Представительство бизнеса в органах региональной и местной власти

Как показывает исследование, для ключевого в условиях российских региональных политических режимов функционального элемента власти в регионе, а именно региональной исполнительной власти характерно достаточно умеренное прямое представительство деловой элиты. Несколько большую роль играют механизмы косвенного взаимодействия бизнеса и власти, как публичное, так и теневое согласование интересов между властвующей региональной бюрократией и деловой элитой с последующим принятием публичных или непубличных решений.

       Тем не менее, исследованная выборка регионов содержит достаточно много примеров непосредственного перехода из бизнеса во власть или же очень тесной и общеизвестной связи ведущих чиновников с тем или иным бизнесом.

       Одним из ярких примеров является приморский губернатор С.Дарькин, лидер одной из ведущих региональных ФПГ, включающих рыбную промышленность, банковский бизнес и другие сферы. Другой пример – пермский губернатор О.Чиркунов, стоявший у истоков региональной группы ЭКС (торговый бизнес, строительная сфера и др.). Важно отметить, что переход из бизнеса во власть был, разумеется, возможным на этапе выборности губернаторов (избрание С.Дарькина), но сохранился, как возможный сценарий, и в процессе назначения губернаторов, поскольку бизнес-элита стала обоснованно считаться одним из важных кадровых инкубаторов для пополнения элиты властной (назначение О.Чиркунова). Причем, как отмечают эксперты, губернаторы-бизнесмены после перехода на государственную службу не склонны оставлять свой бизнес и зачастую используют административные рычаги для его расширения, нередко вступая в конфликты с другими бизнес-группами и создавая тем самым дополнительную напряженность в регионе. В условиях российской политики и экономики четкое разделение функций губернатора (мэра) и бизнесмена оказывается невозможным.

       Кроме того, в исследованной выборке есть пример региона, где к власти пришел крупный топ-менеджер одной из ведущих российских бизнес-группы – А.Хлопонин в Красноярском крае («Норильский никель»). В то же время, в отличие от С.Дарькина и О.Чиркунова, являющихся в первую очередь крупными частными собственниками, А.Хлопонин смог состояться в качестве именно политического лидера, регионального руководителя, проводящего очень сбалансированную политику с точки зрения отношений власти с теми или иными компаниями, в большом числе представленными в Красноярском крае. Близким, но не идентичным является пример Вологодской области, где губернатор В.Позгалев начинал свою карьеру на металлургическом комбинате «Северсталь», затем продвигался по политической линии, став мэром Череповца и, наконец, губернатором всего региона. При этом, в отличие от А.Хлопонина, демонстрирующего все признаки независимости от «родной» компании, В.Позгалев в своем регионе, где его «родная» компания полностью доминирует, ориентируется на проведение политики в ее интересах.

       Признаки аффилированности губернаторской власти и определенного бизнеса прослеживаются и с некоторых других регионах. Интересен пример Краснодарского края, где губернатор А.Ткачев сам и по линии своей семьи связан с бизнесом в сфере АПК, профильной для региона. Семья Ткачевых еще с начала 1990-х гг. приступила к формированию компании «Агрокомплекс» на базе своего родного Выселковского района. Эту компанию нельзя назвать мощным агрохолдингом российского масштаба, но в своем регионе она играет значимую роль. Тем не менее, политика губернатора А.Ткачева, по аналогии с политикой А.Хлопонина, нацелена на выстраивание всего комплекса отношений с бизнесом, работающим или стремящимся работать в регионе.

       Пример Татарстана интересен тем, что в этом регионе с его ярко выраженной государственно-капиталистической моделью управления экономикой устойчивая власть целенаправленно формировала бизнес-пространство, как по линии государственных компаний («Татнефть», «Татэнерго», банк «Ак Барс» и др.), так и по линии частного бизнеса, созданного по семейному принципу (группа ТАИФ, связанная с именем президентского сына Р.Шаймиева). В этом случае практически невозможно провести границу между региональной властью и бизнесом, поскольку бизнес является порождением и одной из функций власти.

       Таким образом, приход к власти в регионе крупных частных собственников обычно приводит к некоторой деформации бизнес-пространства, поскольку интересы собственного бизнеса учитываются при принятии решений, и разрыва с прежней деятельностью не происходит. Губернаторы, которые генетически аффилированы с теми или иными бизнес-группами, могут проводить различную политику. В условиях моноцентрического регионального бизнес-пространства они, являясь аффилированными с доминирующей бизнес-группой, проводят ее политику, как это показывает пример Вологодской области (либо, как показывает пример Татарстана, они сами формируют бизнес-пространство, которое аффилировано с ними, а не наоборот). Напротив, в условиях полицентрического регионального бизнес-пространства, губернаторы предпочитают диверсифицировать свои интересы в отношениях с бизнесом (Краснодарский и Красноярский края), даже если они генетически связаны с наиболее крупной бизнес-группой, как А.Хлопонин.

       В то же время в большинстве регионов отмечается заметная внешняя дистанция между властной и деловой элитой. Губернаторы являются более или менее профессиональными политиками, управленцами, у которых нет очевидной аффилированности с тем или иным бизнесом. В случае Дагестана, Ханты-Мансийского АО или Ярославской области дистанция наиболее велика, и главы регионов уже в силу своего происхождения являются в максимальной степени политическими фигурами, не выражая и не стремясь выражать во власти интересы того или иного бизнеса.

       Напротив, наиболее обширное и разнообразное представительство бизнеса всех уровней типично в настоящее время для органов региональной законодательной власти. Как показывает анализ, депутаты, прямо или косвенно связанные с бизнесом, являющиеся собственниками или топ-менеджерами, во многих регионах составляют в депутатском корпусе большинство.

Правда, изменение избирательной системы несколько ограничило и упорядочило процесс проникновения деловой элиты в представительную власть. Ранее доминировал сценарий прохождения бизнесменов от округов, расположенных в тех городах и районах, где находится соответствующий бизнес, и избиратели своими голосами поддерживали эту тенденцию. С частичным или полным переходом на выборы по партийным спискам резко выросла роль партий, как участников и посредников в процессе инфильтрации деловой элиты в законодательную власть. Очевидно, что партийные списки имеют более сбалансированный характер и включают наряду с бизнесменами достаточное число политиков, профессиональных парламентариев, представителей других социальных слоев. Однако, списки «Единой России» отличаются заметным, но обычно сбалансированным с точки зрения разнообразия представительством деловой элиты. Важным каналом для прохождения во власть некрупного местного бизнеса являются во многих регионах списки «Справедливой России» и ЛДПР, изредка – КПРФ.

Ограничивающим проникновение деловой элиты в региональные парламенты фактором является доля депутатов, работающих на постоянной основе, которая определяется самим регионом (бизнесмены по понятным причинам хотят работать на непостоянной основе). Однако, в большинстве рассматриваемых регионов доля депутатов, работающих на постоянной основе, невелика, и, например, многие бизнесмены являются главами комитетов и комиссий, не переходя при этом на работу в законодательное собрание.

       Регионы с полицентрическим бизнес-пространством и менее авторитарным типом политического режима отличаются безусловным доминированием деловой элиты в законодательных органах. Ярким примером служит Пермский край, отличающийся из всех рассматриваемых регионов максимальным уровнем политической активности деловой элиты. В его законодательном собрании представлены все уровни бизнеса, федеральные компании (ЛУКОЙЛ, «Газпром» в лице «Пермрегионгаза», Объединенная металлургическая компания в лице Чусовского металлургического завода, «Ренова»), ведущие региональные игроки федерального уровня («Уралкалий», «Сильвинит»), представители других крупных местных предприятий («Метафракс», Лысьвинский металлургический завод и др.), известные и влиятельные бизнесмены. Другой яркий пример – Приморский край, особенность которого состоит в практическом отсутствии крупных и влиятельных бизнес-групп федерального уровня, играющих значимую роль в региональных процессах. В этих условиях законодательное собрание формируется за счет регионального и местного бизнеса.

Важным примером также служит Свердловская область, структура парламента которой схожа с той, которая отмечается в соседнем Пермском крае, но отличается большей долей профессиональных политиков. Двухпалатная структура парламента Свердловской области влияет на формирование отношений между властной и деловой элитой, поскольку верхняя Палата представителей формируется на непостоянной основе и практически целиком состоит из деловой элиты (в т.ч. представители УГМК, ТМК, ЧТПЗ, ОМЗ, бывшего СУАЛа и др.), а нижняя Областная дума с 1990-х гг. формируется на постоянной основе по партийным спискам, что ограничивает (но не отменяет[1]) приток туда бизнесменов.

Следует заметить, что даже в тех законодательных собраниях, где доля бизнесменов максимальна, превышает две трети и более, спикер является компромиссной фигурой и напрямую с бизнесом не аффилирован. В условиях политического полицентризма продвижение на пост спикера представителя какой-либо одной группы почти невозможно и чревато конфликтами. Но руководство комитетами и комиссиями обычно оказывается в руках деловой элиты, которая может использовать занятые позиции в своих интересах (в особенности бюджетный и прочие «экономические» комитеты).

       В регионах, где абсолютно доминирует крупный бизнес, деловая элита также может составлять большинство в законодательном собрании. Но в отличие от предыдущих случаев, здесь в приоритетном порядке обеспечивается более или менее сбалансированное представительство основных компаний за счет их менеджмента, а бизнесмены-собственники регионального уровня отходят на вторые позиции или вообще не представлены. Подобная структура формируется прежде всего за счет списков «Единой России» в условиях их предварительного согласования.

       Неформальная «фракционность» на основе ФПГ стала типичной для Ханты-Мансийского АО, где ее формирование закономерно в условиях полицентрической структуры региона и бизнес-пространства (в каждом округе обычно есть свой доминирующий бизнес-субъект). Наиболее крупные нефтяные и газовые корпорации обычно представлены 2-3 депутатами, создавая свои микрофракции. Примерами служат «Сургутнефтегаз», ЛУКОЙЛ, ТНК-ВР, «Роснефть», структуры «Газпрома», а также Ханты-Мансийский банк.

Близким примером служит и Челябинская область. Здесь наиболее активно на выборах в законодательное собрание выступили ведущий экономический субъект региона – ММК и крупная региональная компания «Магнезит», представленные несколькими депутатами. В целом для законодательного собрания и его руководства характерно обильное представительство директорского корпуса.

       При меньшей долей деловой элиты в депутатском корпусе управляемое формирование структуры депутатского корпуса при участии определенных бизнес-групп оказалось характерным и для последних выборов в законодательное собрание Кемеровской области (что сближает этот регион с Ханты-Мансийским АО). Наилучшим образом было обеспечено представительство группы «Евраз» (топ-менеджер которой Н.Шатилов стал председателем законодательного собрания), «Кузбассразрезугля», СУЭК, «Распадской».

       В остальных регионах доля представителей деловой элиты в депутатском корпусе может быть оценена, как средняя. Обычно она соответствует структуре регионального бизнес-пространства, но с важной поправкой на преференции губернатора и «Единой России», а также на собственную политическую активность бизнес-групп.

       Например, в полицентрической Иркутской области в депутатском корпусе представлены многие бизнес-группы, прежде всего те, которые традиционно активны в политике и располагают уже узнаваемыми фигурами депутатов. Это «Русал» и аффилированное с ним «Иркутскэнерго», ОАО РЖД, «Саянскхимпласт» (группа «Ренова»), «Иркут». Их «разбавляют» местные предприниматели, воспользовавшиеся также списками ЛДПР и КПРФ. Похожая, но лучше структурированная расстановка сил сложилась в депутатском корпусе Мурманской области, где есть значимое представительство двух экономических лидеров – «Апатита» и «Норильского никеля», спикером стал представитель атомщиков (Кольская АЭС), есть среди депутатов и местный бизнес (например, глава Мурманского комбината хлебопродуктов В.Алешин, бывший глава региональной организации «Единой России», руководитель бюджетного комитета).

Относительный баланс характерен для Ярославской области, в политике которой традиционно активны не федеральные группы (большинство из них пришло в регион только 2000-е гг.), а региональные бизнесмены и директорский корпус (последний теперь аффилирован с федеральным бизнесом, но воспринимается как местная элита). В результате, например, в региональном парламенте нет особого доминирования «Славнефти» и т.п., но интересы всех крупнейших предприятий в нем представлены. В нынешнем парламенте Ярославской области спикером является выходец из «Ярэнерго» (ныне структура ТГК-4) В.Рогоцкий (он же возглавляет региональную организацию «Единой России»), а его заместителями – Н.Александрычев, возглавлявший завод «Автодизель» (группа ГАЗ)[2] и Е.Заяшников, бывший исполнительный директор комбината «Ярославнефтеоргсинтез» («Славнефть»). Депутатами являются генеральный директор НПО «Сатурн» Ю.Ласточкин, начальник Северной железной дороги С.Билоха. Также в думе представлены очень многие политически активные городские бизнесмены.

Сбалансированность отличает и структуру депутатского корпуса в Дагестане. В нем представлены руководители крупнейших предприятий и влиятельные бизнесмены, т.е. в сущности вся политически активная и значимая дагестанская деловая элита.

Структура депутатского корпуса, о которой говорилось выше, может быть охарактеризована, как модель пропорционального (сбалансированного) представительства, когда ведущие бизнес-группы федерального и регионального уровня, а также (при условии их наличия) политически активные местные бизнесмены представлены в законодательном собрании более или менее адекватно их роли и влиянию. Но возможна и модель смещенного баланса (несбалансированного представительства), когда крупные бизнес-группы по каким-то причинам не представлены или почти не представлены в депутатском корпусе. Обычно это объясняется их собственной политической пассивностью на региональном уровне и/или поздним приходом в регион.

Подобная ситуация характеризует, например, Красноярский край, где прямое представительство крупных бизнес-групп в законодательной власти не характерно. Это отвечает политике А.Хлопонина, направленной на повышение роли политических структур и недопущение случаев давления бизнеса на власть с целью сохранения политической стабильности в ранее крайне неустойчивом регионе (в то же время выходец из «Норильского никеля» В.Семенов все-таки является одной из ключевых фигур в депутатском корпусе). Кроме того, в условиях доминирования крупного бизнеса в Красноярском крае достаточно слаба прослойка местного бизнеса, хотя она и представлена фрагментарно в региональном парламенте.

Более низкая роль «федерального уровня» отличает Краснодарский край, где приоритет традиционно имеют представители местной элиты (этот аспект хорошо сочетается с типичным для Кубани регионализмом). При этом роль регионального бизнеса достаточно велика. В последнем созыве законодательного собрания эту тенденцию отразило избрание первым заместителем председателя А.Билалова, крупного по федеральным меркам бизнесмена дагестанского происхождения, имеющего большие интересы в Краснодарском крае. В целом в законодательном собрании в большом числе представлены профильные для региона отрасли, такие как АПК и рекреационный сектор, но выходцы с наиболее крупных предприятий, находящихся в руках федеральных ФПГ, практически отсутствуют (исключением является разве что глава «Роснефть-Туапсенефтепродукта» А.Яровенко, который при этом является известным представителем местной элиты).

В случае Татарстана бизнес-элита, лояльная властям, также в достаточном количестве представлена в Госсовете, но и здесь, как на Кубани, приоритет при распределении проходных мест имеет не корпоративная принадлежность, а личные отношения с руководством исполнительной власти.

В условиях моноцентризма в региональном бизнес-пространстве также очень интересно, насколько сбалансированным является представительство бизнес-групп, и как выражены интересы ведущей бизнес-группы. В Вологодской области расклад сил в законодательном собрании в целом отражает статус-кво. Влияние и представленность бизнеса в нем невелики, но при этом, как и в исполнительной власти, обеспечено преобладание «Северстали». Именно выходец с металлургического комбината, его бывший директор по кадрам Н.Тихомиров стал в последнем созыве председателем законодательного собрания. В Липецкой области ситуация обратная, и НЛМК имеет слабые позиции на региональном уровне как в исполнительной, так и в законодательной власти. В силу особенностей развития политического процесса в регионе НЛМК даже снизил свое представительство в областном совете и располагает там сравнительно небольшой группой. Это в свою очередь расширило возможности для включения в структуру депутатского корпуса руководителей предприятий регионального масштаба, которые в ином случае «потерялись» бы на фоне НЛМК.

Подобные ситуации и их различные типы в большом количестве воспроизводятся на местном уровне. Однако, и здесь сценарий подчинения местной власти интересам крупного предприятия не является столь распространенным, и большее значение имеют технологии косвенного взаимодействия властной и деловой элиты. Большинство муниципальных руководителей не аффилированы напрямую с какими-либо ФПГ.

Более того, распространены ситуации, когда ФПГ не пользуется популярностью в городе, не проводя необходимой социальной и экологической политики. Если она пытается поставить своего мэра, это не всегда удается. В свое время ярким примером стало поражение «Норильского никеля» на выборах мэра Норильска, и эту ситуацию удалось исправить не сразу. Неудачи у кандидатов, поддерживаемых ФПГ, случались во многих городах Свердловской, Челябинской области и даже Ханты-Мансийского АО. Возможны также ситуации, когда, добившись избрания своего кандидата мэром, компания теряет интерес к муниципальной власти, которая не имеет для нее и ее экономических интересов большого значения. Так, например, произошло в Братске (Иркутская область) в отношениях между мэрией и «Русалом».

Напротив, выделяется небольшая группа городов, где градообразующим предприятиям удалось создать достаточно устойчивую и подконтрольную муниципальную власть. Прежде всего, это характерно для крупных металлургических предприятий и соответствующих моногородов. Все их мэры тесно аффилированы с ФПГ – Е.Карпов в Магнитогорске (бывший директор по финансам и экономике ММК), О.Кувшинников в Череповце (бывший член совета директоров «Северстали»), М.Гулевский в Липецке (бывший заместитель генерального директора НЛМК), А.Мотовилов в Березниках (бывший заместитель генерального директора «Уралкалия»), С.Шмаков в Норильске (избранный при поддержке «Норильского никеля»). Подобная ситуация характеризует и часть «нефтяных» городов в Ханты-Мансийском АО, в особенности тех, где доминирующим субъектом является ЛУКОЙЛ (кроме того, нынешняя муниципальная власть в Нижневартовске устраивает ТНК-ВР, а в Нефтеюганске – «Роснефть»[3]).

Довольно заметной становится и тенденция прихода к власти в городах бизнесменов регионального и местного уровня. Наиболее важным примером стало избрание мэром Челябинска М.Юревича, владельца компании «Макфа», затем – победа на выборах мэра Владивостока И.Пушкарева, контролирующего крупнейшую в регионе цементную компанию «Спасскцемент».

По аналогии с региональными законодательными собраниями распространена инфильтрация бизнесменов местного уровня в муниципальные представительные собрания. В особенности эта тенденция характеризует более или менее крупные города, административные центры субъектов федерации, где сформировалась значимая прослойка среднего бизнеса, склонного к политической активности. Ярким примером служит Ярославль, где в городском собрании представлены группы бизнесменов, как связанных с мэром В.Волончунасом, так и настроенных против него (последние даже сформировали свою фракцию «Новый город»).

Наконец, в регионах и городах с наиболее высоким уровнем политического контроля над бизнесом, допускается вхождение в состав представительных органов бизнесменов, наиболее тесно аффилированных с властью, тогда как все прочие отсекаются. Подобная ситуация характеризует Татарстан. При отчасти похожем сценарии в Дагестане многие влиятельные мэры самостоятельны (в отличие от мэров в Татарстане) и фактически контролируют основные сферы городской экономики, а также, разумеется, депутатский корпус (Махачкала, Хасавюрт и др.).

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: