльності з метою реалізації нормативно визначеної мети. При визначенні бюджетної компетенції, на нашу думку, потрібно враховувати таке. По-перше, наділення суб’єктів бюджетними повноваженнями має здійснюватися виключно законами. По-друге, уповноважений суб’єкт бюджетних правовідносин представляє державу, адміністративно-територіальну одиницю або територіальну громаду і є владним суб’єктом. По-третє, зазначені повноваження стосуються бюджетно-правового регулювання.

8. Сферою розвитку нормотворчих бюджетних правовідносин є бюджетна правотворчість, що полягає у виконанні зобов’язаними суб’єктами бюджетних правовідносин приписів бюджетно-правових норм, наслідком яких є створення та затвердження тимчасових матеріальних норм бюджетного права, що встановлюють якісні та кількісні показники бюджетів, еталони та стандарти, бюджетні повноваження суб’єктів правовідносин виконання бюджету.

Нормотворчі бюджетні правовідносини є правовим зв’язком між уповноваженими та зобов’язаними суб’єктами, внаслідок реалізації якими своїх бюджетних повноважень створюються і закріплюються в законі чи рішенні про бюджет тимчасові матеріальні бюджетно-правові норми, що містять якісні та кількісні показники бюджетів, встановлюють стандарти й еталони, вводять окремі обмеження в бюджетній діяльності.

9. Об’єктами нормотворчих бюджетних правовідносин є закон про Державний бюджет України та рішення про місцевий бюджет. Закон про бюджет приймається в особливому процесуальному порядку, в межах як законодавчого, так і бюджетного процесу за особливою процедурою, якісною рисою якої є жорстка регламентація БК України. Закон про бюджет має особливі (спеціальні) ознаки: 1) це тимчасовий періодичний закон; 2) права та обов’язки суб’єктів мають якісне та кількісне вираження; 3) прогностичний та ймовірний характер норм закону; 4) наявність політичної складової; 5) обмежене право бюджетної ініціативи.

Право бюджетної ініціативи є наданим винятково Кабінету Міністрів України правом й одночасно покладеним на нього обов’язком підготувати у встановлені строки з дотриманням встановленої форми й процедури проект закону про бюджет та подати його на розгляд до Верховної Ради України.

10. Правовідносини виконання бюджету існують на третій стадії бюджетного процесу – виконання бюджету, сутність якої полягає у досягненні відповідності між фактичними результатами дій зобов’язаних суб’єктів із бюджетними коштами та встановленими показниками акта про бюджет щодо зарахування, розподілу та перерахування бюджетних коштів на визначені напрями бюджетного фінансування у встановленому обсязі.

Правовідносини виконання бюджету – це врегульовані нормами бюджетного права суспільні відносини, які складаються між суб’єктами з приводу зарахування, розподілу, перерозподілу та перерахування бюджетних коштів внаслідок реалізації ними своїх суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків.

11. На підставі критичного аналізу бюджетного законодавства, що регулює стадію виконання бюджетів, обґрунтовано пропонуються зміни до БК України, зокрема, щодо визначень термінів у ст. 2 БК України (“доходи бюджету”, “надходження до бюджету”), запропоновано доповнити ст. 20-1 “Одержувачі бюджетних коштів”, нові редакції ст. 50, 51, 78, 81, 92, 92-1 БК України та інші зміни, у тому числі до Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”.

12. Пропонується визнати принципами виконання бюджету загальні принципи, які містяться у ст. 7 БК України (принцип повноти, обґрунтованості, субсидіарності, цільового використання бюджетних коштів, публічності та відповідальності, а також спеціальні принципи: єдності, порівнянності, спеціалізації, бюджетного обліку оптимізації, строковості) та доповнити БК України статтею, яка б містила спеціальні принципи виконання бюджету.

13. Залежно від рівня бюджетної системи правовідносини виконання бюджету поділяються на правовідносини виконання державного бюджету та правовідносини виконання місцевих бюджетів, а залежно від мети – на правовідносини виконання бюджету за доходами (бюджетоформуючі) та правовідносини виконання бюджету за видатками (бюджеторозподільчі), які перетинаються „міжбюджетними правовідносинами”, які пропонуються визначити бюджетними трансфертними правовідносинами.

14. Особливістю правовідносин виконання бюджету за доходами є обмежене порівняно з іншими видами правовідносин виконання бюджету коло суб’єктів. Суб’єкти цих правовідносин вступають у правовий зв’язок з приводу об’єкта, яким є доходи бюджету – встановлені бюджетно-правовими нормами надходження до державного чи місцевого бюджету з метою подальшого їх використання на бюджетне фінансування визнаних публічних потреб.

15. У процесі розвитку правовідносин виконання бюджету за видатками відбувається рух бюджетних коштів від зобов’язаного суб’єкта до уповноваженого. Об’єкт цих правовідносин, не змінюючись за формою, змінюється за правовим станом, бюджетні кошти набувають значення видатків бюджету. Видатки бюджету – це постійні, безперервні, безповоротні, нормативно встановлені та забезпечені компетенційні витрати з відповідних бюджетів суспільно-територіальних утворень на цілі й в обсязі, передбачені актом про бюджет з метою фінансування виконання органами державної влади або місцевого самоврядування покладених на них завдань і функцій.

16. Кожен вид бюджетного контролю здійснюється у властивих лише йому правових формах. Зокрема, попередній бюджетний контроль здійснюється у формі аналізу бюджетних запитів, парламентських слухань з питань бюджетної політики, експертного висновку проекту закону чи рішення про бюджет та обговорення. Аналіз бюджетних запитів є врегульованою нормами права діяльністю Міністерства фінансів України щодо здійснення операцій зівставлення (порівняння) пропозицій розпорядників бюджетних коштів щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для їх діяльності на наступний бюджетний період (бюджетних запитів) зі встановленими вимогами, що може мати певні правові наслідки, зокрема, повернення бюджетного запиту або внесення до нього змін. Парламентські слухання з питань бюджетної політики є врегульованою бюджетно-правовими нормами формою парламентського контролю за підготовленими Кабінетом Міністрів України Основними напрямами бюджетної політики на наступний бюджетний період з прийняття відповідної постанови про їх схвалення або взяття до відома, що містить пропозиції Верховної Ради України виключно з питань, визначених ч. 3 ст. 33 БК України.

17. Залежно від стадії бюджетного процесу виділено превентивні (попередні), поточні та наступні (завершальні) контрольно-бюджетні правовідносини, які у своєму розвитку та послідовній зміні забезпечують розвиток основних бюджетних правовідносин відповідно до встановленої нормами бюджетного права моделі.

Призначенням превентивних (попередніх) контрольно-бюджетних правовідносин є забезпечення розробки проектів бюджетів, прийняття актів про бюджети відповідно до вимог бюджетного законодавства. Вони розвиваються паралельно із нормотворчими бюджетними правовідносинами і дозволяють відстежувати відхилення від встановленої моделі, коригуючи їх, інколи перетинаючись і співпадаючи з нормотворчими бюджетними правовідносинами. Таким чином, вони є своєрідною гарантією розвитку основних бюджетних правовідносин. Водночас превентивні контрольно-бюджетні правовідносини є похідними від нормотворчих бюджетних правовідносин, допоміжними та обслуговуючими їх, розвиваються тільки в межах цих правовідносин, але можуть тривати і на стадії виконання бюджетів лише в разі внесення змін до закону або рішення про бюджет.

18. На підставі проведеного дослідження обґрунтовано пропонуються зміни до ст. 35, 36, 61 БК України, а також власне бачення змісту і структури глави 17 БК України. На нашу думку, потрібно ввести в термінологічний обіг поняття “бюджетний контроль”, замінивши на нього ті терміни, які застосовуються в кодексі, зокрема “фінансовий контроль” та “контроль за дотриманням бюджетного законодавства”. У цій главі має бути визначення поняття бюджетного контролю; принципи, форми та методи; мета, завдання та особливості здійснення бюджетного контролю на кожній стадії бюджетного процесу; визначити систему органів бюджетного контролю, вказавши на форми взаємодії органів бюджетного контролю на кожній стадії бюджетного процесу. Зокрема, бюджетний контроль пропонується визначити як діяльність уповноважених бюджетним законодавством органів та їх посадових осіб з перевірки виконання дотримання вимог бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, що реалізують бюджетні обов’язки або забезпечують цю реалізацію.

19. Досліджено зв’язок між контрольними та охоронними бюджетними правовідносинами. У контрольно-бюджетних правовідносинах виявляються бюджетні правопорушення, внаслідок чого вони трансформуються у правовідносини провадження у справі про бюджетне правопорушення, в результаті чого в уповноважених суб’єктів з’являються нові права та обов’язки, яких вони не мали до факту виявлення бюджетного правопорушення. У подальшому правовідносини бюджетної відповідальності розвиваються паралельно з контрольно-бюджетними правовідносинами, якими забезпечується контроль з боку уповноваженого суб’єкта бюджетних правовідносин за усуненням негативних наслідків бюджетного правопорушення, оцінка виконання приписів розпорядження, що має наслідком висновок про стан виправлення бюджетних правовідносин і трансформації охоронних у регулятивні бюджетні правовідносини.

20. Правовідносини бюджетної відповідальності є владними, індивідуалізованими бюджетними правовідносинами, що виникають між уповноваженим суб’єктом, яким є держава в особі уповноваженого органу, та правопорушником внаслідок виконання рішення про застосування оперативно-бюджетних санкцій (заходів впливу), в межах яких у правопорушника виникають додаткові обов’язки зазнати несприятливих правообмежень фінансового або організаційного характеру та усунути бюджетне правопорушення, а в уповноваженого суб’єкта – обов’язок застосувати правообмеження, які передбачені санкцією бюджетно-правової норми.

21. Оперативно-бюджетні санкції – це передбачені БК України юридичні заходи правоохоронного (попереджувального, припиняючого і обмежувального) характеру, які застосовуються до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів безпосередньо уповноваженим суб’єктом з метою відновлення режиму законності у бюджетній діяльності та дотримання бюджетної дисципліни учасниками бюджетного процесу. Запропоновано за порушення бюджетного законодавства до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів застосовувати такі стягнення (заходи впливу): попередження про порушення бюджетного законодавства; вилучення бюджетних коштів; призупинення бюджетних асигнувань; зупинення операцій з бюджетними коштами; зменшення бюджетних асигнувань; позбавлення права здійснення запозичень.

22. У дисертації обґрунтовано запропоновано власне бачення конструкції глави 18 БК України. У ній має бути надано уточнене визначення бюджетного правопорушення, охоплюючи усіх учасників бюджетного процесу; надано перелік заходів впливу (стягнень) за порушення бюджетного законодавства; визначені суб’єкти притягнення та їх повноваження; описані конструкції бюджетних правопорушень і визначені заходи (стягнення) за їх здійснення; загальні правила їх накладення та порядок оскарження рішення про накладення заходу впливу (стягнення) за бюджетне правопорушення.

23. Проаналізовано існуючі класифікації юридичних фактів і уточнено окремі з них. Зокрема, за критерієм періодичності юридичні факти поділяються на юридичні факти однократної дії, юридичні факти періодичної дії та юридичні факти випадкової дії.

Запропоновано визначення юридичного факту-стану як визнаної уповноваженим суб’єктом тривалої, безперервної особливої обставини, що зумовлена вольовими діями суб’єктів виникли поза їх волі і породжує правові наслідки.

Строки як юридичні факти у бюджетному праві мають подвійне значення, по-перше, як події, що у поєднанні із діями суб’єктів є підставами виникнення, зміни чи припинення бюджетних правовідносин, і, по-друге, як часовий вимір виникнення, припинення чи поновлення суб’єктивного бюджетного права чи обов’язку.

24. Особливістю бюджетного права визначено наявність розрахункових юридичних фактів, якими є розрахункові показники, коефіцієнти, індекси, які розраховуються на підставі первинних фактичних обставин і є підставою для виникнення та/або реалізації суб’єктивного бюджетного право-обов’язку. Вони мають бути юридично надійними, що залежить від якості вихідної інформації та прийнятої методики розрахунків, а також пов’язаними із кінцевим результатом бюджетної діяльності.

25. Підставою розвитку складного бюджетного правовідношення є юридичний склад, під яким розуміється сукупність нормативно визначених, взаємопов’язаних і взаємозалежних юридичних фактів, наявність яких переводить (трансформує) бюджетно-правову модель у бюджетну діяльність, де ця сукупність, будучи завершеною, зумовлює настання кінцевого правового наслідку у бюджетних правовідносинах. Юридичний склад у бюджетному праві має відповідати таким вимогам: повнота охоплення елементів; простота вираження та чіткість нормативного закріплення; упорядкованість елементів юридичного складу; доступність сприйняття та однозначність розуміння; оптимізація та соціальна зумовленість.

Одним із напрямів оптимізації закріплення юридичних складів пропонується виділення серед елементів юридичного складу первинних і похідних. Такий поділ та винесення похідних елементів за межі первинних, має значення для правотворчої діяльності, оскільки дозволить уникнути громіздких юридичних конструкцій, спростити усвідомлення закону, полегшить встановлення і аналіз юридичних складів суб’єктами правозастосування.

26. Забезпечення стабільності бюджетної системи України та ефективності бюджетної діяльності залежить від багатьох факторів, одним із яких є характер міжбюджетних відносин, вдосконалення правового регулювання яких забезпечить стабільність та ефективність цих відносин, а також надасть можливість привести їх у відповідність до Європейських стандартів. Зазначене вимагає подальшого реформування міжбюджетних відносин, що передбачає створення механізму самозабезпечення адміністративно-територіальних одиниць фінансовими ресурсами, адекватних виконанню їх завдань і функцій шляхом узгодження повноважень органів місцевого самоврядування, передбачених Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” із бюджетним законодавством в частині визначення доходів і видатків місцевих бюджетів; що сприятиме формуванню бюджетоспроможних адміністративно-територіальних одиниць. Передумовами вдосконалення міжбюджетних відносин є визначення обсягу обов’язкових власних видатків місцевих бюджетів на основі мінімальних соціальних стандартів послуг у вартісному виразі, видатків на фінансування делегованих повноважень на основі орієнтовних фактичних витрат на їх здійснення; збільшення власних доходів місцевих бюджетів шляхом введення та віднесення до місцевих податків податку на нерухоме майно фізичних і юридичних осіб; визначення фіксованої частки від податку на прибуток підприємств, а також удосконалення системи фінансового вирівнювання та правового регулювання міжбюджетних відносин.

 

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: