Територіальний устрій України. Статус міста Севастополя має бути врегульований законом України

 

статус міста Севастополя має бути врегульований законом України, але до сьогодні цей закон не прийнято.

Адміністративно-територіальними одиницями, що поєднують особливості населених пунктів та регіонів, у сучасній Україні є так звані міськради, міські округи, які виникли у результаті адміністра­тивного підпорядкування місту (як правило, обласного, рес­публіканського (Автономна Республіка Крим) чи загальнодержавно­го значення) інших населених пунктів зі збереженням за ними стату­су самостійних адміністративно-територіальних одиниць. Так, у складі Севастополя — чотири райони, місто районного значення Інкерман, селища та 29 сіл. Причому в одному з районів міста Севас­тополя — Балаклавському, окрім міста Інкерман, є власне місто — Балаклава. У системі місцевого самоврядування Севастополя — міська рада, чотири районних у місті ради, Інкерманська міська рада районного значення, Качинська селищна та чотири сільських ради. Якщо враховувати, що ця надто складна та незвичайна структура роз­ташована на величезній площі понад 1000 кв. км, то цілком зро­зуміло, чому в Конституції України у ст. 140 говориться, що особли­вості здійснення місцевого самоврядування у містах Києві та Севас­тополі визначаються окремими законами України. Основний Закон держави також вказує на особливості здійснення виконавчої влади у місті¹.

Така «дивовижна» конструкція внутрішнього муніципального уст­рою Севастополя породжує численні проблеми з реалізацією місце­вого самоврядування жителями міста — первинним локальним суб'єктом публічної влади. На ці проблеми звертає увагу на сторінках підручника «Муніципальне право України» М. Баймуратов². Він вка­зує, що коли виділити в окрему територіальну громаду жителів цього міста, то потрібно буде окремо створювати територіальну громаду з інших жителів Балаклавського району, що призведе до створення двох територіальних громад, які функціонують практично на одній території. Таким чином, створення територіальних громад на тери­торії міста Севастополя на рівні сіл, селищ та інших населених пунктів, що входять до його складу, призведе до створення щонай-

¹ Борисов В. Город, достойний поклонения // Голос Украйни. — 2003. — 13 июня.

² Муніципальне право України / В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов
та ін.; За заг. ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. — К., 2006. — С. 389.

менше 37 відповідних місцевих рад, яким відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування і Конституції України мають бути на­дані повноваження щодо встановлення місцевих податків і зборів на своїй території, прийняття місцевого бюджету, вирішення земельних питань, управління комунальною власністю тощо. У результаті тако­го підходу на території міста Севастополя, де мешкає понад 400 тисяч осіб, діятимуть 37 «варіантів» місцевих податків.

У межах території України можуть утворюватися й інші спеціальні територіальні утворення — військові, судові округи, прикордонні, екологічні, спеціальні (вільні) економічні зони, адміністративно-тери­ торіальні утворення з особливим режимом функціонування та інші, порядок утворення та функціонування яких має визначатися окре­мими законами. Враховуючи, що за основу виділення таких адміністративно-територіальних одиниць узято не територіальні та демографічні критерії, а виокремлення виключно за предметною орієнтацією, регламентація їх статусу виявляється ненауковою та такою, що руйнує цілісну матерію адміністративно-територіального устрою України.

Отже, існуюча ситуація у сфері адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування та чинного законодавства про їх статус свідчить про наявність ряду таких основних проблем.

Розташування у багатьох випадках на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних оди­ниць, а також існування населених пунктів, територія яких відокремле­на від основної (титульної) території адміністративно-територіальної одиниці (так звані анклави). Йдеться про існування специфічних адміністративно-територіальних утворень, на території яких розта­шовані кілька самостійних адміністративно-територіальних одиниць, але жителі яких не складають єдиної територіальної громади. Це створює проблему розмежування самоврядних прав різних самовряд­них громад, що співіснують у межах однієї адміністративно-тери­торіальної одиниці.

Збереження всупереч Конституції України серед адміністративно- територіальних одиниць таких категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна рада та міськрада.

Невизначеність чіткої процедури та відсутність чітких критеріїв для утворення районів, віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ та міст.

 

632

633

Розділ 24

Територіальний устрій України

 

Відсутність у багатьох випадках визначених меж адміністративно-територіальних одиниць або встановлення значної частини меж таких одиниць без урахування місцевих природних, історичних та інших фак­торів, перспектив розвитку регіонів та населених пунктів (поселень). Це породжує постійні компетенційні спори між органами місцевого самоврядування, органами влади Автономної Республіки Крим та ор­ганами державної влади, зокрема, щодо права власності на землю, податків тощо.

Ще однією із суттєвих проблем є надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на низовому рівні. Практика останніх років свідчить про збільшення кількості сільських рад за зменшення чисельності сільського населення та кількості сіл. Так, за п'ятнадцять років (з 1991 по 2006 р.) кількість сільських рад зросла на 1070 одиниць, а чисельність сільського населення зменшилась на 1, 5 мл*н осіб. При цьому кількість сільських населених пунктів змен­шилась на 230 одиниць (156 сіл та 74 селища). У середньому станом на 2001 р. сільська громада об'єднувала 1500 жителів, а в її адміністра­тивних межах знаходилось 2, 8 села. Така тенденція спостерігається і сьогодні.

Відсутність достатньої правової бази для розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування різного рівня, що має наслідком дублювання функцій та процвітання загальної безвідповідальності.

Відсутність належної фінансової бази, що потребує вдосконалення ресурсного забезпечення місцевого і регіонального розвитку, розши­рення кола місцевих податків (віднесення до них податку на неру­хомість, податку на землю, а також податку з доходів громадян) з одночасним зменшенням кількості місцевих зборів, запровадження механізму зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні надходжень у дохідну частину державного бюджету на відповідних територіях.

Недостатність кадрового забезпечення органів місцевого самовряду­ вання, потреба суттєвої перебудови системи підготовки, перепідго­товки та підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ і організацій.

Усе це підтверджує, що питання реформування систем адміністра­тивно-територіального устрою та місцевого самоврядування нероз­ривно пов'язані. Ефективність вирішення одного неодмінно

634

відіб'ється на ефективності вирішення іншого. Можна сказати, що нинішній адміністративно-територіальний устрій — це наслідок не­ефективного державного управління та місцевого самоврядування. У свою чергу неефективність діяльності місцевого самоврядування та фактична недієздатність більшості територіальних громад значною мірою детерміновані проблемами сучасного адміністративно-тери­торіального устрою України.

Для того щоб окреслити шляхи оптимізації адміністративно-тери­торіального устрою, потрібно визначити, які цілі при цьому ставляться. Головне завдання — встановити такі адміністративно-те­риторіальні одиниці, які могли б бути не тільки ефективними провідниками державної політики, а й передусім мали б змогу викону­вати самоврядні функції. Відповідність ресурсних можливостей пере­даним повноваженням повинна бути закріплена прозорою та простою системою оцінки діяльності адміністрації громадськістю. Ще однією умовою створення системи адміністративно-територіальних одиниць є забезпечення її стабільності, стійкості до впливу зовнішніх, подеку­ди суб'єктивних чинників. І звичайно, потрібно пам'ятати, що надто різкі зміни в сучасній конфігурації адміністративно-територіальної мережі обов'язково спонукають саботаж адміністративного апарату.

Оскільки правовим наслідком прийняття нового законодавства про адміністративно-територіальний устрій України мають бути зміни у територіальній організації влади, децентралізація владних по­вноважень, викладення в нових редакціях законів, якими визнача­ються питання організації діяльності та правового статусу органів ви­конавчої влади та органів місцевого самоврядування, то логічно, що наступним етапом законодавчого розвитку має стати приведення інших актів законодавства України у відповідність до законів України «Про адміністративно-територіальний устрій України» (або «Про по­рядок вирішення питань про адміністративно-територіальний устрій України»), про місцеве самоврядування та виконавчу владу. Так, за підрахунками Міністерства юстиції України, кількість законодавчих актів, тобто законів і кодексів, які потребуватимуть змін або взагалі викладення в новій редакції, сягатиме понад 300. Серед них — акти з питань місцевого самоврядування, земельного, бюджетного законо­давства, акти з питань архітектури і містобудування, комерційного та екологічного законодавства.

Отже, встановлена Конституцією України система територіально­го устрою та адміністративно-територіального поділу України не

635

Розділ 24

знімає з порядку денного необхідності подальшого осмислення цих явищ, а відтак і пошуку більш досконалого варіанта територіального устрою України. Потрібно констатувати й той факт, що адміністра­тивно-територіальний устрій є не лише одним з ключових факторів цілісності держави, який суттєво впливає на усі елементи форми дер­жави: державний устрій, форму правління, політичний режим, а й визначає рівень її соціально-економічного розвитку. Це підкреслює важливість своєчасного розв'язання проблем, тією чи іншою мірою пов'язаних з адміністративно-територіальним устроєм, що успадку­вала незалежна Україна.

Розділ 25

⇐ Предыдущая77787980818283848586Следующая ⇒

Поделиться: