Особливості міжбюджетних правовідносин

 

Дослідження міжбюджетних правовідносин слід почати зі з’ясування сутності поняття “міжбюджетні відносини”. Відповідно до ст. 81 БК України міжбюджетними відносинами є відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України. Недоліком цього визначення вважається застосування в ньому терміна “місцеве самоврядування”, оскільки останнє, відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування” [104], є гарантованим державою правом та реальною здатністю територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Отже, справедливо робиться висновок про те, що міжбюджетні відносини – це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та правом і реальною здатністю територіальної громади, що є некоректним [190, с. 242].

Визначення поняття міжбюджетних відносин було у першій редакції ч. 1 ст. 129 Бюджетного кодексу Російської Федерації [34] як відносин між органами державної влади Російської Федерації, органами державної влади суб’єктів Російської Федерації та органами місцевого самоврядування. Таке визначення правильно характеризувало ці відносини як взаємні публічні фінансові відносини між федеральними, регіональними та місцевими органами влади, які виступають їх суб’єктами від імені відповідних суспільно-територіальних утворень, що мають право на відповідні бюджети. Після внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації міжбюджетні відносини стали визначатися як взаємовідносини між федеральними органами державної влади, органами державної влади суб’єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування з питань регулювання бюджетних правовідносин, організації та здійснення бюджетного процесу. Таким чином, поняття міжбюджетних відносин було значно розширено включенням регулятивного, організаційного та виконавчого аспектів, що зумовлено дією принципу федералізму в російському бюджетному праві.

Метою регулювання міжбюджетних відносин, згідно з ч. 2 ст. 81 БК України, є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених за бюджетами та бюджетними ресурсами, які мають забезпечувати виконання цих повноважень. Натомість висловлено думку про те, що основною метою правового регулювання міжбюджетних відносин є “організація раціонального й справедливого розподілу та перерозподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами для забезпечення фінансування соціальних програм та функцій, покладених на державу й органи місцевого самоврядування” [160, с. 86]. Для фінансового забезпечення в повному обсязі належної реалізації функцій суспільно-територіальними одиницями потрібно правильно, раціонально, ефективно та справедливо розподілити грошові кошти, що надходять до бюджетів між усіма ланками бюджетної системи, безумовно, дотримуючись при цьому принципу збалансованості бюджетів, згідно з яким здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період. У міжбюджетних відносинах здійснюється перерозподіл бюджетних коштів, відбувається їх рух, перерахування з бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня для вирівнювання платоспроможності бюджетів нижчого рівня, тобто відбувається перерозподіл бюджетних коштів по вертикалі бюджетної системи зверху донизу.

У преамбулі до Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань” [103] вказується, що цим законом визначаються засади міжбюджетних відносин між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань, а також між міським бюджетом міста обласного значення та бюджетами адміністративно підпорядкованих йому міст, селищ, сіл, крім бюджетів місцевого самоврядування, трансферти до яких визначаються законом про Державний бюджет України на наступний рік. Враховуючи зазначене, викликає певний сумнів сам термін “міжбюджетні відносини”, оскільки складається враження, що такими відносинами є відносини між бюджетами, а не суб’єктами права власності на ці бюджети та їх уповноваженими органами, тобто міжоб’єктні відносини, що неможливо в принципі й зумовлено таким.

По-перше, під відносинами розуміється поведінка учасників, що проявляється в різних формах взаємозалежності, взаємозв’язку та взаємодії [247, с. 731]. Такими учасниками є уповноважені бюджетним законодавством державні органи та посадові особи, а не бюджети. По-друге, об’єктом є те, на що спрямована діяльність учасників правовідносин, їх суб’єктивні права й обов’язки. Об’єктом правовідносин виконання бюджету є бюджетні кошти, які зараховуються до бюджету та розподіляються внаслідок реалізації суб’єктивних прав та обов’язків учасників бюджетних правовідносин. Об’єктом же міжбюджетних відносин є частина бюджетних коштів, яка перерозподіляється між бюджетами і визначається як “міжбюджетні трансферти”. Відповідно до п. 25 ст. 2 БК України міжбюджетними трансфертами є кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. Водночас відповідно до ч. 4 ст. 9 БК України трансферти – це кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній і безповоротній основі.

При аналізі співвідношення понять “міжбюджетний трансферт” і “трансферт”, справедливо звертається увага на те, що трансферт не може вважатися міжбюджетним, якщо надходить від міжнародних організацій або іноземних держав, оскільки „не виникає відносин між бюджетами однієї бюджетної системи” [192, с. 152]. Поділяючи таку точку зору, важко погодитися із тезою щодо виникнення відносин між бюджетами. Такі відносини не можуть виникнути в принципі, про що вже зазначалося, тому потрібно вести мову про джерело походження коштів: міжбюджетні трансферти є бюджетними коштами, а точніше – їх частиною, що перераховуються з одного бюджету до іншого, тобто мають бюджетне походження в межах бюджетної системи України, а трансферти додатково включають кошти позабюджетного, в тому числі й зовнішнього стосовно бюджетної системи України, походження.

Законодавче визначення поняття міжбюджетних відносин вплинуло на погляди науковців щодо розуміння цих відносин [267; 358; 422] і, відповідно, спричинило перенесення законодавчого визначення в сферу наукових досліджень. Прикладом є їх визначення як сукупності фінансових відносин, які виникають між місцевими бюджетами, а також між останніми і державним бюджетом [88, с. 34]. Більш вдалим вбачається визначення міжбюджетних відносин як системи фінансових відносин, що формуються між державою, Автономною Республікою Крим і місцевим самоврядуванням щодо забезпечення фінансовими ресурсами відповідних бюджетів для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України [36, с. 119]. Але й воно містить термін „місцеве самоврядування”, критичні зауваження щодо застосування якого вже були висловлені. Автори науково-практичного коментарю до Бюджетного кодексу України вважають міжбюджетними “фінансові відносини між державою, Автономною Республікою Крим та органами місцевого самоврядування щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України”, у подальшому правильно уточнюючи, що це “взаємні відносини між органами всіх рівнів влади, які мають бюджет” [216, с. 312–313]. На розподільчий характер міжбюджетних відносин звертають увагу й інші автори, акцентуючи увагу на розподілі й перерозподілі тягаря видатків між різними рівнями бюджетної системи та бюджетами різних рівнів бюджетної системи [228, с. 218].

Досліджуючи правову природу міжбюджетних трансфертів О.А. Музика визначає їх видом неподаткових регулюючих бюджетних доходів [190, с. 237-239], як кошти, що передаються з одного бюджету до іншого у формі дотацій, субвенцій, субсидій на підставі бюджетно-правового акта з метою збалансування та вирівнювання доходів і видатків бюджетів-отримувачів, а також для виконання визначених законодавством програм і заходів [192, с. 151-154].

Разом з тим у працях, присвячених проблемам міжбюджетних правовідносин, слушно звертається увага на розмежування бюджетних повноважень між органами влади різних рівнів як ознаку міжбюджетних відносин. Таке розмежування дає в розпорядження конкретного органу влади певний обсяг фінансових ресурсів, необхідних для соціального та економічного розвитку відповідних територій [421, с. 31]. Саме розподіл повноважень і впливає на сутність міжбюджетних правовідносин, що полягає у взаємовідносинах між органами державної влади та місцевого самоврядування. Але розуміння сутності цієї категорії лише фінансовими взаємовідносинами буде неповним, оскільки обмежується процедурними та технологічними питаннями виконання бюджетів, розподілу фінансової допомоги з бюджетів вищого рівня, визначенням розмірів і схеми руху бюджетних коштів.

У практиці міжбюджетних відносин робиться акцент на перерозподілі фінансових ресурсів, а точніше – бюджетних коштів, між різними рівнями бюджетної системи. Значною мірою це є вимушений підхід, зумовлений постійними змінами податкового законодавства, наслідком чого і є відповідні зміни у відносинах між державою та адміністративно-територіальними одиницями.

Проведений аналіз свідчить про існування різних поглядів на визначення поняття міжбюджетних відносин: як відносин між державою та місцевим самоврядуванням, або як відносин між державним і місцевими бюджетами, або як відносин між органами влади. Тому визначення цього поняття потребує уточнення, що надасть можливість окреслити коло так званих “міжбюджетних правовідносин”. Вирішення цієї проблеми надасть можливість охарактеризувати міжбюджетні правовідносини як самостійне правове явище та як складну структуровану конструкцію. Зазначена проблема частково знайшла своє відображення в межах вже здійснених досліджень, проте, враховуючи розвиток права та суспільних відносин, вона все ж таки потребує свого вирішення.

Міжбюджетні правовідносини існують на стадії виконання бюджетів і поєднують у собі ознаки бюджетоформуючих та бюджеторозподільчих правовідносин. З одного боку, правовідносини щодо перерахування міжбюджетних трансфертів з бюджету одного рівня до бюджету іншого рівня є бюджеторозподільчими. А з іншого – вони є бюджетоформуючими на другому рівні, оскільки міжбюджетні трансферти надходять до бюджету іншого рівня, становлячи частину його доходів. Таким чином, здійснюється розподіл вже розподілених бюджетних коштів, а саме їх перерозподіл, і тому міжбюджетні правовідносини можна охарактеризувати як бюджетоперерозподільчі правовідносини.

Безумовно, міжбюджетні правовідносини є різновидом суспільних відносин, що зумовлено соціальним призначенням бюджету. А будь-яке відношення можна вважати суспільним, якщо існує взаємна співвідносність поведінки учасників такого відношення, або, іншими словами, воно є комунікативним, тобто між суб’єктами відносин існує зв’язок. Суспільний зв’язок початковою стадією розвитку суспільного відношення, а його сутність полягає у взаємоузгодженні позицій різних суб’єктів. Міжбюджетні правовідносини є врегульованими нормами права суспільними відносинами, які виникають і розвиваються внаслідок наявності правового зв’язку між суб’єктами цих відносин з приводу міжбюджетних трансфертів. І тому міжбюджетними відносинами є врегульовані нормами бюджетного права суспільні відносини між суспільно-територіальними утвореннями – суб’єктами права на бюджет в особі уповноважених органів з приводу міжбюджетних трансфертів.

Враховуючи наведені міркування, пропонується викласти преамбулу та ст. 1 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань” [103] у такій редакції:

“Цим законом визначаються засади міжбюджетних відносин між районною радою, районною державною адміністрацією з органами місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань (далі – органами місцевого самоврядування), а також органами місцевого самоврядування міста обласного (республіканського Автономної Республіки Крим) значення, міста Севастополь та адміністративно підпорядкованих йому міст, селищ, сіл, крім сіл, селищ та міст, трансферти до яких визначаються законом про Державний бюджет України на наступний рік.

Стаття 1. Відносини, що регулюються цим Законом.

Цим законом регулюються відносини між районною радою, районною державною адміністрацією та органами місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань.

Відносини між органами місцевого самоврядування міста обласного (республіканського Автономної Республіки Крим) значення, міста Севастополя та адміністративно підпорядкованих йому міст, селищ, сіл визначаються на засадах, встановлених Бюджетним кодексом України та цим Законом для взаємовідносин органів місцевого самоврядування району з органами місцевого самоврядування сіл, селищ та міст районного значення”.

Міжбюджетні правовідносини відображають правовий взаємозв’язок між суб’єктами, якими є особи, уповноваженні бюджетним законодавством на здійснення певних дій щодо перерозподілу коштів між бюджетами: держава в особі органів державної влади; Автономна Республіка Крим в особі органів влади республіки; адміністративно-територіальні одиниці (територіальні громади) в особі органів місцевого самоврядування.

У Бюджетному кодексі України немає чіткого розмежування повноважень між суб’єктами міжбюджетних правовідносин і в першу чергу між органами державної влади та місцевого самоврядування, хоча ст. 82 БК України визначені види видатків на здійснення повноважень. За критерієм функціонального призначення видатків та можливості їх передачі на виконання адміністративно-територіальним одиницям в особі органів Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, встановлено три групи видатків на здійснення повноважень. Такий розподіл видатків, на думку О.О. Дмитрик, забезпечує реалізацію принципів збалансованості, самостійності бюджетів та субсидіарності, що в цілому сприятиме доцільному, економному та ефективному використанню бюджетних коштів, а також дозволить визначити сегменти відповідальності суб’єктів, які безпосередньо здійснюють бюджетні видатки [216, с. 315].

За рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі й трансфертів з Державного бюджету України, здійснюються:

1) видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання адміністративно-територіальній одиниці з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності;

2) видатки на реалізацію прав та обов’язків адміністративно-територіальній одиниці, які мають місцевий характер та визначені законами України.

Розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування потребує насамперед чіткого визначення джерел фінансування виконання ними повноважень. Реалізація суспільно-територіальними утвореннями і відповідно виконання повноважень їх органами фінансується безпосередньо з їх бюджетів, але може бути передано до виконання органами іншого рівня влади. Тому цілком логічним є фінансування переданих повноважень за рахунок бюджету того суспільно-територіального утворення, орган влади якого передає свої повноваження, що і зумовлює передачу частини бюджетних коштів від одного бюджету до іншого.

Аналіз бюджетного законодавства та практики його застосування дозволяє виділити три види передачі права на здійснення видатків разом із передачею коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів.

Першим видом є передача державою права на здійснення видатків адміністративно-територіальній одиниці. Держава має право передати органам місцевого самоврядування виконання окремих функцій держави задля максимального наближення суспільних послуг до їх безпосереднього споживача за умови відповідної передачі бюджетних коштів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України. Праву держави на передачу адміністративно-територіальній одиниці або територіальній громаді виконання окремих функцій кореспондується право адміністративно-територіальної одиниці або територіальної громади на отримання бюджетних коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів, яке забезпечене обов’язком держави надати ці кошти.

Передача державою права на здійснення видатків є передбаченою законодавством можливістю держави передати виконання її окремих функцій адміністративно-територіальним одиницям (територіальним громадам) за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів та/або трансфертів з Державного бюджету України. Державу та адміністративно-територіальні одиниці в цих відносинах представляють визначені бюджетним законодавством відповідні органи державної влади і місцевого самоврядування.

За спрямованістю така передача права на здійснення видатків зверху донизу може бути визначена як низхідна передача права на здійснення видатків, за підставами виникнення – власна передача права на здійснення видатків, за видом повноважень – передача власних повноважень, а міжбюджетні трансферти можуть бути визначеними як низхідні.

Другим видом є передача видатків на виконання власних повноважень між місцевими бюджетами, які визначені ст. 140, 142-144 Конституції України та ст. 25-38, 43 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Передача права на здійснення видатків може відбуватися не лише зверху донизу, а й навпаки, але лише органами місцевого самоврядування. У разі неможливості самостійно та ефективно надавати соціальні послуги на відповідній території місцева рада може передати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень місцевій раді вищого рівня з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетних трансфертів. На відміну від передачі державою права на здійснення видатків, передача таких видатків має здійснюватися за спільними рішенням відповідних рад на договірних засадах. Передача бюджетних коштів здійснюється у вигляді міжбюджетних трансфертів, які спільно з переданими повноваженнями мають бути відображені під час планування бюджетів, які пов’язуються трансфертами, а також в укладеній угоді.

Порядок укладення таких угод (договорів), як і їх умови, а також інші питання БК України не врегульовані. Одночасно складається враження, що в цьому випадку нібито виникають договірні бюджетні відносини. Однак, на нашу думку, недоцільно говорити про наявність договірних засад у цих відносинах, оскільки угода має визначити повноваження, що передаються, а також види та обсяг міжбюджетних трансфертів, що є основою для бюджетного планування. Правового значення передача повноважень і видатків набувають лише внаслідок їх закріплення у спільних рішеннях відповідних рад та рішеннях про бюджети, відсутність яких унеможливлює виникнення міжбюджетних правовідносин.

Таким чином, передача права здійснення видатків на виконання власних повноважень є передбаченою законодавством можливістю адміністративно-територіальної одиниці в особі сільської, селищної чи міської ради передавати виконання власних повноважень іншій адміністративно-територіальній одиниці (регіональній), до складу якої вона входить, в особі районної чи обласної ради з погодженням шляхом укладення угоди та прийняттям спільного рішення за умови відповідної передачі бюджетних коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів.

Така передача права на здійснення видатків знизу доверху може бути визначена як висхідна передача права на видатки, за підставами виникнення – погоджена передача права на здійснення видатків, за видом повноважень – передача власних повноважень, а трансферти можуть бути визначені як висхідні.

Третім видом є передача видатків на виконання делегованих державних повноважень. Делегованими державними повноваженнями є повноваження, що визначаються функціями держави, які можуть бути передані на виконання органам Автономної Республіки Крим та органам місцевого самоврядування і були передані їм у відповідності зі ст. 82 та 85 БК України, ст. 25-38, 43 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Передача делегованих повноважень здійснюється разом із обов’язковою передачею прав на здійснення відповідних видатків, а також передачею необхідних бюджетних коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів. Така передача права може бути як:

– передача права на здійснення видатків на виконання делегованих державних повноважень до бюджетів місцевого самоврядування в разі передачі прав на виконання делегованих державних повноважень селам, селищам, містам районного значення та їх об’єднанням з передачею коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів з районного бюджету;

– передача права на здійснення частини видатків на виконання делегованих державних повноважень від районного бюджету до міського бюджету в разі передачі прав на виконання делегованих державних повноважень містам республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення з передачею коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів з районного бюджету;

– передача права на здійснення частини видатків на виконання делегованих державних повноважень від міського (міст республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення) до районного бюджету у випадку передачі прав на виконання делегованих державних повноважень районам з передачею коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів.

Таким чином, передача права здійснення видатків на виконання делегованих державних повноважень може бути як низхідною у першому та другому випадках, так і висхідною в третьому випадку.

Передача права здійснення видатків на виконання делегованих державою повноважень є передбаченою законодавством можливістю однієї адміністративно-територіальної одиниці передавати виконання делегованих повноважень іншій адміністративно-територіальній одиниці в особі відповідних місцевих рад з погодженням шляхом укладення угоди та прийняття спільного рішення за умови відповідної передачі бюджетних коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів.

За спрямованістю така передача права на здійснення видатків може бути низхідною або висхідною, за підставами виникнення – погоджена передача права на здійснення видатків, за видом повноважень – передача делегованих державою повноважень, а міжбюджетні трансферти можуть бути низхідними або висхідними.

Підсумовуючи наведені міркування, можна зробити висновок про те, що міжбюджетні правовідносини існують унаслідок передачі права на здійснення видатків, яка може бути:

– за спрямованістю – низхідна або висхідна;

– за підставами виникнення – власна або погоджена;

– за видом повноважень – передача права на здійснення власних або делегованих повноважень.

Унаслідок передачі права на здійснення видатків виникають вертикальні міжбюджетні правовідносини. Крім вертикальних міжбюджетних правовідносин можуть складатися і горизонтальні. Відповідно до ст. 140, 143 Конституції України, ч. 1 ст. 92 БК України, ст. 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” територіальні громади сіл, селищ та міст можуть об’єднувати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень, що забезпечує ефективне та в повному обсязі надання суспільних послуг, які мають місцеве значення. На відміну від попередніх випадків йдеться не про передачу права здійснення видатків, а про об’єднання видатків територіальних громад. Тому логічна побудова конструкції ст. 92 БК України потребує уточнення. Із змісту ч. 1 ст. 92 БК України випливає, що таке об’єднання відбувається на договірних засадах, але не визначено, яким рішенням – індивідуальними чи спільним. На нашу думку, місцеві ради мають прийняти спільне рішення про об’єднання видатків. Крім того, зміст цієї частини суперечить назві статті “Передача видатків на виконання повноважень між місцевими бюджетами”. Тому, на нашу думку, ч. 1 ст. 92 БК України потрібно вилучити, а кодекс доповнити окремою статтею:

“Стаття 92-1. Об’єднання видатків бюджетів місцевого самоврядування.

1. Сільські, селищні та міські ради можуть об’єднувати кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень.

2. Об’єднання видатків здійснюється за спільними рішенням відповідних рад на договірних засадах. Усі угоди про об’єднання видатків укладаються до 1 серпня року, що передує плановому”.

У загальному вигляді під об’єктом міжбюджетних правовідносин є те, на що спрямована поведінка учасників цих відносин, детермінована їх інтересами в межах належних їм суб’єктивних бюджетних прав і обов’язків.

Об’єктом міжбюджетних правовідносин є частина бюджетних коштів, з приводу яких виникає правовий зв’язок між суб’єктами цих відносин – суспільно-територіальними утвореннями в особі їх органів. У розділі IV БК України ними визначаються кошти у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) або їх частина; міжбюджетні трансферти; кошти бюджетів сіл, селищ та міст, які об’єднуються виконання власних повноважень.

Визнання закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків, зборів (обов’язкових платежів) об’єктами міжбюджетних правовідносин видається сумнівним. Це зумовлено тим, що до закріплених доходів належать доходи, які постійно чинними нормативно-правовими актами віднесено до дохідної частини бюджетів певного рівня на невизначений у часі строк у розмірі територіального надходження повністю або в чітко фіксованому розмірі (нормативі) [332, с. 191], наприклад, податок з доходів фізичних осіб у частині, визначеній ст. 65 БК України. Правовідносини з приводу нарахування, утримання і перерахування цього податку є податковими правовідносинами, а щодо зарахування визначеної частини податку з доходів фізичних осіб є бюджетоформуючими правовідносинами.

Міжбюджетні трансферти є різноманітними, що дозволяє їх об’єднати в три групи. До першої групи належать трансферти, що здійснюються в порядку вирівнювання бюджетної спроможності на безоплатній і безповоротній основі для покриття поточних видатків у вигляді бюджетних дотацій. Бюджетною дотацією є “не обумовлений цільовим призначенням міжбюджетний трансферт, що надається на підставі юридичного акта в чітко визначеній сумі з одного бюджету іншому здебільшого з метою вирівнювання мінімальної бюджетної спроможності, збалансування доходів і видатків з бюджету-отримувача” [192, с. 172]. Дотація, на думку О.О. Дмитрик, – це „грошові кошти, що виділяються з бюджету для покриття запланованих збитків або збалансування бюджетів нижчого рівня” [216, с. 347]. Вони виділяються з метою надання фінансової допомоги та збалансування місцевих бюджетів тих адміністративно-територіальних одиниць, які мають порівняно з іншими менші бюджетні доходи, що зумовлено, зокрема, недостатнім податковим потенціалом. Бюджетні дотації, в свою чергу, залежно від мети їх надання, можуть бути трьох видів: дотації вирівнювання, додаткові дотації та інші дотації.

Дотацією вирівнювання є міжбюджетний нецільовий трансферт, що надається з метою вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує і надається у випадку перевищення видатків над доходами. У Державному бюджеті України можуть бути передбачені дотації вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення (п. 1 ч. 1 ст. 97 БК України). У районному бюджеті можуть передбачатися дотації вирівнювання бюджетам місцевого самоврядування, додаткові дотації на вирівнювання диспропорцій, пов’язаних із нерівномірністю мережі бюджетних установ (п. 3 ч. 1 ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”) та інші дотації (п. 4 ч. 1 ст. 96 БК України, п. 4 ч. 1 ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”).

Досліджуючи міжбюджетні трансферти, О. А. Музика звертає увагу на той факт, що в Україні досить часто доходів, закріплених за місцевими бюджетами, не вистачає, і якщо не допомагає безпосереднє регулювання доходів, то за наявності профіциту з державного бюджету до місцевих бюджетів можуть передаватися інші додаткові кошти [192, с. 154]. Додаткові надходження коштів відображаються у звітності як додатково отримана дотація, яка за рішенням відповідних рад спрямовується на погашення заборгованості із соціальних виплат.

Додаткова дотація є міжбюджетним трансфертом, що перераховується з державного бюджету до місцевих на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів-отримувачів один раз на місяць згідно з розписом державного бюджету.

Під іншими дотаціями, за змістом ст. 96 БК України, розуміється будь-яка дотація крім дотації вирівнювання, у тому числі й додаткова дотація, а за змістом ч. 1 ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань” [103] – будь-яка дотація, крім дотації вирівнювання та додаткової дотації.

До другої групи міжбюджетних трансфертів належать субвенції, тобто міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції (п. 37 ст. 2 БК України). Провівши порівняльний аналіз існуючих визначень цього поняття, О. А. Музика визначила субвенцію як “ міжбюджетний трансферт, що надається з чітко обумовленим цільовим призначенням як допомога на часткове фінансування програм і заходів соціального та іншого розвитку за умови часткової участі коштів місцевого бюджету-отримувача цих коштів; підлягає поверненню в разі неповного (у межах невикористаної суми) або нецільового (у межах повної суми) використання” [192, с. 182]. На нашу думку, наведене визначення заслуговує на підтримку, однак доцільно вести мову не про участь коштів місцевого бюджету-отримувача, а про виділення коштів з цього бюджету.

У Державному бюджеті України можуть бути передбачені такі види субвенцій: субвенції на здійснення програм соціального захисту; субвенції на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень унаслідок надання пільг, встановлених державою; субвенції на виконання інвестиційних проектів та інші субвенції (ч. 1 ст. 97 БК України). Верховна Рада Автономної Республіки Крим і відповідні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування; субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань; субвенції на виконання інвестиційних програм та інші субвенції (ч. 2 ст. 101 БК України). У районному бюджеті можуть бути передбачені субвенції на виконання інвестиційних проектів та інші субвенції (п. 5, 6 ч. 1 ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”). У бюджетах місцевого самоврядування можуть бути передбачені такі субвенції: на утримання об’єктів спільного користування, на будівництво або реконструкцію об’єктів спільного користування, на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ міст районного значення та їх об’єднань та інші (п. 3 ч. 2 ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”).

Враховуючи чисельність визначених бюджетним законодавством субвенцій, їх поділяють на прості та доповнюючі [215, с. 279], а також на поточні та інвестиційні (капітальні) [192, с. 183].

До третьої групи міжбюджетних трансфертів належать інші трансферти, зокрема кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів (п. 3 ч. 1 ст. 96 Бюджетного кодексу України); кошти, що передаються до районного бюджету з бюджетів місцевого самоврядування (п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”), кошти, які передаються до районного бюджету (п. 2 ч. 2 ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”). Такі кошти, не будучи дотаціями чи субвенціями, є видом мідбюджетних трансфертів, що дозволяє виокремити їх в групу. Ці кошти, не будучи призначеними для збалансування доходів та видатків державного чи районного бюджету, не маючи цільового призначення, зараховуються на аналітичні рахунки і в подальшому підлягають розподілу між державним та місцевими бюджетами, зокрема як дотації вирівнювання бюджетам місцевого самоврядування, а також для фінансування заходів і програм із державного бюджету.

Коштами, що передаються до державного та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів є нецільові та незбалансовуючі міжбюджетні трансферти, що передаються до бюджету-отримувача в разі перевищення прогнозних показників доходів місцевого бюджету розрахункового обсягу його видатків, обрахованого із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів.

Таким чином, рух міжбюджетних трансфертів здійснюється за двома напрямами:

– низхідний напрям, коли частина коштів Державного бюджету України у вигляді дотацій та субвенцій передається місцевим бюджетам, а також із місцевих бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня;

– висхідний напрям, коли бюджетні кошти із бюджетів нижчого рівня передаються до місцевих бюджетів вищого рівня та до Державного бюджету України.

На нашу думку, міжбюджетні правовідносини за їх об’єктом можна визначити як бюджетні трансфертні правовідносини під якими розуміється правовий зв’язок та взаємодія між уповноваженими бюджетним законодавством органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, які діють від імені відповідних суспільно-територіальних утворень з приводу міжбюджетних трансфертів, тобто щодо перерозподілу бюджетних коштів між бюджетами з метою вирівнювання їх бюджетоспроможності, а також у разі перевищення прогнозних показників доходів місцевого бюджету розрахункового обсягу його видатків.

Враховуючи вищезазначене, пропонується замінити в бюджетному законодавстві термін “міжбюджетні відносини” на “бюджетні трансфертні відносини”, а визначення поняття бюджетних трансфертних (міжбюджетних) відносин, надане ч. 1 ст. 81 БК України, пропонується викласти в такій редакції: “Бюджетні трансфертні відносини – це відносини між органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування щодо забезпечення відповідних суспільно-територіальних утворень бюджетними коштами з метою вирівнювання бюджетоспроможності, для виконання функцій, передбачених Конституціями України та законами України”.

 

Висновки до розділу 3

 

1. Сферою розвитку нормотворчих бюджетних правовідносин є бюджетна правотворчість, яка розглядається у широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні бюджетна правотворчість – це діяльність, пов’язана з підготовкою, розглядом і прийняттям будь-яких бюджетно-правових актів, а також внесенням змін до них, у вузькому – це діяльність, пов’язана лише з підготовкою, розглядом, прийняттям актів про бюджет і внесенням змін до них.

Бюджетна правотворчість є врегульованою правовими нормами діяльністю, яка полягає у виконанні зобов’язаними суб’єктами приписів бюджетно-правових норм, наслідком чого є створення та затвердження тимчасових матеріальних бюджетно-правових норм, що встановлюють якісні та кількісні показники бюджетів, еталони та стандарти, бюджетні повноваження суб’єктів правовідносин виконання бюджету.

2. Бюджетна правотворчість складається з двох частин. Першою є бюджетне планування. Бюджетне планування – це врегульована бюджетно-правовими нормами стадія бюджетного процесу, яка полягає у виконанні зобов’язаними суб’єктами бюджетних правовідносин приписів бюджетно-правових нормам з метою визначення показників бюджету на наступний бюджетний період та їх фіксації в проекті закону чи рішення про бюджет, тобто у створенні проектів матеріальних норм бюджетного права.

Друга частина бюджетної правотворчості полягає у виконанні суб’єктами бюджетних правовідносин приписів бюджетно-правових норм, наслідком яких є створення та затвердження нових тимчасових матеріальних бюджетно-правових норм, якими встановлюються якісні та кількісні показники бюджету. На цій стадії здійснюється перетворення проекту у бюджетно-правовий акт, що має загальнообов’язковий характер, тобто закон про Державний бюджет України чи рішення про місцевий бюджет.

Оскільки бюджетна правотворчість полягає у створенні (моделюванні), послідовному розміщенні матеріальних бюджетно-правових норм та їх затвердженні прийняттям закону або рішення про бюджет, то правовідносини, що виникають у цій сфері, пропонується визначити як „нормотворчі бюджетні правовідносини”.

3. Нормотворчі бюджетні правовідносини мають особливості, що дозволяють їх відокремити від конституційних правовідносин. Такими особливостями, на нашу думку, є особлива сфера існування – бюджетна діяльність; врегулювання нормами бюджетного права; наявність спеціального об’єкта – закону чи рішення про бюджет; особливості суб’єктного складу; обмежене право бюджетної ініціативи; періодичність; наявність політичної складової (політизованість) та конфліктність.

4. Об’єктами нормотворчих бюджетних правовідносин є закон про Державний бюджет України, рішення про місцевий бюджет. Закон про бюджет приймається в особливому процесуальному порядку, в межах як законодавчого, так і бюджетного процесу за особливою законодавчою процедурою, якісною рисою якої є жорстка регламентація БК України. Закон про Державний бюджет України має особливі (спеціальні) ознаки: 1) це тимчасовий періодичний закон; 2) суб’єктивні права та обов’язки мають переважно якісне та кількісне вираження; 3) прогностичний та ймовірний характер; 4) наявність політичної складової.

У процесі виникнення та розвитку нормотворчих бюджетних правовідносин, переходу одних простих правовідносин в інші, змінюються і їх одиничні об’єкти. Спільним для таких об’єктів є їх немайновий характер, хоча вони в остаточному підсумку забезпечують майновий об’єкт – бюджетні кошти, а точніше, їх рух. І, таким чином, об’єкт нормотворчих бюджетних правовідносин є передумовою виникнення та розвитку правовідносин виконання бюджетів.

Об’єкт нормотворчих бюджетних правовідносин не є сукупністю первинних об’єктів, це якісно нове правове явище, що утворюється внаслідок поступової зміни та накопичення первинних об’єктів.

Об’єкт нормотворчих бюджетних правовідносин на місцевому рівні має залежний і певною мірою похідний характер від видового об’єкта цих правовідносин на державному рівні, який впливає на нього як у матеріальному, так і в процесуальному аспектах, а окремі первинні об’єкти нормотворчих бюджетних правовідносин на рівні держави виступають підставами нормотворчих бюджетних правовідносин місцевого рівня.

5. У нормотворчих бюджетних правовідносинах реалізується право бюджетної ініціативи, яке має такі особливості: 1) періодичність реалізації; 2) імперативність реалізації; 3) суб’єктом права бюджетної ініціативи є виключно Кабінет Міністрів України, а на місцевому рівні – відповідний виконавчий орган. Право бюджетної ініціативи – це надане виключно Кабінету Міністрів України (Раді Міністрів Автономної республіки Крим, місцевій державній адміністрації, виконавчому органу місцевої ради) право і одночасно покладений обов’язок підготувати у встановлений строк з дотриманням встановленої форми й процедури проект закону про Державний бюджет України (проект рішення про місцевий бюджет) та подати його на розгляд до Верховної Ради України (відповідної місцевої ради).

6. Правовідносини виконання бюджету – це врегульовані нормами бюджетного права суспільні відносини, які складаються між суб’єктами з приводу зарахування, розподілу, перерозподілу та перерахування бюджетних коштів внаслідок реалізації ними своїх суб’єктивних бюджетних прав та обов’язків.

Сферою виникнення та розвитку правовідносини виконання бюджету є третя стадія бюджетного процесу – виконання бюджету, навколо якої сконцентровані і заради якої існують усі інші стадії. Виконання бюджету полягає у досягненні відповідності між фактичними результатами дій зобов’язаних суб’єктів правовідносин виконання бюджету із бюджетними коштами та встановленими показниками акта про бюджет щодо зарахування, розподілу та перерахування бюджетних коштів на визначені напрями бюджетного фінансування у встановленому обсязі

Виконання бюджету має базуватися на двох групах принципів: загальних, які містяться у ст. 7 БК України (принцип повноти, обґрунтованості, субсидіарності, цільового використання бюджетних коштів, публічності та відповідальності), а також спеціальних принципах: єдності, порівнянності, спеціалізації, бюджетного обліку, оптимізації, економічності, строковості).

7. Суб’єктний склад правовідносин виконання бюджетів включає органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, місцеві державні адміністрації, виконкоми місцевих рад, місцеві фінансові органи), Національний банк України, головних розпорядників, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів.

8. Об’єктом правовідносин виконання бюджету є бюджетні кошти, які можна визначити як вартісний еквівалент вираження бюджетного обов’язку, міру (масштаб) бюджетного зобов’язання, засіб бюджетного обороту та платежу.

9. Залежно від рівня бюджетної системи правовідносини виконання бюджету поділяються на правовідносини виконання державного бюджету та правовідносини виконання місцевих бюджетів, а залежно від мети – на правовідносини виконання бюджету за доходами (бюджетоформуючі) та правовідносини виконання бюджету за видатками (бюджеторозподільчі), що перетинаються так званими „міжбюджетними правовідносинами”.

10. Доходи бюджету – це встановлені бюджетно-правовими нормами надходження до державного чи місцевого бюджету з метою подальшого бюджетного фінансування визнаних публічних потреб (здійснення видатків бюджету).

11. Видатки бюджету – постійні, безперервні, безповоротні, нормативно встановлені та забезпечені компетенційні витрати з відповідних бюджетів суспільно-територіальних утворень на цілі і в обсязі, передбачені актом про бюджет з метою бюджетного фінансування виконання органами державної влади або місцевого самоврядування покладених на них завдань та функцій.

12. Міжбюджетні правовідносини існують на стадії виконання бюджетів і поєднують у собі ознаки як бюджетоформуючих, так і бюджеторозподільчих правовідносин. З одного боку, правовідносини щодо перерахування міжбюджетних трансфертів з одного бюджету до іншого є бюджеторозподільчими, а з іншого – вони є бюджетоформуючими, оскільки міжбюджетні трансферти, надходячи до іншого бюджету, становлять його доходи. Таким чином, здійснюється розподіл вже розподілених бюджетних коштів, а саме їх перерозподіл, і тому міжбюджетні правовідносини пропонується визначити як бюджетні трансфертні (бюджетоперерозподільчі) правовідносини.

Бюджетні трансфертні правовідносини є правовим зв’язком і взаємодією між уповноважених бюджетним законодавством органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, які діють від імені відповідних суспільно-територіальних утворень з приводу міжбюджетних трансфертів, тобто щодо перерозподілу бюджетних коштів між бюджетами з метою вирівнювання їх бюджетоспроможності, а також при перевищенні прогнозних показників доходів місцевого бюджету розрахункового обсягу його видатків.

13. Бюджетні трансфертні правовідносини існують внаслідок передачі права на здійснення видатків разом із передачею бюджетних коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів. Передача державою права на здійснення видатків є передбаченою законодавством можливістю держави передати виконання її окремих функцій адміністративно-територіальним одиницям за умови відповідної передачі бюджетних коштів та/або міжбюджетних трансфертів з Державного бюджету України. За спрямованістю така передача права на здійснення видатків зверху донизу може бути визначена як низхідна передача права на здійснення видатків, за підставами виникнення – власна передача права на здійснення видатків, за видом повноважень – передача власних повноважень, а міжбюджетні трансферти можуть бути визначеними низхідними.

14. Передача права здійснення видатків на виконання власних повноважень є передбаченою законодавством можливістю адміністративно-територіальної одиниці в особі сільської, селищної чи міської ради передавати виконання власних повноважень іншій адміністративно-територіальній одиниці (регіональній), до складу якої вона входить, в особі районної чи обласної ради з погодженням шляхом укладення угоди та прийняттям спільного рішення за умови відповідної передачі бюджетних коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів. Така передача права на здійснення видатків знизу доверху може бути визначена як висхідна передача права на видатки, за підставами виникнення – погоджена передача права на здійснення видатків, за видом повноважень – передача власних повноважень, а трансферти можуть бути визначені як висхідні.

15. Передача права здійснення видатків на виконання делегованих державою повноважень є передбаченою законодавством можливістю однієї адміністративно-територіальної одиниці передавати виконання делегованих повноважень іншій адміністративно-територіальній одиниці в особі відповідних місцевих рад з погодженням шляхом укладення угоди та прийняття спільного рішення за умови відповідної передачі бюджетних коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів. За спрямованістю така передача права на здійснення видатків може бути низхідною або висхідною, за підставами виникнення – погоджена передача права на здійснення видатків, за видом повноважень – передача делегованих державою повноважень, а міжбюджетні трансферти можуть бути низхідними або висхідними.

16. Бюджетні трансфертні (міжбюджетні) правовідносини існують внаслідок передачі права на здійснення видатків, яка може бути за спрямованістю низхідною або висхідною; за підставами виникнення власною або погодженою; за видом повноважень: передачею права на здійснення власних або делегованих повноважень. Внаслідок передачі права на здійснення видатків виникають вертикальні бюджетні трансфертні правовідносини.

Крім вертикальних бюджетних трансфертних правовідносин, можуть складатися і горизонтальні, які виникають внаслідок об’єднання на договірних засадах коштів відповідних бюджетів для виконання власних повноважень, що забезпечує ефективне та в повному обсязі надання суспільних послуг, які мають місцеве значення. Однак у цьому випадку відбувається не передача права на здійснення видатків, а об’єднання видатків адміністративно-територіальних одиниць (територіальних громад).

 

Р О З Д І Л  4

ЮРИСДИКЦІЙНІ АСПЕКТИ У БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИНАХ

 

4.1. Функція контролю у сфері бюджетних правовідносин

 

Державний контроль може бути загальним або спеціальним, акцентує увагу О.Ф. Андрійко, виокремлюючи такий вид спеціального державного контролю, як фінансовий. Залежно від галузей, сфер діяльності та суб’єктів, що здійснюють контроль у сфері виконавчої влади [18, с. 300-308], розрізняють і відповідні види контролю, до яких у першу чергу належить фінансовий контроль, який поділяється на банківський, податковий і бюджетний [53, с. 447-448]. Разом з тим у юридичній літературі вживається і такий термін, як “фінансово-бюджетний контроль” [144, с. 80]. На нашу думку, застосування такого терміна є деякою мірою невдалим, оскільки має місце поєднання загального та його частини: бюджетний контроль є видом фінансового контролю, який у свою чергу є видом державного контролю.

Значення бюджетного контролю полягає в тому, що за його результатами можна зробити висновок про законність використання бюджетних коштів, здійснення бюджетних операцій та процедур, що потребує створення цілісної системи бюджетного контролю. У фінансово-правовій літературі справедливо акцентується увага на тому, що забезпечення цілісної системи контролю за управлінням бюджетними коштами внаслідок запровадження нових державних інститутів та зміни бюджетних технологій “потребує розробки адекватної системи бюджетного контролю, що дозволить скоординувати діяльність усіх компетентних державних органів у процесі організації й здійснення видатків бюджету та забезпечення мобілізації бюджетних ресурсів” [36, с. 198].

Бюджетний контроль науковцями визначається по-різному: як “вид фінансового контролю, який здійснюється в процесі складання, розгляду, затвердження та виконання бюджету” [423, с. 293]; як “врегульована нормами бюджетного права система ревізійно-правових заходів, спрямованих на перевірку законності та доцільності здійснюваної бюджетної діяльності” [228, с. 327–328], як “діяльність уповноважених органів державної влади, яка спрямована на забезпечення законності, фінансової дисципліни і раціональності в ході формування, розподілу та використання коштів державного бюджету з метою ефективного соціально-економічного розвитку держави” [159, с. 171]. Наведені визначення не суперечать одне одному, автори вкладають в них власне розуміння, відображаючи одне й теж правове явище за допомогою різних ознак, які, на їх думку, є найбільш суттєвими.

Сутність бюджетного контролю полягає в перевірці дотримання законності у сфері бюджетної діяльності та запобіганні порушенням встановленого порядку зарахування, розподілу, перерахування та витрачання коштів державного й місцевих бюджетів. Врегульовану правовими нормами процедуру бюджетного контролю можна розглядати як особливі правовідносини, що складаються між контролюючими та підконтрольними суб’єктами, під час здійснення якого виникає право контролюючого (уповноваженого) суб’єкта контролювати діяльність учасників бюджетного процесу, передусім з позицій законності та ефективності їх діяльності, а в разі виявлення будь-яких порушень вживати заходів щодо їх усунення.

Бюджетний контроль здійснюють уповноважені органи (посадові особи), які є контролюючими суб’єктами. Підконтрольними суб’єктами будуть особи, бюджетна діяльність яких перевіряється контролюючими суб’єктами, хоча існує думка, що “фізичні чи юридичні особи, на певний вид діяльності яких спрямовуються контрольні дії, є об’єктом контролю” [308, с. 5], що знайшло своє нормативне закріплення, зокрема, у Стандарті Рахункової палати [265] та Стандартах державного фінансового контролю [196–197]. Така думка видається сумнівною, оскільки не може бути об’єктом фінансового або бюджетного контролю особа (фізична чи юридична), тому що перевірці підлягає фінансова (бюджетна) діяльність цього суб’єкта і щодо неї спрямовані дії суб’єктів, а предметом контролю є “встановлені законодавством показники фінансової (бюджетної) діяльності” [195, с. 121].

Науковий інтерес викликають питання системи бюджетного контролю, а в більш широкому розумінні – фінансового [65; 66]. Так, на думку І. Стефанюка, система фінансового контролю охоплює такі елементи: контролюючий суб’єкт (суб’єкт контролю), контрольні дії, підконтрольний об’єкт (об’єкт контролю) та предмет контролю [308, с. 5]. Натомість М.П. Кучерявенко вважає, що механізм податкового контролю включає об’єкт контролю, контролюємий та контролюючий суб’єкти, контролюючий процес та методи контролю [165, с. 491].

На нашу думку, систему бюджетного контролю можна уявляти як сукупність таких елементів:

- суб’єкти бюджетного контролю, серед яких розрізняються: контролюючі суб’єкти (уповноважені бюджетним законодавством на здійснення контролю за дотриманням приписів цього законодавства органи, перелік яких визначено БК України) та підконтрольні суб’єкти (розпорядники та одержувачі бюджетних коштів, які зобов’язані здійснювати певні дії чи утримуватися від їх здійснення);

- об’єкт контролю – це реальні результати бюджетної діяльності суб’єктів внаслідок здійснення дій, передбачених бюджетним законодавством, тобто результати або, точніше, реальні показники бюджетної діяльності;

- предмет контролю – це встановлені бюджетним законодавством показники бюджету, бюджетно-правові акти та їх проекти.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів, а точніше, бюджетний контроль. Бюджетний контроль як вид спеціалізованого державного фінансового контролю є діяльністю уповноважених бюджетним законодавством органів та їх посадових осіб з перевірки дотримання виконання вимог бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, які реалізують бюджетні права та обов’язки або забезпечують таку реалізацію. При здійсненні бюджетного контролю перевіряється відповідність діяльності підконтрольних суб’єктів бюджетному законодавству з метою запобігання порушень встановленого порядку підготовки та прийняття бюджетно-правових актів, надходження і витрачання коштів державного та місцевих бюджетів, звітності про їх виконання. Врегульована нормами бюджетного права процедура бюджетного контролю є сферою розвитку правовідносин, що виникають між контролюючими (уповноваженими) та підконтрольними (зобов’язаними) суб’єктами, внаслідок реалізації право-обов’язків уповноваженим суб’єктом контролювати бюджетну діяльність зобов’язаних суб’єктів, передусім з позицій законності, ефективності та доцільності їх діяльності, а в разі виявлення будь-яких відхилень вживати заходів з метою їх усунення та недопущення у майбутньому. Контрольно-бюджетні правовідносини відображають правовий зв’язок між суб’єктами цих відносин, тобто особами, що беруть участь у конкретних правовідносинах і є носіями бюджетних прав та обов’язків у сфері здійснення бюджетного контролю.

Дослідження контрольно-бюджетних правовідносин має як теоретичне, так і практичне значення. Це зумовлено насамперед тим, що в межах бюджетних правовідносин здійснюється діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування, спрямована на виконання державного та місцевих бюджетів. У практичній площині дослідження контрольно-бюджетних правовідносин забезпечить науковий підхід до вибору форм і методів правового регулювання контрольно-бюджетних правовідносин; викриття їх окремих сегментів, які потребують адекватного правового регулювання і відповідно вироблення пропозицій щодо подальшого вдосконалення законодавства про бюджетний контроль. У науці фінансового права комплексного дослідження контрольно-бюджетних правовідносин не здійснювалося, хоча їх окремим аспектам приділялася увага в працях Л.К. Воронової, О.Ю. Грачової, М.В. Карасьової, Ю.О. Крохіної, Л.А. Савченко, Н.І. Хімічевої та інших.

Особливості фінансово-контрольних правовідносин досліджені в дисертації Л.А. Савченко “Правові проблеми фінансового контролю в Україні”, до яких відповідно належать, зокрема, такі: розширена сфера дії, цільова спрямованість, організаційний, похідний (допоміжний) характер, виникнення на підставі фінансово-правових норм у сфері контрольної діяльності держави [287, с. 248–254]. Ці ознаки властиві також і контрольно-бюджетним правовідносинам, але разом з тим останні мають і власні спеціальні ознаки, що дозволяють виокремити їх в системі як бюджетних, так і фінансово-контрольних правовідносин.

По-перше, функціональне призначення. Контрольно-бюджетні правовідносини виникають у зв’язку і з приводу забезпечення розвитку нормотворчих бюджетних правовідносин та правовідносин виконання бюджету, а у більш ширшому розумінні регулятивних бюджетних правовідносин, будучи похідними від них, допоміжними та обслуговуючими. Контрольно-бюджетні правовідносини є також і засобом забезпечення дотримання приписів регулятивних бюджетно-правових норм і застосування охоронних бюджетно-правових норм. За функціональним призначенням контрольно-бюджетні правовідносини мають сприяти підтриманню розвитку власне бюджетних, а точніше, регулятивних бюджетних правовідносин відповідно до встановленої правової моделі, попереджуючи або усуваючи будь-які перепони в розвитку останніх.

По-друге, особливості правового статусу суб’єктів. За правовим статусом суб’єктів контрольно-бюджетних правовідносин можна об’єднати в дві групи. До першої групи належать уповноважені суб’єкти (контролюючі суб’єкти), тобто суб’єкти, які уповноважені на здійснення контролю за дотриманням приписів бюджетного законодавства. Аналізуючи повноваження контролюючих суб’єктів, можна виокремити такі їх групи: повноваження на здійснення бюджетного контролю; повноваження давати обов’язкові вказівки підконтрольним суб’єктам щодо усунення виявлених порушень бюджетного законодавства та негативних наслідків; повноваження на застосування заходів (стягнень) за порушення бюджетного законодавства; повноваження з вироблення рекомендацій превентивного характеру. До другої групи належать зобов’язані суб’єкти (підконтрольні суб’єкти), тобто суб’єкти, які мають здійснювати певні дії, передбачені бюджетним законодавством: головні розпорядники, розпорядники та одержувачі бюджетних коштів. Особливістю можна визнати те, що переважна більшість суб’єктів можуть бути в одних контрольно-бюджетних правовідносинах уповноваженими, а в інших − зобов’язаними суб’єктами.

По-третє, зміст контрольно-бюджетних правовідносин як спосіб реалізації бюджетно-правових норм у контрольній діяльності проявляється у такому. У контрольно-бюджетних правовідносинах індивідуалізуються суб’єкти, на які розповсюджує свою дію бюджетно-правова норма, абстрактні права та обов’язки переходять у площину їх правового статусу. Завдяки контрольно-бюджетним правовідносинам створюється можливість застосування заходів (стягнень) за порушення бюджетного законодавства, а також санкцій інших галузей законодавства у випадку невиконання чи неналежного виконання суб’єктами своїх обов’язків.

По-четверте, особливості об’єкта контрольно-бюджетних правовідносин. Характеризуючи об’єкт контрольно-фінансових правовідносин, Л.К. Воронова справедливо зазначає, що в цих правовідносинах суб’єкти, наділені владними повноваженнями, не мають свого інтересу, а представляють публічний інтерес. І тому, на думку автора, “ об’єктом контрольних правовідносин виступає правовий вплив контролюючого суб’єкта на підконтрольний об’єкт. Безпосереднім об’єктом є суб’єктивна фінансова діяльність підконтрольних суб’єктів, тобто розподільчі відносини, які й викликають необхідність перевірки їх відповідності вимогам законодавства” [47, с. 86-87]. Поділяючи таку думку і розвиваючи її стосовно об’єкта контрольно-бюджетних правовідносин, зазначимо, що в цих правовідносинах об’єкт окреслюється через службовий інтерес уповноваженого суб’єкта, який є відбиттям публічного інтересу та похідним від нього. У контрольно-бюджетних правовідносинах активною завжди є поведінка уповноваженого суб’єкта, який спрямовує свій службовий інтерес на зобов’язаного суб’єкта.

У загальному вигляді об’єктом контрольно-бюджетних правовідносин є показники виконання бюджету. Оскільки вони відображають результати зарахування, розподілу, перерозподілу і використання бюджетних коштів, то об’єктом в цілому можна визнати весь бюджетний процес. Це зумовлено тим, що бюджетний процес є сукупністю правових форм діяльності уповноважених бюджетним законодавством суб’єктів (учасників бюджетного процесу), органічно пов’язаною системою дій щодо здійснення операцій з нормами бюджетного права, результат якої закріплюється прийняттям бюджетно-правових актів, що мають офіційний характер і встановлену законом форму.

Регулююча функція контролю, вірно зазначає О.Ф. Андрійко, спрямовується на те, щоб “у разі виявлення розходжень між заданими і фактичними діями, шляхами, обраними для досягнення мети, можна було прийняти рішення і спрямувати його на виправлення ситуації” [266, с. 368]. Насправді між суб’єктами контрольно-бюджетних правовідносин виникає правовий зв’язок з приводу виявлення та встановлення розходжень (відхилень) між фактичними бюджетними відносинами (фактичним змістом) і правовою моделлю, встановленою регулятивними бюджетно-правовими нормами (юридичним змістом), тобто встановлення відповідності фактичного змісту бюджетних правовідносин їх юридичному змісту. А це означає, що об’єкт контрольно-бюджетних правовідносин визначається змістом регулятивних бюджетних правовідносин.

Контрольно-бюджетні правовідносини є правовим зв’язком між уповноваженими (контролюючими) суб’єктами та зобов’язаними (підконтрольними) суб’єктами, які реалізують суб’єктивні бюджетні права й обов’язки у сфері здійснення бюджетного контролю щодо „нормального” функціонування бюджетної системи та організації бюджетного процесу. Однак таке узагальнене визначення потребує деталізації й уточнення, що спрямовує рух дослідження в напрямку з’ясування питань здійснення окремих видів бюджетного контролю та особливостей контрольно-бюджетних правовідносин.

У юридичній літературі існують різні підходи щодо розуміння та класифікації видів, форм та методів фінансового контролю; співвідношення понять “вид”, “форма” і “метод” у науці фінансового права залишається дискусійним. Водночас у переважній більшості праць ці поняття представлені в різних словосполученнях, але фактично застосовуються як рівнозначні. Загальний чи спеціальний види контролю, вірно наголошує О.Ф. Андрійко, можуть мати попередній, поточний і наступний характер, і при цьому можуть розглядатися як види контролю та виступати стадіями під час здійснення загального й спеціального контролю [19, с. 80].

Залежно від стадії бюджетного процесу можна виділити такі його види: бюджетний контроль на стадії складання проектів бюджетів (контроль бюджетного планування); бюджетний контроль на стадії розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети (контроль бюджетної нормотворчості); бюджетний контроль на стадії виконання бюджету (контроль виконання бюджету) та бюджетний контроль на стадії підготовки й розгляду звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього (контроль результатів виконання бюджету). Бюджетний контроль на перших двох стадіях є попереднім бюджетним контролем, на третій стадії – поточним, на четвертій – наступним бюджетним контролем, які здійснюються у встановлених бюджетним законодавством правових формах.

Формою контролю є зовнішній вираз здійснюваних дій, які становлять зміст фінансового контролю. У філософському розумінні змістом є сукупність тих елементів і процесів, які становлять основу об’єктів і зумовлюють існування, розвиток і зміну їх форм. Зазначена категорія форми виражає внутрішній зв’язок і спосіб організації та взаємодії елементів і процесів явища як між собою, так і зовнішніми умовами [329, с. 482]. Таке загальнофілософське розуміння вплинуло й на визначення поняття форми фінансового контролю, під якою розуміють прояв змісту контролю, його сутності залежно від часу здійснення контрольних дій [44, с. 68; 137, с. 88]. Оскільки бюджетний контроль здійснюється у правових формах, то правовою формою бюджетного контролю є зовнішньо виражені та юридично оформлені дії контролюючого суб’єкта, які здійснюються в межах його компетенції і мають певні правові наслідки. Кожен вид бюджетного контролю здійснюється у властивих лише для нього формах.

Попередній бюджетний контроль здійснюється на стадіях підготовки проектів бюджетів, розгляді та прийнятті актів про бюджети і набуває важливого значення, оскільки виконує превентивну (попереджувальну) функцію. Його зміст полягає у виявленні та попередженні можливих негативних явищ і тенденцій у бюджетній діяльності, які можуть настати за наявності обставин, що вже існують, і негативно проявитися як в наступних стадіях бюджетного процесу, так і в наступних бюджетних періодах. З цього приводу О.Ф. Андрійко справедливо звертає увагу на те, що за попереднім контролем виявляється відповідність установленим щодо суб’єкта та його діяльності вимогам, наявності заявлених характеристик тощо, і тому попередній контроль визначає в більшості випадків наявність формальних підстав для вчинення дій [19, с. 80].

Формами попереднього бюджетного контролю є аналіз бюджетних запитів, парламентські слухання, висновки та обговорення.

Аналіз бюджетних запитів. На будь-якому етапі складання та розгляду проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України здійснює аналіз бюджетних запитів, представлених головними розпорядниками бюджетних коштів. У процесі аналітичної діяльності перевіряється відповідність бюджетних запитів меті, пріоритетності та ефективності використання бюджетних коштів, що забезпечує реалізацію програмно-цільового методу, метою якого є встановлення безпосереднього зв’язку між бюджетними коштами, що розрізняються за результатами їх використання.

Міністерство фінансів України розглядає бюджетні запити на відповідність бюджетному законодавству, вживаючи заходи щодо усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. У разі подання головним розпорядником коштів державного бюджету бюджетного запиту з порушенням вимог Інструкції щодо підготовки бюджетних запитів, або якщо головний розпорядник у бюджетному запиті подасть розподіл граничного обсягу загальних видатків, структура якого не забезпечує мінімально необхідний рівень функціонування цього головного розпорядника, Міністерство фінансів України має право повернути такий бюджетний запит для приведення його у відповідність до встановлених вимог. У разі невиконання головним розпорядником зазначених вимог Міністерство фінансів України вносить необхідні зміни до бюджетного запиту з повідомленням про це головного розпорядника. З неузгоджених питань Міністерство фінансів України складає висновок, який подає Кабінету Міністрів України.

Таким чином, аналіз бюджетних запитів є врегульованою нормами права діяльністю Міністерства фінансів України щодо здійснення операцій співставлення (порівняння) пропозицій розпорядників бюджетних коштів щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для їх діяльності на наступний бюджетний період (бюджетних запитів) зі встановленими вимогами, що може мати певні правові наслідки, зокрема, повернення бюджетного запиту або внесення до нього змін.

При аналізі бюджетних запитів мають враховуватися результати бюджетного контролю за попередній бюджетний період, що потребує уточнень редакції ст. 35-36 БК України. Тому, на нашу думку, ч. 1 ст. 35 БК України потрібно доповнити і викласти в такій редакції:

“Головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм і результатів контрольних заходів в терміни та порядку, встановленими Міністерством фінансів України”.

Потребує уточнення і друге речення ч. 1 ст. 36 БК України, яке пропонується викласти у такій редакції: “На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України”.

На основі аналізу бюджетних запитів з урахуванням Основних макропоказників економічного і соціального розвитку України, Основних засад грошово-кредитної політики України на наступний бюджетний період, положень, визначених в Основних напрямах бюджетної політики та інформації про підсумки виконання закону про Державний бюджет України за минулий рік і хід його виконання в поточному році, пропозицій органів державної влади, Національного банку України, а також організацій, які визначаються Кабінетом Міністрів України, Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.

Парламентські слухання. Парламентські слухання є формою діяльності парламенту, яка проводиться у вигляді публічного обговорення актуальних питань державного та суспільного значення, які потребують законодавчого врегулювання із залученням фахівців і заінтересованих організацій [42, с. 607]. На стадіях підготовки проекту бюджету, розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України парламентський контроль здійснюється у формі парламентських слухань.

Парламентські слухання з питань бюджетної політики є врегульованою бюджетно-правовими нормами формою парламентського контролю за підготовленими Кабінетом Міністрів України Основними напрямами бюджетної політики на наступний бюджетний період з прийняття відповідної постанови про їх схвалення або взяття до відома, що містить пропозиції Верховної Ради України виключно з питань, визначених ч. 3 ст. 33 БК України. Обмеження обсягу пропозицій Верховної Ради України до проекту Основних напрямів виключно питаннями, визначеними ч. 3 ст. 33 БК України, уявляється цілком виправданим, оскільки вони є тими основними прогнозними показниками, що беруться за основу під час підготовки проекту закону про державний бюджет, розширення ж кола питань призведе до невиправданого втручання Верховної Ради України в діяльність уряду.

За результатами парламентських слухань з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період Верховна Рада України приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Зазначена постанова є результатом публічного обговорення актуальних питань бюджетної політики на наступний бюджетний період, які потребують і в подальшому отримують законодавче регулювання із залученням розробника проекту закону про Державний бюджет України, яким визначено Кабінет Міністрів України. Постанова, з одного боку, є оцінкою діяльності уряду щодо прогнозу та розроблення пропозицій на наступний бюджетний період, а з іншого – результатом парламентського контролю за бюджетним плануванням уряду в частині прогнозування основних бюджетних показників. Неврахування ним пропозицій Верховної Ради України, які є результатом її контрольної діяльності, має наслідком повернення поданого проекту закону про бюджет на доопрацювання.

Висновок (експертний висновок). Така форма попереднього бюджетного контролю застосовується під час розгляду законопроектів, що впливають на дохідну чи видаткову частину бюджетів. Комітет Верховної Ради з питань бюджету забезпечує підготовку експертного висновку щодо впливу відповідного законопроекту на дохідну та/або видаткову частину бюджету. У випадку позитивного висновку і відповідного рішення Комітету Верховної Ради України з питань бюджету законопроект передається до Міністерства фінансів України, яке зобов’язане у двотижневий строк дати експертний висновок щодо доцільності його прийняття та строку введення в дію.

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету спільно з уповноваженими представниками Кабінету Міністрів України розглядають пропозиції до закону про Державний бюджет України і готують Висновки та пропозиції до нього. В останньому випадку маємо злиття окремої процедури бюджетної правотворчості з бюджетним контролем, наслідком чого і є Висновки та пропозиції, а також таблиці пропозицій суб’єктів права законодавчої бюджетної ініціативи, які пропонується підтримати або відхилити. Наслідком зазначених дій є прийняття відповідного рішення, яке є результатом як правотворчої, так і контрольної діяльності.

Обговорення. За результатами обговорення проекту закону про Державний бюджет України Верховна Рада України може прийняти вмотивоване рішення про його відхилення в разі невідповідності Бюджетному кодексу України, Основним напрямам бюджетної політики і пропозицій Верховної Ради України до них, прийнятими відповідно до ч. 6 ст. 33 БК України. Ця форма бюджетного контролю застосовується і під час першого читання проекту закону про бюджет, де беруть участь представники комітетів Верховної Ради, депутатських фракцій і груп, народні депутати, представники Кабінету Міністрів України та Рахункової палати, які дають оцінку представленому проекту закону.

В основному попередній контроль, на думку О.Ф. Андрійко, стосується чітко визначених законодавством питань, що належить переважно до зовнішніх факторів та формальних вимог. Сама ж сутність діяльності може бути виявлена під час застосування поточного контролю та контролю результатів [20, с. 191]. Зміст і дієвість бюджетного контролю залежить від всебічності характеристики впливу зовнішніх і внутрішніх чинників на об’єкт контролю та вміння за допомогою різних організаційно-правових засобів оперативно зреагувати на ситуацію, що виникає шляхом завчасного попередження, усунення чи вирішення питань [21, с. 168].

Призначенням контрольно-бюджетних правовідносин на цих стадіях є забезпечення розробки проектів бюджетів, прийняття актів про бюджети відповідно до вимог бюджетного законодавства, що дозволяє вважати їх превентивними (попередніми) контрольно-бюджетними правовідносинами. Вони розвиваються паралельно із нормотворчими бюджетними правовідносинами і дозволяють відстежувати відхилення від встановленої правової моделі, коригуючи їх, інколи перетинаючись та збігаючись з нормотворчими бюджетними правовідносинами і, таким чином, вони є своєрідною гарантією існування та розвитку основних бюджетних правовідносин. Водночас превентивні контрольно-бюджетні правовідносини є похідними від нормотворчих бюджетних правовідносин, допоміжними та обслуговуючими їх. Вони розвиваються тільки в межах цих правовідносин, але можуть тривати і на стадії виконання бюджетів лише в разі внесення змін до закону або рішення про бюджет.

Сутність превентивних контрольно-бюджетних правовідносин полягає у відстеженні відповідності бюджетної правотворчості, її окремих процедур встановленим правилам, наслідком яких є створення проектів матеріальних бюджетно-правових норм, проектів актів про бюджет (у бюджетному плануванні) або прийняття таких актів (у бюджетній правотворчості) відповідно до вимог і процедур, встановлених бюджетним законодавством.

Об’єктом превентивних контрольно-бюджетних правовідносин є зміст нормотворчих бюджетних правовідносин. Разом з тим кінцевими їх об’єктами можна вважати закон про державний бюджет або рішення про місцевий бюджет, проміжними – бюджетні запити, Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період, проекти актів про бюджети, Висновки та пропозиції до закону про бюджет, таблиці пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи тощо, первинними – результати вольових дій суб’єктів нормотворчих бюджетних правовідносин.

Поточний контроль, як слушно зауважує О.Ф. Андрійко, здійснюється впродовж усього періоду виконання завдання чи діяльності контрольованого об’єкта. Він дозволяє отримувати відомості не лише про саму діяльність як таку або бездіяльність, але і її відповідність та наявний обсяг щодо попередньо зазначених чи установлених завдань [19, с. 81]. Поточний бюджетний контроль здійснюється на стадії виконання актів про бюджети і саме на цій стадії він набуває свого вирішального значення. Він є видом державного фінансового контролю, який реалізується через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Визначаючи ці форми державного фінансового контролю, законодавець встановив, що:

– державний фінансовий аудит полягає в перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних і комунальних коштів, правильності ведення бухгалтерського обліку й достовірності фінансової звітності, системи внутрішнього контролю;

– перевірка полягає в документальному та фактичному аналізі дотримання законодавства. Перевірка – це встановлення та аналіз фактів у процесі виконання Державного бюджету України та їх оцінка з точки зору законності, ефективності та доцільності [265];

– інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає в документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка має забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб [99]. Інспектування полягає в документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об’єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка має забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановленні винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб [263].

На стадії виконання бюджетів державний фінансовий аудит проводиться у формі аудиту ефективності та фінансово-господарського аудиту, які у свою чергу є формами державного фінансового аудиту і мають свої особливості, зокрема за спрямованістю, завданнями та метою.

Аудит ефективності – це форма державного фінансового контролю, яка спрямована на визначення ефективності використання бюджетних коштів для реалізації запланованих цілей і встановлення факторів, які цьому перешкоджають. Аудит ефективності має на меті розроблення обґрунтованих пропозицій щодо підвищення ефективності використання бюджетних коштів у процесі виконання бюджетних програм [258]. Основним завданням аудиту ефективності є оцінка ефективності виконання бюджетних програм, виявлення недоліків і розроблення пропозицій щодо шляхів (форм, засобів) підвищення ефективності виконання бюджетних коштів [260].

Фінансово-господарський аудит спрямований на запобігання бюджетним порушенням і забезпечення достовірності бюджетної звітності. Основним завданням фінансово-господарського аудиту має бути сприяння бюджетній установі в забезпеченні правильності ведення бухгалтерського обліку, законності використання бюджетних коштів, складання достовірної бюджетної звітності та організації дієвого внутрішнього та зовнішнього контролю. Фінансово-господарський аудит має на меті запобігання порушенням бюджетного законодавства й забезпечення достовірності звітності.

Застосування терміна “ аудит” у бюджетному законодавстві, на думку О.Ф. Андрійко, є виправданим, він застосовується переважно тоді, коли окремий вид контролю стосується фінансово-господарської діяльності суб’єктів з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам [20, с. 95].

Поточний фінансовий контроль, акцентує увагу Л.А. Савченко, проводиться в короткі проміжки часу в процесі вчинення господарських і фінансових операцій, під час реалізації фінансових планів; у ході виконання фінансових зобов’язань перед державою; отримання та використання коштів для адміністративно-господарських видатків, проведення грошових операцій, реалізації матеріальних цінностей. Його об’єктом насамперед є документація, яка безпосередньо пов’язана зі сплатою й отриманням коштів [286, с. 220]. Порядок планування та здійснення державного фінансового контролю регулюється чисельністю підзаконних нормативно-правовими актів [258-261; 263-265].

На стадії виконання бюджету здійснюється саме бюджетний контроль за виконанням показників, що містяться у бюджетно-правових актах. На відміну від попереднього бюджетного контролю, коло суб’єктів поточного бюджетного контролю значно розширюється за рахунок таких спеціалізованих органів фінансового контролю, як Державна контрольно-ревізійна служба та Державне казначейство України.

Привертає увагу визначення об’єкта бюджетного контролю, що надається в нормативно-правових актах. Так, зокрема, Порядком проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою [263] об’єктом контролю визначається підконтрольна установа, інший суб’єкт господарювання, охоплюючи його структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами, щодо якого орган має повноваження та підстави для проведення ревізії відповідно до законодавства. Стандартом Рахункової палати [265] об’єкт перевірки визначається переліком підконтрольних органів, установ та організацій, у тому числі місцевих органів у частині використання ними коштів Державного бюджету України, з вказівкою і на інші юридичні особи, незалежно від форми власності, в разі отримання ними коштів Державного бюджету України, кредитів під гарантії держави, інші об’єкти в тій частині їх діяльності, яка стосується використання ними коштів Державного бюджету України. Такий підхід, на нашу думку, є сумнівним, оскільки зазначеними актами під об’єктом розуміється те, що є, власне, підконтрольним суб’єктом, тоді, як те, що є об’єктом, визначається стандартом як предмет. Відповідно до стандарту предметом перевірки є: порядок використання коштів Державного бюджету України, загальнодержавних цільових фондів, валютних і фінансово-кредитних ресурсів, інших державних коштів, пов’язаних з Державним бюджетом України, їх рух, нормативно-правові акти, розпорядчі та інші документи, пов’язані з діяльністю учасників бюджетного процесу в цій сфері. Об’єктом контрольно-бюджетних правовідносин при здійсненні перевірок Рахунковою палатою можна визнати фактичний зміст правовідносин виконання бюджету. У поточних контрольно-бюджетних правовідносинах здійснюється оцінка відповідності фактичного змісту правовідносин виконання бюджету їх юридичному змісту. Відбувається нібито накладення встановленої нормами бюджетного права правової моделі поведінки суб’єктів на правовідносини виконання бюджету, що впливає на їх подальший розвиток. Якщо відхилення відсутні, то правовідносини розвиваються як регулятивні, а в разі встановлення відхилень – як деліктні бюджетні правовідносини.

Разом з тим об’єкт поточних контрольно-бюджетних правовідносин є оціночною категорією, що дозволяє дійти висновку про стан дотримання бюджетної дисципліни та законності в бюджетній діяльності. Проміжним об’єктом цих правовідносин є власне те, що М.В. Карасьова визначає як ті явища, ті “ предмети”, з якими “ працює” суб’єкт з метою досягнення свого інтересу [126, с. 145], а саме: документація підконтрольного суб’єкта, показники бюджетної діяльності (результативні показники, показники ефективності,; показники статистичної, фінансової та оперативної звітності), дані (інтерв’ювання, анкетування, опитування). У широкому розумінні – це інформація, що відтворює реальний стан виконання бюджету або кошторису.

З іншого боку, контролюючий суб’єкт “ працює” з показниками бюджету, які встановлені законом чи рішенням про бюджет. Ці показники є одночасно уповноважуючими (оскільки дають право використовувати відповідні бюджетні кошти) та зобов’язуючими (оскільки одночасно зобов’язують суб’єкта використовувати їх лише за призначенням в обсязі, встановленому бюджетно-правовими нормами) бюджетно-правовими нормами.

Підсумовуючи наведене, можна зазначити, що об’єктом поточних контрольно-бюджетних правовідносин є фактичний зміст правовідносин виконання бюджету. Проміжними об’єктами поточних контрольно-бюджетних правовідносин є показники, дані та інша інформація про стан виконання підконтрольними суб’єктами матеріальних бюджетно-правових норм, що містяться в актах про бюджети, а точніше, стан реалізації підконтрольними суб’єктами своїх право-обов’язків. Первинний об’єкт поточних бюджетно-контрольних правовідносин – це результат вольової дії зобов’язаного (підконтрольного) суб’єкта правовідносин виконання бюджету.

Об’єкт поточних контрольно-бюджетних правовідносин не є простою сукупністю одиночних об’єктів, в них проявляється динаміка поточних контрольно-бюджетних правовідносин.

Сутність поточних контрольно-бюджетних правовідносин полягає в оцінці об’єкта цих правовідносин, відповідно до якої можна говорити про наявність деліктного об’єкта бюджетних правовідносин. Таким об’єктом є відхилення, а точніше, різниця між фактичним та юридичним змістом правовідносин виконання бюджетів. Наслідком виявлення та встановлення такого об’єкта є внесення коригуючого впливу з метою приведення бюджетної діяльності підконтрольного суб’єкта до відповідності з бюджетним законодавством і недопущення таких відхилень у майбутньому.

У поточних контрольно-бюджетних правовідносинах контролюючими (уповноваженими) суб’єктами є визначені законодавством органи державної влади та місцевого самоврядування, які наділені контрольними повноваженнями відповідно до бюджетного законодавства. Підконтрольними (зобов’язаними) суб’єктами є головні розпорядники, розпорядники та одержувачі бюджетних коштів. Поточні контрольно-бюджетні правовідносини є похідними від правовідносин виконання бюджету, а також допоміжними та обслуговуючими ці правовідносини, виконуючи превентивну, регулюючу та інформаційну функції, існуючи паралельно з ними, а інколи перетинаючись, але не збігаючись з ними, на відміну від попередніх контрольно-бюджетних правовідносин.

Наступний контроль або контроль за виконанням поставлених завдань, управлінських рішень чи доручень посадових осіб здійснюється після закінчення діяльності за її результатом. На відміну від перших двох видів контролю, як справедливо стверджує О.Ф. Андрійко, наступний контроль не може ні направляти, ні змінювати чи втручатися в процес виконання управлінського рішення. Його значення полягає в перевірці факту виконання, доцільності та законності дій у цілому [19, с. 81].

Наступний фінансовий контроль дозволяє виявити стан фінансової дисципліни та причини її порушення. Його особливістю, як вірно зауважує Л.А. Савченко, є те, що поряд з виявленням фактів порушень фінансової дисципліни й різного роду зловживань застосовуються заходи щодо усунення виявлених недоліків і порушень, здійснюється відшкодування завданої шкоди, винні особи притягуються до відповідальності та намічаються заходи щодо запобігання відповідних порушень, покращання роботи підконтрольного суб’єкта, що сприяє попередженню таких порушень у майбутньому. Також особливістю цієї форми контролю є те, що під час його проведення всі сторони господарсько-фінансової діяльності вивчаються поглиблено, що дозволяє виявити недоліки попереднього і поточного контролю [286, с. 221].

Важливого значення на цій стадії контролю набуває процедура прийняття рішення за його підсумками, інформування відповідних органів, підготовка пропозицій і рекомендацій, тобто процес реалізації результатів проведення контрольних дій [17, с. 216]. Однак останнім часом на завершальній, але важливій стадії бюджетного процесу звіт своєчасно не розглядається Верховною Радою України, не здійснюється його публікація. Але ж саме Звіт про виконання закону про Державний бюджет України за минулий бюджетний період, як підкреслює Л.К. Воронова, і буде покладено в основу під час розроблення проекту бюджету на наступний бюджетний період. Якщо знати про допущені прорахунки, їх можна не допустити, складаючи проект нового бюджету [47, с. 181].

Суб’єктом подання річного звіту (зобов’язаним суб’єктом контрольно-бюджетних правовідносин) є Кабінет Міністрів України, суб’єктом розгляду звіту (уповноваженим суб’єктом) – Верховна Рада України, строк подання – до 1 травня року, наступного за звітним (юридичний факт). Процедура розгляду Звіту про виконання закону про Державний бюджет України визначена ст. 62 БК України, недоліком якої є відсутність відповідальності уряду у разі неподання звіту або його не затвердження, а також механізму спонукання уряду до своєчасного подання звіту.

Обов’язки щодо збору, зведення, складання та подання Звіту про виконання закону про державний бюджет покладено на органи виконавчої влади. За результатами розгляду Верховна Рада України приймає рішення щодо звіту, але при цьому БК України [35] не визначено форму такого рішення, як не визначено і ст. 85 Конституції України [149], згідно якої до повноважень Верховної Ради України належить прийняття рішення щодо звіту про виконання Державного бюджету України. Отже, у БК України йдеться про закон про Державний бюджет України, а в Конституції України лише про Державний бюджет України.

Під терміном “рішення” Верховної Ради України, який вживається в частині другій ст. 84 Конституції України, на думку Конституційного суду України, є результати волевиявлення парламенту України з питань, що належать до його компетенції. Під терміном “акти”, що вживається у ст. 91 Конституції України, маються на увазі рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України, визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України [283].

Відповідно до ч. 5 ст. 156 Регламенту Верховної Ради України [279] річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України подається Кабінетом Міністрів України не пізніше 1 травня року, наступного за звітним. Протягом 15 днів з дня подання звіту до Верховної Ради України Комітет з питань бюджету спільно з Рахунковою палатою розглядають річний звіт і готують висновки щодо надходження коштів до Державного бюджету України та їх використання. У двотижневий строк з дня отримання висновків на пленарному засіданні Верховної Ради України розглядається річний звіт, під час якого заслуховують доповідь міністра фінансів України, співдоповідь голови Рахункової палати та голови Комітету з питань бюджету, проводиться повне обговорення і, відповідно до ч. 2 ст. 157 Регламенту, приймається постанова щодо звіту про виконання закону про Державний бюджет України. Зазначена постанова має містити: оцінку відповідності фактично виконаних показників затвердженим показникам, які встановлені законом про Державний бюджет України на звітний період; оцінку діяльності Кабінету Міністрів України; заходи щодо усунення порушень, що мали місце під час виконання закону про Державний бюджет України; питання притягнення до відповідальності осіб, які порушили встановлений порядок виконання закону про Державний бюджет України; питання невиконання статей закону про Державний бюджет України; інші питання, що стосуються виконання закону про Державний бюджет України, а також висновки та прогнози на наступний бюджетний період.

У разі не затвердження Звіту про виконання Державного бюджету України Верховна Рада мала б розглянути питання про відповідальність державних органів і посадових осіб виконавчої влади, а також вирішити інші питання, пов’язані з порушеннями закону про Державний бюджет України, якщо такі порушення виявлено під час розгляду звіту. Таку відповідальність не передбачено бюджетним законодавством, але ч. 5 ст. 9.1.11. Регламенту Верховної Ради України [278] було передбачено, що в разі не затвердження звіту про виконання Державного бюджету України Верховна Рада могла б розглянути питання про відповідальність державних органів і посадових осіб виконавчої влади, а також вирішити інші питання, пов’язані з порушеннями закону про державний бюджет, якщо такі порушення виявлено під час розгляду звіту. У подальшому з прийняттям нового Регламенту Верховної Ради України [279], ст. 157 якого врегульовано процедуру затвердження річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України, такої відповідальності не передбачено.

Разом з тим потребує уточнення та розширення перелік частин річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України. На нашу думку, має йтися не про інформацію про стан державного боргу, а про звіт, тому п. 7 ч. 2 ст. 61 БК України пропонується викласти в такій редакції: “ звіт про стан державного боргу”, а п. 10 цієї частини, де йдеться про інформацію про виконання місцевих бюджетів, доповнити таким чином: “а також про стан місцевого боргу”. Уявляється, що важливого значення у річному звіті набувають питання державних гарантій, виконання бюджетних програм і текстових статей закону, тому цей перелік потребує доповнення такими пунктами:

“10-1) звіт про надані державні гарантії;

10-2) інформація про виконання головними розпорядниками бюджетних коштів бюджетних програм;

10-3) інформація про виконання текстових статей закону про Державний бюджет України...”.

Контрольно-бюджетні правовідносини на четвертій стадії бюджетного процесу можна визначити як наступні або завершальні контрольно-бюджетні правовідносини, оскільки вони завершують як бюджетний процес, так і процедуру бюджетного контролю. Об’єктом цих правовідносин є річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України. Але це не заперечує визнання на різних сегментах контрольно-бюджетних правовідносин інших об’єктів, зокрема, постанова Верховної Ради України про затвердження звіту, яка є результатом розгляду звіту та оцінкою діяльності уряду, і, будучи кінцевим об’єктом цих правовідносин, є похідним об’єктом щодо звіту про виконання закону про Державний бюджет України.

На місцевому рівні річний звіт про виконання місцевого бюджету подається до місцевої ради відповідно місцевою державною адміністрацією чи виконкомом місцевої ради або міським, сільським чи селищним головою, якщо відповідні виконкоми не створені в двомісячний строк після завершення відповідного бюджетного періоду. Перевірка звіту здійснюється комісією з питань бюджету відповідної ради, після чого міська рада затверджує звіт про виконання бюджету або приймає інше рішення. Таким чином, у цих контрольно-бюджетних правовідносинах контролюючим (уповноваженим) суб’єктом є міська рада, а підконтрольним (зобов’язаним) – місцева державна адміністрація, виконком місцевої ради або її голова.

Об’єктом контрольно-бюджетних правовідносин на місцевому рівні є річний звіт про виконання місцевого бюджету, який має містити такі дані: звіти про фінансовий стан (баланс) місцевого бюджету, про виконання місцевого бюджету, про рух грошових коштів, про бюджетну заборгованість, про використання коштів резервного фонду, про кредити та операції щодо місцевих гарантійних зобов’язань та інформацію: про виконання захищених статей видатків, про стан місцевого боргу, а також зведені показники звітів про виконання бюджету та іншу необхідну інформацію. На різних сегментах контрольно-бюджетних правовідносин “проміжними” об’єктами можуть бути, зокрема, висновок комісії з питань бюджету відповідної ради, рішення місцевої ради щодо звіту. Зазначене рішення є результатом розгляду звіту та оцінкою діяльності виконавчого органу місцевої ради і, будучи “кінцевим” об’єктом цього виду контрольно-бюджетних правовідносин, є похідним щодо основного – звіту про виконання місцевого бюджету.

Звіт про виконання закону (рішення) про бюджет, який, з одного боку, є актом-підсумком здійснення бюджетного контролю, а з іншого – підставою виникнення іншого правовідношення – прийняття рішення щодо цього звіту. Таке рішення в певних випадках може бути підставою для виникнення вже інших видів правовідносин щодо вжиття заходів унаслідок невиконання закону чи рішення про бюджет. Однак висновок Рахункової палати щодо використання коштів Державного бюджету України або комісії з питань бюджету відповідної місцевої ради є інформаційним актом, який містить оцінку звіту та направляється відповідній раді.

Отже, об’єктом наступних контрольно-бюджетних правовідносин є річний звіт про виконання закону про Державний бюджет, проміжними об’єктами – висновки, рішення щодо звіту тощо, а кінцевим – рішення (постанова), первинними – результати вольових дій зобов’язаних (підконтрольних) суб’єктів бюджетних правовідносин Саме з приводу зазначених об’єктів і виникає правовий зв'язок між суб’єктами контрольно-бюджетних правовідносин, коло яких значно вужче, ніж у попередніх двох видах. Такими суб’єктами є контролюючий – Верховна Рада України чи місцева рада, підконтрольний – Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація, виконавчий орган місцевої ради, міський, селищний, сільський голова та допоміжний – Рахункова палата або комісія з питань бюджету місцевої ради.

Проведений аналіз і наведені міркування дають підстави вбачати дещо інший зміст і структуру глави 17 Бюджетного кодексу України. На нашу думку, потрібно ввести в термінологічний обіг поняття “бюджетний контроль”, замінивши на нього ті терміни, які застосовуються в Кодексі, зокрема, “фінансовий контроль” та “контроль за дотриманням бюджетного законодавства”. У цій главі, на нашу думку, потрібно надати визначення поняття бюджетного контролю; нормативно закріпити його принципи, форми та методи; визначити мету, завдання та особливості здійснення бюджетного контролю на кожній стадії бюджетного процесу; визначити систему органів бюджетного контролю, вказавши на форми взаємодії органів бюджетного контролю на кожній стадії бюджетного процесу. Вищим органом бюджетного контролю має бути визначена Рахункова палата, яка є незалежним органом, що дає можливість їй здійснювати зовнішній незалежний бюджетний контроль, у тому числі і стосовно здійснення бюджетного контролю іншими контролюючими органами, зокрема, Міністерством фінансів України, контрольно-ревізійною службою, органами Державного казначейства України тощо.

Враховуючи вищезазначене, можна запропонувати таку конструкцію глави 17 Бюджетного кодексу України:

“Глава 17. Правові засади бюджетного контролю.

Стаття 109. Поняття, види та форми бюджетного контролю.

Бюджетний контроль – це діяльність уповноважених бюджетним законодавством органів та їх посадових осіб з перевірки виконання дотримання вимог бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, що реалізують бюджетні обов’язки або забезпечують цю реалізацію

Бюджетний контроль може бути:

– попереднім контролем – на стадіях складання проектів бюджетів; розгляді та прийнятті закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети; а також у разі внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцевий бюджет. Попередній бюджетний контроль здійснюється у формі аналізу бюджетних запитів, парламентських слухань з питань бюджетної політики, експертного висновку, обговорень проекту закону про Державний бюджет України, рішення про місцевий бюджет;

– поточним контролем – на стадії виконання закону про Державний бюджет України, рішення про місцевий бюджет. Поточний бюджетний контроль здійснюється у формі державного фінансового аудиту, перевірки та інспектування;

– наступним контролем – на стадії підготовки та розгляду звіту про виконання закону про Державний бюджет України, рішення про місцевий бюджет. Наступний бюджетний контроль здійснюється у формі заслуховування звіту про виконання закону про Державний бюджет України, рішення про місцевий бюджет.

Стаття 109-1. Мета та завдання бюджетного контролю.

Метою бюджетного контролю є перевірка дотримання учасниками бюджетного процесу вимог бюджетного законодавства.

Завданнями бюджетного контролю є:

– перевірка дотримання бюджетного законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу;

– виявлення бюджетних правопорушень;

– вжиття заходів щодо попередження порушень бюджетного законодавства.

109-2. Система бюджетного контролю.

Система бюджетного контролю включає суб’єктів бюджетного контролю, об’єкт та предмет контролю.

Контролюючими суб’єктами (органами бюджетного контролю) є уповноважені законодавством органи на здійснення контролю за дотриманням вимог бюджетного законодавства.

Підконтрольними суб’єктами є головні розпорядники бюджетних коштів, розпорядники бюджетних коштів та одержувачі бюджетних коштів.

Об’єктом бюджетного контролю є результати бюджетної діяльності підконтрольних суб’єктів.

Предметом контролю є встановлені бюджетним законодавством показники бюджету, бюджетно-правові акти та їх проекти.

109-3. Органи бюджетного контролю.

Органами бюджетного контролю є органи державної влади та місцевого самоврядування, контрольні підрозділи зазначених органів, наділені повноваженнями в сфері здійснення бюджетного контролю.

Вищим органом бюджетного контролю є Рахункова палата. Правовий статус Рахункової палати визначається законом”.

У наступних статтях мають визначатися повноваження органів бюджетного контролю, загальні правила планування та здійснення бюджетного контролю, питання взаємодії контролюючих суб’єктів.

Основними напрямами вдосконалення правового регулювання бюджетного контролю, на нашу думку, можна вважати такі:

– встановлення скоординованої структури бюджетного контролю в органах законодавчої та виконавчої влади;

– законодавче врегулювання порядку здійснення бюджетного контролю;

– визначення правових засад єдиної системи інформаційного забезпечення суб’єктів бюджетного контролю;

– розроблення механізму взаємодії, чіткого розмежування повноважень та відповідальності між суб’єктами бюджетного контролю з метою усунення дублювання в їх діяльності;

– визначення порядку взаємодії суб’єктів бюджетного контролю із правоохоронними органами;

– вдосконалення правового регулювання бюджетних процедур та операцій з метою унеможливлення неефективного та нецільового використання бюджетних коштів.

У практичній площині заходами щодо підвищення ефективності бюджетного контролю вбачаються, зокрема, такі: уніфікація форм і методів бюджетного контролю, створення єдиної системи моніторингу бюджетних операцій як основи інформаційного забезпечення бюджетного контролю, узгодження планування проведення контрольних заходів для органами бюджетного контролю у поточному бюджетному році на наступний, встановлення єдиної сучасної методології та методик проведення контрольних заходів для усіх органів бюджетного контролю, а також єдиних критеріїв узагальнення результатів контрольних заходів.

Підсумовуючи викладене, залежно від стадії бюджетного процесу, можна виокремити превентивні (попередні), поточні та наступні (завершальні) контрольно-бюджетні правовідносини, які у своєму розвитку та послідовній зміні забезпечують розвиток регулятивних бюджетних правовідносин відповідно до встановленої нормами бюджетного права правової моделі бюджетної діяльності.

 

4.2. Бюджетні правовідносини як об’єкт правової охорони

 

Охоронними правовідносинами є врегульовані нормами фінансового права відносини, які призначені опосередковувати владну діяльність держави щодо забезпечення функціонування правового механізму, правової та іншої соціальної інфраструктури, маючи на меті ліквідацію аномалій цих явищ як із застосуванням правового примусу та правозастосування, так і поза їх межами, що реалізується процесуальною процедурою (юридичним процесом) [272, с. 90]. На процесуальному аспекті охоронних правовідносин акцентує увагу О.Г. Лук’янова, зазначаючи, що вони виникають внаслідок порушення процесуального обов’язку [181, с. 223].

Дискусійними вбачаються питання термінологічного характеру, зокрема, звертається увага на умовність застосування епітета „охоронні”. Якщо більш уважно подивитися на механізм дії та взаємодії охоронних норм і відносин, вважає В.М. Протасов, то можна дійти висновку, що охороняють норми, а правовідносини мають захищати. Норми здійснюють охоронний вплив на поведінку через загрозу виникнення охоронних правовідносин, які мають захищати об’єкти, а не охороняти їх, тому ті реальні правові зв’язки, які в теорії називаються охоронними, точніше було б визначити як захисні. Охоронюваність є якістю більш властивою нормам, а не правовідносинам [272, с. 77-78].

Гносеологічні корені виникнення та підтримання концепції охоронних правовідносин у науковій літературі пов’язані з тим, що вони розглядаються автономно, не враховується їх допоміжна, службова роль стосовно регулятивних правовідносин, яка обмежується лише покаранням (стягненням), оскільки вони є засобом забезпечення стану відповідальності [415, с. 38]. Охоронні бюджетні правовідносини виконують допоміжну роль стосовно регулятивних, забезпечуючи їх розвиток відповідно до встановленої бюджетно-правовими нормами моделі і є похідними від них.

Основним призначенням охоронних бюджетних правовідносин є забезпечення розвитку регулятивних бюджетних правовідносин. У процесі ж їх розвитку відбувається реалізація охоронної функції права і застосування охоронних бюджетно-правових норм, а самі правовідносини мають захисний характер, а тому їх назва “охоронні” не повною мірою відповідає їх призначенню. Отже, постає не лише правова, а й лінгвістична проблема співвідношення термінів “охорона” та “захист”.

У Великому тлумачному словнику захищати “це дія у значенні захист, тобто 1. Обороняти, охороняти кого-, що-небудь від нападу, замаху, удару, ворожих, небезпечних дій. 2. Пильно стежити за недоторканністю чого-небудь і багато робити для цього // Боронити, обстоювати погляди, права, інтереси, честь кого-небудь” [41, с. 339]. Охорона – це дія у значенні охороняти, тобто “оберігати від небезпеки кого-, що-небудь, забезпечувати від загрози нападу, замаху і т. п. // Забезпечувати, гарантувати недоторканність кого-, чого-небудь // Захищати від чого-небудь” [41, с. 692]. Порівнюючи наведені визначення, ми бачимо, що лінгвістично вони багато в чому збігаються: захист полягає в охороні від протиправних дій, а також у здійсненні превентивних дій щодо стеження за недоторканністю чого-небудь (зокрема – законністю та правопорядком у сфері бюджетної діяльності, дотриманням бюджетної дисципліни), що забезпечується контрольно-бюджетними правовідносинами. Охороною ж є захист від чого-небудь, зокрема від порушень приписів регулятивних бюджетно-правових норм. “Захист” є більш ширшим поняттям, ніж “охорона” і реалізується у контрольних та охоронних правовідносинах.

У цій дискусії слушною є думка М.П. Кучерявенка про те, що, реалізуючи охоронну функцію права, охоронні правовідносини виникають як реакція держави на неправомірну поведінку суб’єктів правовідносин, реалізуючи міри юридичної відповідальності, здійснюючи захист суб’єктивних прав, охоронні правовідносини є витребуваними, коли інтереси учасників правовідносин потребують державно-правового захисту [164, с. 274-275].

Незважаючи на критичні зауваження щодо застосування терміна „охоронні правовідносини”, які висловлюються в юридичній літературі, у дисертації традиційно застосовується сталий термін “охоронні бюджетні правовідносини”.

У юридичній літературі слушно звертається увага на зв’язок юридичної відповідальності та правовідносин. Юридична відповідальність полягає в застосуванні до правопорушника передбачених законодавством санкцій, які забезпечуються в примусовому порядку державою і є правовідносинами між державою в особі її органів і правопорушником, до якого застосовуються юридичні санкції з негативними для нього наслідками [42, с. 105]. На юридичну відповідальність як “взяті в динаміці правовідносини між правопорушником та державою”, також звертав увагу О.Е. Лейст [172, с. 49]. Наявність зв’язку між обов’язком правопорушника зазнати несприятливих наслідків за здійснене правопорушення та правом держави покласти на правопорушника конкретну міру покарання дає підстави визнати юридичну відповідальність особливими правовідносинами [327, с. 87-92].

Н.І. Сенякін вважає, що юридична відповідальність є правовідносинами, які виникають із правопорушення між державою в особі компетентного органу та правопорушником, на якого покладається обов’язок зазнати відповідних позбавлень та несприятливих наслідків за здійснене правопорушення, за порушення вимог, що містяться у нормах права [315, с. 599]. На необхідність дослідження юридичної відповідальності з позиції правовідносин звертає увагу Д. А. Липинський, характеризуючи відповідальність за правопорушення як “атрибут правовідношення, що включає: обов’язок правопорушника; обов’язок компетентного органу застосувати до правопорушника передбачені санкцією правової норми заходи юридичної відповідальності; реально зазнавати несприятливих наслідків (динаміка вказаного атрибута правовідношення)” [176, с. 55].

Сприйняття юридичної відповідальності як правовідносин збагатило наукові уявлення про її місце та роль у системі правового регулювання. Саме з таких позицій виявилося, що юридична відповідальність здатна не тільки охороняти, а й регулювати суспільні відносини. На це вірно звертає увагу В.Г. Федорова, визначаючи юридичну відповідальність як правовідносини, в яких дієздатні суб’єкти виконують правові веління, що містяться в правових заборонах (юридичних обов’язках) і правових можливостях, поєднувані з відповідними штрафними та заохочувальними санкціями [327, с. 92].

Загальнотеоретичні підходи щодо розуміння юридичної відповідальності та охоронних правовідносин [32; 57; 138; 179; 180; 224; 298; 310; 417; 430] вплинули й на розуміння фінансово-правової відповідальності та тих фінансових правовідносин, де ця відповідальність реалізується. Фінансово-правова відповідальність – це правовідносини охоронного типу, що забезпечені державним примусом, вона реалізується у зв’язку з вчиненням фінансового правопорушення та полягає у застосуванні до правопорушника заходів впливу, що визначені санкцією фінансово-правової норми [298, с. 131-132]. Разом з тим у фінансово-правовій літературі поряд із поняттям фінансово-правової відповідальності вживається таке поняття, як “правовідносини фінансової відповідальності”. Аналізуючи їх співвідношення, справедливо підкреслюється, що відповідальність є обов’язком, а в правовідносинах відповідальності цей обов’язок реалізується і робиться висновок про те, що фінансова відповідальність є частиною правовідносин [194, с. 100-107].

Розвиток вітчизняного законодавства, у тому числі й бюджетного, а також зміни в суспільних відносинах, що відбулися останнім часом, сприяють виникненню нових видів відповідальності. Бюджетним кодексом України одним із принципів бюджетної системи є принцип відповідальності. У розвиток цього принципу БК України введено поняття “ бюджетне правопорушення”, закріплено повноваження органів і посадових осіб щодо притягнення до відповідальності за нього та встановлено специфічні стягнення (заходи) за бюджетні правопорушення. Норми, що регулюють відповідальність за порушення бюджетного законодавства, об’єднані в окремій главі 18 БК України “Відповідальність за бюджетні правопорушення”.

Останнім часом теоретичні питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства дедалі частіше привертають увагу науковців [289, с. 77-142]. Окремих проблем відповідальності за порушення бюджетного законодавства торкалися у своїх працях Л.К. Воронова, А.Й. Іванський, М.В. Карасьова, Д.А. Липинський, А.М. Нікітіна, Н.А. Саттарова, І.А. Сікорська та інші. Але значне коло цих питань потребує подальших досліджень. Розпочати таке дослідження є досить складним завданням, тому що в бюджетному законодавстві відсутнє визначення бюджетно-правової відповідальності, а в юридичній літературі існують різні погляди щодо її визнання. Хоча вже почали з’являтися праці, в яких робляться спроби обґрунтувати можливість виокремлення таких нових видів юридичної відповідальності, як фінансова [124, с. 181-200] та бюджетна [114, с. 58].

Визнаючи фінансово-правову відповідальність видом юридичної, Д.А. Липинський заперечує самостійність бюджетно-правової відповідальності, вважаючи її фінансовою [176, с. 288]. Поряд з цим існує думка, згідно з якою фінансова та бюджетна відповідальності не визнаються окремими видами відповідальності й розглядаються в межах адміністративної. Найбільш гострі суперечки стосуються класифікації юридичної відповідальності, особливо у спробах віднести ту чи іншу передбачену законом санкцію до загальновідомих видів юридичної відповідальності або виділити новий її вид. На це звертає увагу Д. М. Лук’янець зазначаючи, що “досить часто серед вітчизняних дослідників зустрічається погляд, згідно з яким юридична відповідальність, до якої притягуються різноманітні суб’єкти і яка має ознаки адміністративної, відноситься до окремого виду, відмінного від адміністративної відповідальності” [179, с. 35].

Санкції за порушення бюджетного законодавства передбачені главою 18 БК України, де вживаються два терміни “ стягнення” або “ заходи”. На думку В.П. Нагребельного, “стягнення є узагальнюючою правовою категорією, яка характеризує законодавчо встановлені примусові заходи впливу як міру юридичної відповідальності, що використовуються в разі вчинення правопорушення з метою його припинення, покарання винної особи, а також як загальний засіб запобіганням новим правопорушенням. Стягнення розуміють як загальний захід примусового впливу на правопорушника в певних однорідних правовідносинах, як конкретний вид юридичної відповідальності або як окрему банківсько-фінансову операцію. Найпоширенішими різновидами стягнень є, зокрема, припинення бюджетного фінансування” [42, с. 658–659]. Санкції – це передбачені законом заходи впливу, міри юридичної відповідальності, що застосовуються до винної особи і тягнуть за собою певні несприятливі (негативні) для неї наслідки [426, с. 427]. Поділяючи думку В.П. Нагребельного, зазначимо, що стягнення та санкції є заходами впливу, а юридична відповідальність – їх формою реалізації.

У зв’язку із наявністю стягнень (заходів) за порушення бюджетного законодавства постає питання щодо визнання та введення в термінологічний обіг поняття “бюджетно-правова відповідальність”. Це потребує відмежування від поняття “відповідальність за порушення бюджетного законодавства”, оскільки остання має комплексний міжгалузевий характер й охоплює цивільну, дисциплінарну, адміністративну, кримінальну та “бюджетно-правову” відповідальність.

З урахуванням визнання відповідальності правовідносинами бюджетно-правову відповідальність слід розуміти як вид бюджетних правовідносин, в яких уповноважені суб’єкти (суб’єкти притягнення) здійснюють організаційно-правовий вплив на зобов’язаних суб’єктів (суб’єктів, що притягаються) застосуванням стягнень (заходів), передбачених БК України, що мають наслідком тимчасові обмеження фінансового або нормативного характеру з метою забезпечення розвитку регулятивних бюджетних правовідносин. Уявляється, що таке визначення розкриває зміст поняття бюджетно-правової відповідальності, враховуючи її особливості, та виокремлює її у самостійну бюджетно-правову категорію, а також дозволяє відмежовувати поняття “бюджетно-правова відповідальність” від поняття “відповідальність за порушення бюджетного законодавства”.

Уявляється виправданим розуміння бюджетно-правової відповідальності не лише як санкції чи обов’язку, а й як виду бюджетних правовідносин. Незважаючи на те, що поняття бюджетно-правової відповідальності та охоронних бюджетних правовідносин є взаємопов’язаними, їх не слід ототожнювати, оскільки в охоронних бюджетних правовідносинах реалізується бюджетно-правова відповідальність як обов’язок (зазнати міру покарання) і як санкція (міра державно-правового примусу).

У науковій літературі існують різні погляди щодо виділення видів охоронних правовідносин. Залежно від напряму реалізації, охоронні правовідносини, вважає О.І. Харитонова, поділяються на правовідновлюючі, компенсаційні та каральні [348, с. 84-85]. Д.М. Лук’янець пише: “адміністративно-деліктні відносини утворюють: власне деліктні відносини (відносини адміністративного правопорушення); відносини адміністративного розслідування; відносини попереднього розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення; відносини об’єктивної адміністративної відповідальності; відносини суб’єктивної адміністративної відповідальності” [180, с. 17]. Таким чином, автор, розуміючи адміністративно-деліктні відносини як охоронні, виділив їх види за стадіями, що відображає процес їх розвитку.

На нашу думку, можна визнати такі стадії розвитку бюджетно-правової відповідальності: становлення (здійснення бюджетного правопорушення), конкретизації (визначення конкретної міри та обсягу бюджетно-правової відповідальності) та реалізації (зазнавати конкретної міри бюджетно-правової відповідальності). Перша стадія починається з моменту здійснення бюджетного правопорушення, триває до його виявлення і є сферою розвитку бюджетно-деліктних відносини. Друга стадія – провадження у справі про бюджетне правопорушення закінчується прийняттям рішення про застосування стягнення (заходу) і є сферою розвитку правовідносин провадження у справі про бюджетне правопорушення). Третя стадія – застосування стягнення за порушення бюджетного законодавства є сферою розвитку правовідносин бюджетної відповідальності.

Призначенням охоронних бюджетних правовідносин є забезпечення охорони приписів регулятивних бюджетно-правових норм. Вони, як правило, виникають за умови порушення суб’єктивних бюджетних прав, в першу чергу – матеріальних, невиконання обов’язків зобов’язаними суб’єктами бюджетних правовідносин, якими є державні органи та установи, що мають статус бюджетної установи, або одержувачі бюджетних коштів.

Змістовна сторона функціонування охоронних бюджетних правовідносин зумовлена специфікою юридичних фактів, особливостями об’єктів захисту та характером охоронних завдань. Об’єктом захисту може бути певний сегмент системи бюджетних відносин, а завданням - забезпечення функціонування бюджетно-правового механізму та його окремих елементів, основним серед яких є регулятивні бюджетні правовідносини. Якщо загроза зриву процесу бюджетно-правового регулювання зумовлена не бюджетними правовідносинами, а іншим елементом, то охоронні бюджетні правовідносини виникають з приводу захисту саме цих елементів. Охоронні бюджетні правовідносини можуть виникнути під час представлення проекту закону про Державний бюджет України Верховній Раді України, якщо поданий Кабінетом Міністрів України проект не відповідає вимогам БК України, Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та пропозиціям Верховної Ради України до них. У цьому випадку контрольно-бюджетні правовідносини трансформуються в охоронні, які не пов’язані із примусом, що дає підстави не обмежувати призначення останніх необхідністю правового опосередкування винятково заходами примусу. Тому, широта цільового призначення та насиченість змісту охоронних бюджетних правовідносин передбачає те, що вони забезпечують усунення різних перешкод регулюючій дії права і без застосування заходів примусу у бюджетній діяльності. Невиконання вимог, які пред’являються до проекту закону про бюджет, можна умовно розглядати як правопорушення, яке є юридичним фактом, що спричиняє правові наслідки для суб’єктів попереднього регулятивного бюджетного правовідношення у вигляді набуття ними нових прав та обов’язків, яких вони не мали до цього. У суб’єктів з’являються додаткові нові права та обов’язки, що породжує новий правовий зв’язок між тими самими суб’єктами. Право Верховної Ради України застосувати до Кабінету Міністрів України заходи оперативного впливу можна розглядати як правомочність на одностороннє волевиявлення. Такий новий правовий зв’язок між суб’єктами зумовлює появу нового правовідношення – охоронного, а зміну бюджетних правовідносин трансформацією регулятивного в охоронне і перетворення в складне, але єдине комплексне бюджетне правовідношення. У цьому правовідношенні залишаються ті самі суб’єкти, воно не опосередковує засобів державного примусу, але за його допомогою усувається правова аномалія.

Охоронні бюджетні правовідносини призначені забезпечити функціонування бюджетно-правового механізму, маючи на меті ліквідацію правових аномалій як за допомогою правового примусу та правозастосування, так і поза їх межами, будучи реалізованими в межах процедур бюджетного процесу.

У загальному розумінні охоронними бюджетними правовідносинами є владні відносні правовідносини, що виникають унаслідок неправомірної поведінки зобов’язаного суб’єкта бюджетних правовідносин, у межах яких реалізуються як стягнення (заходи) за бюджетні правопорушення, передбачені санкціями бюджетно-правових норм, так і засоби захисту. Засоби захисту застосовуються як превентивні заходи, коли не здійснено бюджетне правопорушення, але мають місце невиконання вимог бюджетно-правових норм, які потребують усунення, а в разі його здійснення (деліктні бюджетні правовідносини) маємо підставу виникнення правовідносин провадження у справі про бюджетне правопорушення та їх подальшої трансформації у правовідносини бюджетної відповідальності.

У ст. 117-120, 122 БК України містяться вказівки на правові наслідки здійснення дій, описаних у диспозиціях норм цих статей. Якщо поведінка суб’єкта відповідає диспозиції вищезазначеної норми, то настають наслідки, передбачені санкціями цих норм. Така поведінка, справедливо вважає Д.М. Лук’янець, “має всі ознаки правовідносин, причому елементи структури таких правовідносин чітко кореспондують елементам складу правопорушення” [180, с. 11].

Відносини, які складаються в процесі здійснення бюджетного правопорушення [297, с. 380–385], є бюджетно-деліктними правовідносинами. Природно, що порядок здійснення бюджетного правопорушення не може бути регламентованим бюджетно-правовими нормами в принципі, але вони описують ті дії, ту поведінку суб’єкта, яка визнається бюджетним правопорушенням і за яку настає відповідальність, передбачена главою 18 БК України.

Суб’єктами бюджетно-деліктних правовідносин є учасники бюджетного процесу, яких можна поєднати у дві групи: уповноважені та зобов’язані суб’єкти. Уповноваженим суб’єктом бюджетно-деліктних правовідносин є держава, Автономна Республіка Крим або адміністративно-територіальні одиниці в особі визначених БК України органів та їх посадових осіб. Останні мають подвійний статус: з одного боку, реалізують у подальшому державний примус, а з іншого – виступають як представники особи, право якої порушено. Зобов’язаними суб’єктами бюджетно-деліктних правовідносин (суб’єктами, що притягаються до відповідальності) можуть бути розпорядники та одержувачі бюджетних коштів на стадії виконання бюджету, а також Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради на стадіях бюджетної правотворчості.

У загальному вигляді об’єктом деліктних правовідносин є ті цінності, ті суспільні відносини, на які посягає правопорушення. Щоб вирішити питання визначення об’єкта бюджетно-деліктних правовідносин, потрібно встановити його співвідношення з поняттям “об’єкт бюджетного правопорушення”. Визначений ст. 116 БК України об’єкт бюджетного правопорушення як встановлений БК України та іншими нормативно-правовими актами порядок складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання закону чи рішення про бюджет або звіту про виконання бюджету досить узагальнено містить теоретичну конструкцію складу бюджетного правопорушення, що призводить до різного тлумачення. Зокрема, об’єктом бюджетного правопорушення одні науковці вважають бюджетну систему України, її принципи, правові засади функціонування, бюджетний процес і міжбюджетні відносини [215, с. 324], інші – суспільні відносини, що виникають у процесі виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів [142, с. 544].

Унаслідок діалектичного взаємозв’язку, що існує між нормою права та правовідносинами, вірно звертає увагу О.С. Іоффе, неможливо порушити правову норму без порушення конкретного правовідношення, як неможливо порушити правовідношення, не порушивши при цьому правової норми. Отже, робиться висновок про те, що норма і правовідношення є єдиним об’єктом для посягання при здійсненні правопорушення, однак у межах цієї єдності зберігається відмінність між нормою і правовідношенням [117, с. 286-287]. Якщо в регулятивних правовідносинах реалізується правомірна поведінка суб’єктів, то виникнення й розвиток охоронних правовідносин пов’язано з неправомірною поведінкою, наявністю правопорушення [164, с. 274]. Неправомірна поведінка безпосередньо не порушує цілісності системи юридичних приписів. Бюджетно-правова норма за формою та змістом залишається такою самою і після недотримання або невиконання припису цієї норми, що дозволяє добитися її послідуючої реалізації. Якщо під правопорушенням розуміти конфлікт діяння з правовою нормою, його протиправність, то в цьому аспекті можна говорити про порушення об’єктивного права. Однак, якщо говорити про безпосереднє, дійсне порушення об’єктивного права, то можна погодитися із В. М. Протасовим, на думку якого це відбувається під час видання неправового юридичного закону чи іншого протиправного нормативного акта [272, с. 67-68].

Таке порушення передбачено ст. 122 БК України – прийняття рішення про місцевий бюджет з порушенням вимог БК України щодо формування бюджету в частині державних делегованих повноважень. Воно, як і інші, стає можливим унаслідок невиконання суб’єктом свого обов’язку, а в деяких випадках компетенційного право-обов’язку (компетенційної правомочності). Бюджетне правопорушення насамперед є порушенням компетенційного процесуального право-обов’язку, наслідком чого є порушення суб’єктивного матеріального права уповноваженого суб’єкта, зокрема, права власності на бюджет. Як наслідок, маємо діяння зобов’язаного суб’єкта бюджетних правовідносин поза межами правової моделі, невиконанням приписів бюджетно-правових норм. Бюджетне правопорушення є винною не реалізацією суб’єктом бюджетних правовідносин покладеного на нього обов’язку, а в деяких випадках – право-обов’язку.

Підсумовуючи, можна зазначити, що бюджетні правовідносини, які виникають унаслідок передбачених бюджетним законодавством обставин та перешкоджають нормальному розвитку регулятивних бюджетних правовідносин, є охоронними бюджетними правовідносинами.

Звертає увагу факт наявності зв’язку між контрольно-бюджетними та охоронними бюджетними правовідносинами. Контрольні правовідносини мають подвійну природу і спрямовані на встановлення як позитивної відповідальності суб’єктів фінансових правовідносин, так і фактів фінансового правопорушення [194, с. 105]. Завдяки цим правовідносинам виявляються відхилення регулятивних бюджетних правовідносин від їх правової моделі, встановлюється факт здійснення бюджетного правопорушення. Таким чином, контрольно-бюджетні правовідносини, виявляючи бюджетні правопорушення, трансформуються у правовідносини провадження у справі про бюджетне правопорушення, внаслідок чого в уповноважених суб’єктів бюджетних правовідносин з’являються нові права та обов’язки, яких вони не мали до факту виявлення бюджетного правопорушення.

У 2007 р. Рахунковою палатою було здійснено 848 контрольно-аналітичних та експертних заходів. У ході проведення аудиторами Рахункової палати таких заходів виявлено, що відповідно до ст. 116 та 119 БК України, здійснено чимало бюджетних правопорушень (незаконне, у тому числі нецільове, а також неефективне використання коштів Державного бюджету України та державних позабюджетних фондів) на загальну суму 12 млрд. 245, 9 млн. гривень. З цієї суми незаконне, у тому числі нецільове використання коштів складає 6 млрд. 669, 8 млн. грн., неефективне – 5 млрд. 576, 1 млн. грн. [112]. Аналіз структури виявлених порушень у використанні коштів Державного бюджету України свідчить про те, що найбільш характерними бюджетними правопорушеннями є використання бюджетних коштів з порушенням чинного законодавства; незаконне збільшення обсягів дотацій та субсидій; використання бюджетних коштів без належних нормативно-правових підстав; відволікання бюджетних коштів у дебіторську заборгованість; планування коштів державного бюджету з порушенням чинного законодавства; використання бюджетних коштів з порушенням Закону України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”; втрати Державного бюджету України внаслідок незастосування принципу єдиного казначейського рахунку; незаконне використання коштів на цілі, не передбачені бюджетними програмами; неналежне ведення бухгалтерського обліку; незаконне виділення коштів з резервного фонду державного бюджету; порушення розміщення та виконання державного замовлення. Систематичного характеру набули бюджетні правопорушення, пов’язані з неефективним використанням бюджетних коштів, а саме: неефективне використання внаслідок прийняття необґрунтованих управлінських рішень; неефективне управління через недоліки в плануванні або відсутності обґрунтованого прогнозування і планування; неефективне використання бюджетних коштів шляхом їх утримання без використання; неефективне використання коштів іноземних цільових позик та бюджетних коштів, пов’язаних з обслуговуванням іноземних кредитів; неефективне використання коштів на проведення науково-дослідних робіт; неефективне використання коштів спеціального фонду державного бюджету.

Правовідносини провадження у справі про бюджетне правопорушення мають свої особливості. По-перше, обмежене коло суб’єктів, якими є зобов’язаний суб’єкт (суб’єкт бюджетного правопорушення) та уповноважений суб’єкт (суб’єкт, наділений бюджетним законодавством правом здійснювати провадження у справі про бюджетне правопорушення та приймати рішення про застосування стягнень (заходів). Коло суб’єктів бюджетного правопорушення обмежується лише частиною учасників бюджетного процесу, а саме: розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів і місцевими радами в частині бюджетного планування. Уповноваженими суб’єктами є особи, серед яких виділяються суб’єкти, які здійснюють фіксацію та розслідування факту бюджетного правопорушення, та суб’єкти, які приймають рішення щодо накладення стягнення за бюджетне правопорушення. Першими є посадові особи, а другими – керівники органів державної виконавчої влади або виконавчих органів місцевих рад. По-друге, права та обов’язки суб’єктів правовідносин провадження визначені виключно актами бюджетного законодавства. По-третє, обмежений період застосування: стягнення (захід) може бути накладений лише в межах відповідного бюджетного періоду і не може бути застосований у наступному бюджетному періоді.

Об’єктом правовідносин провадження у справі про бюджетне правопорушення є фактичний зміст бюджетно-деліктних відносин, саме з приводу встановлення та фіксації якого і виникає правовий зв’язок між суб’єктами цих відносин, результатом якого є прийняття рішення про накладення стягнення (заходу). Оскільки правовідносини провадження є складними, що передбачає послідовну зміну простих, то первинними об’єктами будуть протокол про бюджетне правопорушення, акт ревізії, додатки до цих документів, рішення про застосування заходів стягнення за бюджетне правопорушення тощо.

Правовідносини провадження у справі про бюджетне правопорушення виникають у момент виявлення бюджетного правопорушення, яке є фактичною підставою настання як бюджетно-правової відповідальності, так і правовідносин провадження. У цьому випадку поняття “підстави виникнення правовідносин провадження у справі про бюджетне правопорушення” та “підстави бюджетно-правової відповідальності” співпадають. Для виникнення таких правовідносин провадження необхідна наявність і формальної підстави, тобто визнання бюджетно-правовою нормою здійсненого діяння бюджетним правопорушенням, і процесуальної, тобто урегульованість процедури провадження у справі про бюджетне правопорушення. Така процедура має бути визначена БК України, а не підзаконними нормативно-правовими актами, що регламентують процедуру провадження у справі про бюджетне правопорушення та прийняття рішення про застосування стягнення (заходу).

У межах правовідносин провадження у справі про бюджетне правопорушення діяльність уповноважених суб’єктів спрямовується на встановлення усіх обставин здійсненого бюджетного правопорушення, що є передумовою індивідуалізації та конкретизації бюджетно-правової відповідальності. Зазначені правовідносини існують на стадії конкретизації бюджетно-правової відповідальності, яка закінчується прийняттям уповноваженим суб’єктом рішення, яким визнається факт здійснення бюджетного правопорушення та застосовуються стягнення (заходи). Рішення про застосування стягнення (заходу) приймається у вигляді розпорядження (про зупинення операцій з бюджетними коштами, про призупинення бюджетних асигнувань тощо) або рішення (про зменшення бюджетних асигнувань, про зупинення дії рішення про місцевий бюджет) і містить вказівку на обсяг правообмежень, яких зобов’язаний зазнати правопорушник.

Правовідносинами провадження у справі про бюджетне правопорушення є владні індивідуалізовані бюджетні правовідносини, що виникають між уповноваженим суб’єктом (суб’єктом притягнення), яким є держава в особі уповноваженого органу, та зобов’язаним (правопорушником) внаслідок встановлення, фіксації, розслідування та прийняття рішення про застосування стягнень (заходів) за порушення бюджетного законодавства, якими на правопорушника покладаються додаткові обов’язки зазнати несприятливих правообмежень фінансового або організаційного характеру та усунути наслідки бюджетного правопорушення.

Заключною стадією бюджетно-правової відповідальності є її реалізація, яка полягає у зазнані правопорушником певних правових позбавлень, обмежень правового статусу, а також відновленні правового стану бюджетної діяльності та стимулювання правомірної поведінки зобов’язаного суб’єкта в подальшому. На цій стадії реалізації відбувається підтвердження рішенням уповноваженого суб’єкта спеціального правового статусу правопорушника, якого він набуває внаслідок обмеження його окремих суб’єктивних бюджетних прав, і покладанням на нього додаткових обов’язків.

Досліджуючи правовідносини фінансової відповідальності, М.В. Мусаткіна звертає увагу на такі їх специфічні риси, як імперативний, матеріально-правовий, конкретний характер і безпосередня спрямованість на реалізацію каральної функції фінансово-правової відповідальності [194, с. 102]. Хоча застосування такої характеристики правовідносин, як імперативні, є певною мірою некоректним, оскільки імперативність стосується методу [303, с. 158-306], а відносини слід характеризувати як владні.

Уповноваженим суб’єктом правовідносин бюджетної відповідальності є держава в особі уповноваженого органу, який наділений не лише правом застосовувати стягнення (заходи), а й контрольними функціями щодо усунення негативних наслідків бюджетного правопорушення. Тим самим забезпечується реалізація не лише відновлювальної та обмежувальної функції, а й контроль за реалізацією цих функцій і трансформацією бюджетно-деліктних відносин у регулятивні. Іншим суб’єктом правовідносин є правопорушник (зобов’язаний суб’єкт), на якого покладається обов’язок зазнати несприятливих наслідків у вигляді тимчасових обмежень фінансування окремих бюджетних видатків.

Рішення про накладення заходу стягнення за бюджетне правопорушення набирає чинності з дня його підписання і підлягає негайному виконанню. Однак бюджетно-правовими актами, що регулюють порядок застосування заходів стягнення, питання негайного виконання вирішується по-різному, що зумовлено особливостями наслідків застосування таких заходів стягнення. У випадку прийняття рішення про зупинення операцій з бюджетними коштами орган Державного казначейства не пізніше наступного робочого дня після отримання розпорядження зупиняє відповідні операції. Тому можна вести мову про таку особливість правовідносин бюджетної відповідальності, як наявність третього суб’єкта цих правовідносин – виконавця. У випадку прийняття рішення про призупинення бюджетних асигнувань, вони призупиняються з 1-го числа місяця, наступного за датою прийняття такого розпорядження. Це зумовлено тим, що розпорядження є підставою для внесення змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду бюджету (плану асигнувань із загального фонду бюджету відповідного розпорядника бюджетних коштів) шляхом перенесення бюджетних асигнувань на наступні періоди. Таким чином, у другому випадку також йдеться про негайне виконання розпорядження шляхом здійснення певний дій щодо внесення змін до помісячного розпису, а саме обмеження бюджетних асигнувань здійснюється з першого числа наступного місяця, що зумовлено технологією бюджетних асигнувань.

У правовідносинах бюджетної відповідальності на правопорушника покладається обов’язок надати інформацію уповноваженому суб’єкту про усунення бюджетного правопорушення та докази на підтвердження такого усунення. За результатами аналізу отриманої інформації та підтверджувальних документів уповноважений суб’єкт приймає рішення про відновлення попереднього стану правопорушника, і тим самим охоронні бюджетні правовідносини трансформуються в регулятивні бюджетні правовідносини. Правовідносини бюджетної відповідальності пронизуються контрольно-бюджетними правовідносинами, якими забезпечується контроль з боку уповноваженого суб’єкта за усуненням бюджетного правопорушення, його негативних наслідків для бюджетної діяльності, оцінка виконання приписів розпорядження, що має наслідком висновок про стан виправлення бюджетних правовідносин і трансформації охоронних у регулятивні бюджетні правовідносини.

Стягнення (заходи) за бюджетні правопорушення, передбачені БК України: призупинення бюджетних асигнувань (ст. 117 БК України); зупинення операцій з бюджетними коштами (п. 2 ч. 1 ст. 118 БК України); зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням (ч. 1 ст. 119 БК України); обов'язкове повернення коштів, отриманих у вигляді субвенції до відповідного бюджету (ч. 2 ст. 119 БК України); призупинення дії рішення про місцевий бюджет протягом місяця з дня його прийняття з одночасним зверненням до суду (ст. 122 БК України). Тому постає питання щодо визнання зазначених стягнень (заходів) фінансовими санкціями.

Нормативні визначення поняття фінансової (штрафної) санкції надано у Законі України “Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг” [100], Законі України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” [107], Інструкції про порядок нарахування та погашення пені за платежами, що контролюються органами державної податкової служби [206], та інших актах.

Наукові визначення поняття фінансової санкції містяться у фінансово-правовій літературі, зокрема, як передбачені фінансово-правовими нормами засобив державного примусу, що покладають на правопорушника додаткові обтяження у вигляді фінансової пені або штрафів [124, с. 183-184]. Узагальнюючи існуючі визначення, фінансовою санкцією можна вважати грошовий платіж за порушення законодавства, що стягується до відповідного бюджету. Однак, аналізуючи правову природу стягнень (заходів) за порушення бюджетного законодавства, можна виділити ознаки, які відрізняють їх від інших фінансових санкцій, що дозволяє об’єднати їх у відокремлену групу – бюджетні санкції.

По-перше, зазначені стягнення (заходи) застосовуються тільки за бюджетне правопорушення. Стягнення (заходи) за порушення бюджетного законодавства, передбачені БК України, застосовуються тільки в межах охоронних бюджетних правовідносин уповноваженими суб’єктами цих правовідносин.

По-друге, стягнення (заходи) за порушення бюджетного законодавства мають наслідком тимчасові обмеження фінансового або нормативного характеру. На перший погляд уявляється, що стягнення (заходи) за порушення бюджетного законодавства здійснюють фінансовий вплив і зменшують майнову сферу правопорушника, яким є розпорядник або одержувач бюджетних коштів. Однак бюджетні кошти перераховуються розпорядникам тільки на фінансування видатків, які передбачені актом про бюджет. Призначення бюджету полягає у фінансуванні завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади та місцевого самоврядування. Стягнення (заходи) ж є тимчасовими позбавленнями або обмеженнями фінансового чи нормативного характеру суб’єкта, який не є власником цих коштів.

Застосування таких заходів, як призупинення бюджетних асигнувань, зупинення операцій з бюджетними коштами, зменшення асигнувань розпорядникам асигнувань на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням, зупинення операцій з бюджетними коштами має на меті як і фінансові санкції позбавлення (обтяження) майнового (грошового) характеру до правопорушника, але, на відміну від фінансових, грошові кошти замість перерахування з рахунку правопорушника до бюджету, не виділяються з бюджету або виділяються з обмеженнями. З іншого боку, обмеження бюджетного фінансування має наслідком обмеження виконання функцій бюджетної установи, які є частиною функцій суспільно-територіального утворення, і в кінцевому підсумку обмеження бюджетного фінансування публічних потреб. Привертає увагу той факт, що за винні дії або бездіяльність правопорушника, яким є розпорядник бюджетних коштів, бюджетна установа в особі керівника несе відповідальність, у тому числі й кінцевий отримувач бюджетних послуг, яким є певна частина населення.

Певний інтерес має ст. 122 БК України, якою встановлено відповідальність органів місцевого самоврядування за порушення бюджетного планування. Призупинення дії рішення про місцевий бюджет не є фінансовою санкцією, хоча може мати негативні фінансові наслідки. Якщо рішення про місцевий бюджет на підставі рішення суду буде визнане незаконним, то до прийняття нового рішення про місцевий бюджет буде здійснюватися бюджетне фінансування з обмеженнями, передбаченими ст. 79 БК України. Саме тому, призупинення дії рішення про місцевий бюджет як реакція держави в особі центральних або місцевих органів виконавчої влади на неправомірні дії місцевої ради нижчого рівня є заходом впливу, що може мати несприятливі фінансово-правові або конституційно-правові наслідки. За своєю правовою природою призупинення дії рішення про місцевий бюджет, не будучи фінансовою санкцією, є заходом впливу на уповноваженого суб’єкта прийняття рішення про місцевий бюджет, що може мати як фінансово-правові (обмеження бюджетного фінансування до прийняття нового рішення про місцевий бюджет), так і конституційно-правові наслідки (дострокове припинення повноважень місцевої ради). Враховуючи такі наслідки, уявляється, що призупинення дії рішення місцевої ради можна вважати заходом впливу, який сприятиме бюджетній нормотворчості на місцевому рівні в частині делегованих державою повноважень. Хоча, на нашу думку, такий захід не можна вважати санкцією, він більшою мірою є заходом забезпечення дотримання законності у бюджетному плануванні. Тому вважаємо, що цю статтю потрібно вилучити і перенести до глави 12 БК України.

В інших главах БК України містяться норми, що передбачають відповідальність за порушення бюджетного законодавства, зокрема ст. 84 БК України передбачає відповідальність за здійснення видатків. Аналіз ч. 5 ст. 74 БК України дає підстави для визнання такого заходу (стягнення), як “тимчасове позбавлення спеціального бюджетного права” – заборона місцевій раді здійснювати нові запозичення протягом 5 років.

Передбачені БК України стягнення є заходами впливу за порушення бюджетного законодавства як тимчасові обмеження бюджетного фінансування видатків або дії рішення про місцевий бюджет за порушення бюджетного законодавства. З метою забезпечення термінологічної єдності, враховуючи особливості так званих “стягнень”, пропонується замінити термін „стягнення” у главі 18 БК України на термін “заходи впливу”, хоча термін “заходи” застосовується у назві ст. 118 БК України, а в самій статті вже йдеться про вчинення уповноваженим суб’єктом дій щодо розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, якими є, зокрема, зупинення операцій з бюджетними коштами.

По-третє, стягнення (заходи) застосовуються до правопорушника виключно уповноваженими суб'єктами бюджетних правовідносин, перелік яких визначено БК України.

По-четверте, стягнення (заходи) реалізуються в процесуальній позасудовій формі. Однак привертає увагу такий недолік БК України, як неврегульованість порядку застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, оскільки ст. 124 БК України визначено лише суб’єктів притягнення, підставу застосування заходів впливу та набуття чинності рішення про їх застосування. Порядок застосування заходів регламентується підзаконними нормативно-правовими актами [200; 209; 213; 255, 256; 262].

Особливістю застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства можна визнати й є те, що суб’єктами притягнення є визначені БК України органи державної виконавчої влади або органи місцевого самоврядування в особі їх керівників, а суб’єктами, що притягаються, є як бюджетні установи, так і одержувачі бюджетних коштів, які не є бюджетними установами, але отримують бюджетні кошти.

Оскільки заходи впливу за порушення бюджетного законодавства мають односторонній характер і застосовуються уповноваженою особою безпосередньо в позасудовому порядку, то вони мають оперативний характер, який полягає також і у можливості дострокового відновлення дії бюджетних асигнувань, відновлення бюджетних операцій у випадку усунення бюджетного правопорушення. Підставою прийняття рішення про відновлення бюджетних операцій є інформація про усунення бюджетного правопорушення.

Застосування уповноваженим суб’єктом заходів впливу спричиняє невигідні наслідки для розпорядника або одержувача коштів. Це нібито зближує їх з цивільно-правовими санкціями, але між ними існує суттєва відмінність. Якщо застосування цивільно-правових санкцій тягне за собою безпосередні та невідворотні наслідки для зобов’язаної особи, то застосування заходів впливу за наявності позитивної реакції на них з боку розпорядника або одержувача може суттєво зменшити їх негативний вплив. При цьому, у разі несвоєчасного або неповного подання звітності про виконання бюджету уповноважений орган призупиняє бюджетне асигнування, а після усунення порушень його відновлює.

Призначення заходів впливу зумовлено тим, що хоча вони і пов’язані з невигідними майновими (грошовими) наслідками для порушника бюджетного законодавства, але їх призначенням вбачається спонукання розпорядника або одержувача бюджетних коштів до належного виконання покладених на нього обов’язків, їх основна функція полягає у забезпеченні належного виконання приписів бюджетного законодавства.

Заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, за їх наслідками, можна об’єднати у дві групи. Перша група – це заходи впливу, пов’язані із прямим (безпосереднім) впливом на фінансовий стан розпорядника або одержувача бюджетних коштів. Такими є заходи, що пов’язані із частковим впливом на фінансовий стан (зменшення бюджетних асигнувань і повернення коштів у разі нецільового використання бюджетних коштів, призупинення бюджетних асигнувань), та заходи, пов’язані із повним впливом на фінансовий стан правопорушника (зупинення операцій з бюджетними коштами).

Друга група – це заходи впливу, пов’язані з виконанням уповноваженим суб’єктом певних дій, наслідком яких не є прямий (безпосередній) вплив на фінансовий стан. Таким заходом є призупинення дії рішення про місцевий бюджет у випадку порушення вимог БК України та закону про бюджет щодо формування бюджету в частині делегованих державних повноважень і є обмеженням нормативного характеру.

Тому можна говорити про оперативний характер цих заходів, що дає підстави вважати їх оперативно-бюджетними санкціями (заходами впливу), вони є заходами оперативного впливу на розпорядників та одержувачів бюджетних коштів за порушення бюджетного законодавства. Під оперативно-бюджетними санкціями слід розуміти передбачені БК України такі юридичні заходи правоохоронного (попереджувального, припиняючого і обмежувального) характеру, які застосовуються до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів безпосередньо уповноваженим суб’єктом ( Міністерством фінансів України, Державним казначейством України, органами Державної контрольно-ревізійної служби, місцевими фінансовими органами, головами виконавчих органів міських міст районного значення, селищних і сільських рад, головними розпорядниками бюджетних коштів тощо) з метою відновлення режиму законності у бюджетній діяльності та дотримання бюджетної дисципліни учасниками бюджетного процесу.

Специфіка правовідносин бюджетної відповідальності полягає в тому, що в їх межах здійснюється застосування оперативно-бюджетних санкцій (заходів впливу). У цих правовідносинах праву держави в особі відповідних органів щодо застосування заходів впливу кореспондується обов’язок правопорушника зазнати тимчасових обмежень фінансового або нормативного характеру, передбачених оперативно-бюджетними санкціями, привести свою діяльність відповідно до приписів бюджетно-правових норм, не допускаючи в подальшому порушень бюджетного законодавства. Такий правовий зв’язок утворює зміст правовідносин бюджетної відповідальності і, матеріалізуючись через дії суб’єктів, набуває свого реального буття, зумовлюючи стан відповідальності.

Об’єкт правовідносин відповідальності повинен відповідати певним вимогам. Цей об’єкт має бути єдиним як для уповноваженого, так і для зобов’язаного суб’єкта, тобто він повинен одночасно бути об’єктом і права, і обов’язку. У подальшому поведінка (дії) суб’єктів, у зв’язку з цим об’єктом, мають співвідноситися як взаємодія (протиправній дії протиставляється основана на законі протидія) – реакція держави в особі уповноважених державних органів або посадових осіб. Таким єдиним об’єктом, що має двосторонній характер для прав та обов’язків суб’єктів є оперативно-бюджетні санкції, з приводу застосування яких і виникає правовий зв’язок між суб’єктами правовідносин бюджетної відповідальності, який проявляється в їх діях. Для уповноваженого суб’єкта – це дії щодо притягнення до відповідальності, а для зобов’язаного – це дії щодо сприйняття обмежень.

Розглядаючи оперативно-бюджетні санкції як об’єкт правовідносин бюджетної відповідальності, вважаємо, що вони виступають як явища дійсності, з приводу яких і у зв’язку з якими виникають між суб’єктами конкретні правові зв’язки у вигляді взаємодії прав та обов’язків, а визнання оперативно-бюджетних санкцій об’єктом правовідносин бюджетної відповідальності не суперечить природі правовідносин.

Враховуючи вищезазначене, на нашу думку, конструкція глави 18 БК України повинна бути дещо іншою. У цій главі має бути надано уточнене визначення бюджетного правопорушення, охоплюючи усіх учасників бюджетного процесу; надано перелік заходів (стягнень) за порушення бюджетного законодавства; визначені суб’єкти притягнення та їх повноваження; описані конструкції бюджетних правопорушень і визначені заходи (стягнення) за їх здійснення; загальні правила їх накладення та порядок оскарження рішення про їх накладення.

На нашу думку, може бути запропонована така редакція ст. 117–123 БК України:

“Стаття 117. Стягнення (заходи) що застосовуються за порушення бюджетного законодавства.

1. За порушення бюджетного законодавства до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів застосовуються такі заходи:

1) попередження про порушення бюджетного законодавства;

2) вилучення бюджетних коштів;

3) призупинення бюджетних асигнувань;

4) зупинення операцій з бюджетними коштами;

5) зменшення бюджетних асигнувань;

6) позбавлення права здійснення запозичень.

2. Порядок застосування заходів за порушення бюджетного законодавства регулюється цим Кодексом та нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України та Міністерства фінансів України.

Стаття 118. Попередження про порушення бюджетного законодавства.

1. Попередження про порушення бюджетного законодавства застосовується в усіх випадках порушення бюджетного законодавства шляхом надсилання повідомлення з вимогою усунути бюджетне правопорушення у строк до одного місяця та про застосування іншого заходу у разі невиконання такої вимоги.

2. Попередження про порушення бюджетного законодавства застосовується у разі несвоєчасного і неповного подання звітності про виконання бюджету; подання недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету; невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звітності та внутрішнього фінансового контролю.

Стаття 119. Вилучення бюджетних коштів.

1. Вилучення бюджетних коштів у безспірному порядку до відповідного бюджету застосовується у разі нецільового використання бюджетних коштів.

2. Нецільове використання бюджетних коштів полягає у використанні бюджетних коштів на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису; незаконному збільшенні обсягів дотацій і субсидій; відволіканню бюджетних коштів у дебіторську заборгованість; використанні бюджетних коштів з порушенням Закону України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”; незаконному виділенні коштів з резервного фонду бюджету; порушенні розміщення та виконання державного замовлення.

3. Порядок вилучення таких коштів визначається Кабінетом Міністрів України.

4. Посадові особи, з вини яких допущено нецільове використання бюджетних коштів, притягаються до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності згідно з законом.

Стаття 120. Призупинення бюджетних асигнувань;

1. Призупинення бюджетних асигнувань є частковим тимчасовим припиненням повноважень на взяття бюджетних зобов’язань.

2. Призупинення бюджетних асигнувань застосовується у разі нецільового або неефективного використання бюджетних коштів; порушення розпорядником бюджетних коштів вимог щодо прийнятих ним бюджетних зобов’язань; недотримання порядку перерахування бюджетних коштів.

3. Бюджетні асигнування призупиняються на строк від одного до трьох місяців у межах бюджетного періоду у розмірі до 50 відсотків передбачених асигнувань перенесенням їх на наступні місяці у порядку, встановленому Міністерством фінансів України.

4. Бюджетні асигнування можуть бути достроково поновлені у разі усунення бюджетного правопорушення.

Стаття 121. Зупинення операцій з бюджетними коштами.

1. Зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій щодо здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства, крім заробітної плати, сплати податків та інших обов’язкових платежів, а також трансфертів населенню.

2. Зупинення операцій з бюджетними коштами застосовується у разі здійснення бюджетного правопорушення щодо недотримання порядку виконання бюджету за видатками.

3. Операцій з бюджетними коштами зупиняються на строк до 30 днів у межах бюджетного періоду в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

4. Операції з бюджетними коштами можуть бути достроково поновлені у разі усунення бюджетного правопорушення.

Стаття 122. Зменшення бюджетних асигнувань.

1. Зменшення бюджетних асигнувань здійснюється на суму бюджетних коштів, які використані не за цільовим призначенням. Порядок зменшення бюджетних асигнувань визначається Кабінетом Міністрів України.

Стаття 123. Позбавлення права здійснення запозичень.

1. Позбавлення права здійснення запозичень полягає у позбавленні права місцевої ради здійснювати нові запозичення до місцевого бюджету протягом наступних п’яти років.

2. Позбавлення місцевої ради права здійснювати нові запозичення застосовується у разі, якщо в процесі погашення основної суми боргу та платежів щодо його обслуговування, обумовленого договором між кредитором і позичальником є порушення графіка погашення з вини позичальника”.

Уявляється, що запропоновані нами пропозиції сприятимуть як систематизації заходів (стягнень) за порушення бюджетного законодавства, так і підвищенню рівня бюджетної дисципліни, а також підвищенню рівня правового регулювання охоронних бюджетних правовідносин.

Підсумовуючи наведені міркування, правовідносинами бюджетної відповідальності можна визнати владні, індивідуалізовані бюджетні правовідносини, що виникають між уповноваженим суб’єктом, яким є держава в особі уповноваженого органу, та правопорушником внаслідок виконання рішення про застосування оперативно-бюджетних санкцій (заходів впливу), в межах яких у правопорушника виникають додаткові обов’язки зазнати несприятливих правообмежень фінансового або організаційного характеру та усунути бюджетне правопорушення, а в уповноваженого суб’єкта – обов’язки застосувати правообмеження, які передбачені санкцією бюджетно-правової норми.

Поняття “охоронні бюджетні правовідносини” охоплює бюджетно-деліктні правовідносини, правовідносини провадження у справі про бюджетне правопорушення та правовідносини бюджетної відповідальності.

Об’єктом бюджетно-деліктних правовідносин є ті цінності, ті суспільні відносини на які посягає бюджетне правопорушення. І в цьому випадку об’єкт бюджетно-деліктних правовідносин співпадає з об’єктом бюджетних правовідносин.

У межах правовідносин провадження у справі про бюджетне правопорушення відбувається фіксація та розгляд матеріалів справи про бюджетне правопорушення, а також прийняття рішення щодо застосування оперативно-бюджетних санкцій (заходів впливу). У них об’єктом є зміст відносин зі здійснення бюджетного правопорушення: фіксація у протоколі про бюджетне правопорушення елементів складу цього правопорушення, матеріали справи (протокол про бюджетне правопорушення або акт ревізії та додані до них документи) та рішення про застосування оперативно-бюджетних санкцій (заходів впливу).

У правовідносинах бюджетної відповідальності, об’єктом яких є оперативно-бюджетні санкції, відбувається виконання рішення про їх застосування та відновлення регулятивних бюджетних правовідносин.

 

Висновки до розділу 4

 

1. Бюджетний контроль є діяльністю уповноважених бюджетним законодавством органів і їх посадових осіб з перевірки виконання вимог бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, що реалізують бюджетні обов’язки або забезпечують таку реалізацію.

2. Контрольно-бюджетні правовідносини мають специфічні ознаки, зумовлені їх функціональним призначенням (забезпечення розвитку регулятивних бюджетних правовідносин відповідно до встановленої правової моделі); особливостями правового статусу суб’єктів; особливостями змісту як способу реалізації бюджетно-правових норм у контрольну діяльність та особливостями об’єкта цих правовідносин.

Контрольно-бюджетні правовідносини є правовим зв’язком між уповноваженими (контролюючими) та зобов’язаними (підконтрольними) суб’єктами, які реалізують суб’єктивні бюджетні права й обов’язки при здійсненні бюджетного контролю з метою забезпечення функціонування бюджетної системи та організації бюджетного процесу.

3. Залежно від стадії бюджетного процесу запропоновано виділяти превентивні (попередні), поточні та наступні (завершальні) контрольно-бюджетні правовідносини. Превентивні (попередні) контрольно-бюджетні правовідносини розвиваються на перших двох стадіях бюджетного процесу, а в окремих випадках – і на третій стадії. Вони забезпечують розробку проектів бюджетів і прийняття актів про бюджети відповідно до вимог бюджетного законодавства і розвиваються паралельно із нормотворчими бюджетними правовідносинами, інколи перетинаючи їх та співпадаючи з цими правовідносинами. Превентивні контрольно-бюджетні правовідносини є похідними від нормотворчих бюджетних правовідносин, допоміжними та обслуговуючими стосовно них, існуючи та розвиваючись тільки в межах нормотворчих бюджетних правовідносин. Поточні контрольно-бюджетні правовідносини розвиваються на третій стадії бюджетного процесу. У цих правовідносинах здійснюється оцінка відповідності фактичного змісту правовідносин виконання бюджету їх юридичному змісту. Сферою розвитку наступних контрольно-бюджетних правовідносин є четверта стадія бюджетного процесу.

4. Запропоновано зміст і структуру глави 17 Бюджетного кодексу України. Пропонується ввести в термінологічний обіг поняття “бюджетний контроль”, замінивши на нього ті терміни, які застосовуються в кодексі, зокрема, “фінансовий контроль” і “контроль за дотриманням бюджетного законодавства”. У цій главі має бути визначення поняття бюджетного контролю; принципи, форми та методи бюджетного контролю; мета, завдання та особливості здійснення бюджетного контролю на кожній стадії бюджетного процесу; визначено систему органів бюджетного контролю з вказівкою на форми взаємодії органів бюджетного контролю. Вищим органом бюджетного контролю має бути визначена Рахункова палата, яка є незалежним органом, що дає можливість їй здійснювати зовнішній незалежний бюджетний контроль, у тому числі і стосовно здійснення бюджетного контролю іншими контролюючими органами.

5. Охоронні бюджетні правовідносини існують на всіх стадіях бюджетного процесу, забезпечуючи розвиток регулятивних бюджетних правовідносин. Вони призначені забезпечити функціонування бюджетно-правового механізму, маючи на меті ліквідацію правових аномалій як за допомогою правового примусу та правозастосування, так і поза їх межами, будучи реалізованими в межах процедур бюджетного процесу.

6. Контрольно-бюджетні правовідносини, виявляючи бюджетні правопорушення, трансформуються у правовідносини провадження у справі про бюджетне правопорушення, внаслідок чого в уповноважених суб’єктів бюджетних правовідносин з’являються нові права та обов’язки, яких вони не мали до факту виявлення бюджетного правопорушення.

7. Правовідносинами провадження у справі про бюджетне правопорушення є владні індивідуалізовані бюджетні правовідносини, що виникають між уповноваженим суб’єктом (суб’єктом притягнення), яким є держава в особі уповноваженого органу, та зобов’язаним (правопорушником) внаслідок встановлення, фіксації, розслідування та прийняття рішення про застосування заходів за порушення бюджетного законодавства.

8. Правовідносини бюджетної відповідальності є владними, індивідуалізованими бюджетними правовідносинами, що виникають між уповноваженим суб’єктом, яким є держава в особі уповноваженого органу, та правопорушником внаслідок виконання рішення про застосування оперативно-бюджетних санкцій (заходів впливу), в межах яких у правопорушника виникають додаткові обов’язки зазнати несприятливих правообмежень фінансового або організаційного характеру та усунути бюджетне правопорушення, а в уповноваженого суб’єкта – обов’язки застосувати правообмеження, які передбачені санкцією бюджетно-правової норми.

9. Оперативно-бюджетні санкції (заходи впливу) – це передбачені Бюджетним кодексом України такі юридичні заходи правоохоронного (попереджувального, припиняючого і обмежувального) характеру, які застосовуються до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів безпосередньо уповноваженим суб’єктом з метою відновлення режиму законності у бюджетній діяльності та дотримання бюджетної дисципліни учасниками бюджетного процесу.

10. Запропоновано конструкцію глави 18 БК України. У цій главі має бути надано уточнене визначення поняття бюджетного правопорушення, охоплюючи усіх учасників бюджетного процесу; надано перелік заходів (стягнень) за порушення бюджетного законодавства; визначені суб’єкти притягнення та їх повноваження; описані конструкції бюджетних правопорушень та визначені заходи (стягнення) за їх здійснення; загальні правила їх накладення за бюджетне правопорушення та порядок оскарження рішення про накладення стягнення (заходу) за бюджетне правопорушення.

11. Запропоновано за порушення бюджетного законодавства до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів застосовувати такі заходи: попередження про порушення бюджетного законодавства; вилучення бюджетних коштів; призупинення бюджетних асигнувань; зупинення операцій з бюджетними коштами; зменшення бюджетних асигнувань; позбавлення права здійснення запозичень.

Р О З Д І Л  5

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: