Характерные черты и особенности форм государственного устройства

 

1. Форма государственного устройства представляет собой внутреннее деление государства на составные части - административно-территориальные единицы, автономные, культурные, политические образования или суверенные государства. Она отражает также характер соотношения государства в целом и отдельных его частей.

В современной юридической и политологической литературе, как известно, обычно выделяют две основные формы государственного устройства - унитарное государство и федеративное государство (федерацию). В качестве особой формы государственного устройства в настоящее время рассматривается конфедерация. В конце XIX - начале XX в. в виде особых форм государственного устройства выделялись так называемая " инкорпорация" и " сюзеренитет".

Характеризуя последние одновременно как формы государственного устройства и формы соединения государств, Ф. Кистяковский писал, что в соединениях государств - обычных явлениях политической жизни, суть которых заключается в объединении их между собою " юридической связью, так что в некоторых областях правовой жизни эти государства выступают, как одно целое", - " инкорпорация" и " сюзеренитет" занимают особое место*(378).

" Инкорпорация" представляет собой " полное поглощение одного государства другим или полное слияние нескольких государств в одно целое, в котором отдельные части совершенно утрачивают государственный характер" *(379).

В то же время " сюзеренитет" характеризуется как вассальное подчинение одного государства (вассала) " в известных отношениях" власти другого государства (сюзерена).

Соотнося сюзеренитет с государственно-правовой практикой, следует заметить, во-первых, что это явление выступает скорее как межгосударственное (международное), чем внутригосударственное. А во-вторых, что оно выступает как дань средневековой истории, но не современности.

По своему происхождению и назначению сюзеренитет имел двоякий характер: а) служил " переходной политической формой при распадении разноплеменного государства на его составные части" и б) выступал в качестве одного из средств " подчинения слабых государств сильным" *(380).

В отличие от " сюзеренитета", который является данью прошлого, " инкорпорацию" можно рассматривать и как явление настоящее. Показательным примером в этом отношении может служить " воссоединение" по форме, а поглощение по сути в 90-е годы Германской Демократической Республики (ГДР) Федеративной Республикой Германией (ФРГ). Последнее стало возможным благодаря " перестройке" всей внутренней и внешней политики СССР во главе с М.С. Горбачевым, получившим титул " лучшего немца года" и ставшим почетным гражданином столицы Германии - Берлина.

2. Среди основных форм государственного устройства наиболее простой и в то же время наиболее распространенной формой является унитарное государство.

В отечественной и зарубежной юридической литературе ее изучению уделяется огромное внимание. Среди авторов, специализирующихся на исследовании форм государственного устройства, нет принципиальных расхождений по поводу того, что представляет собой унитарное государство и каковы его основные признаки и черты.

Все исследователи исходят из того, что унитарное государство - это всегда единое государственное образование. Государство при этом делится лишь на административно-территориальные части. Для унитарного государства характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой правовой и судебной системы, единой конституции, общей финансовой и налоговой системы, единой, централизованной системы национальной безопасности, единого гражданства и др. Унитарными государствами в настоящее время являются Англия, Голландия, Дания, Венгрия, Китай, Монголия, Япония и др.

3. Более сложная и в то же время менее распространенная форма государственного устройства в современном мире - федерация. Она является " менее распространенной" лишь по отношению к унитарному государству, в относительном плане, но не по отношению к другим формам государственного устройства, в абсолютном плане.

Обращая внимание на это обстоятельство, отечественные исследователи отмечали, что " девятая часть государств мира - 21 государство являются федерациями, в них проживает около трети населения Земли". Среди федеративных государств есть высокоразвитые гиганты (США) и малые индустриальные страны (Бельгия, ставшая федерацией в соответствии с конституционными поправками 1993 г.), крупные (Бразилия) и небольшие государства, находящиеся на среднем уровне развития, разного рода бывшие колонии (Индия с почти миллиардным населением и малая Исламская Федеративная Республика Коморских Островов), страны со значительным удельным весом патриархальных порядков (Танзания в Африке, Папуа - Новая Гвинея в Океании). Они неодинаковы по характеру социальной напряженности, связанной, в частности, с несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик, совокупность которых образует определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства*(381).

Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные стороны, и это объективно. С этим нельзя не считаться.

На относительно широкую распространенность федеративной формы государства указывают и зарубежные авторы, подчеркивая, что " федерализм распространился по территории пяти континентов", охватив такие, например, страны, как страны Северной и Южной Америки; Канаду как " наиболее децентрализованную федерацию"; Швейцарию и Германию в Европе как бывшие конфедерации, ставшие впоследствии федерациями; Южную Африку как единственную на Африканском континенте федерацию; и др.*(382)

Сложность, важность и относительно широкая распространенность федерации как формы государственного устройства вызывают живой и постоянно растущий к ней интерес во всем мире. Не случайно поэтому вопросам федерации в последние годы в специальной отечественной и зарубежной литературе уделяется все большее внимание.

Свидетельством тому являются выпуск, начиная с 1971 г., на Западе специализированного ежеквартального журнала " Паблиус: журнал по проблемам федерализма" (под редакцией Д. Елизара и Дж. Кинсайда); образование в 1986 г. в Швейцарии Объединенного центра по изучению федеральных и региональных проблем; публикация многочисленных книг, брошюр, справочников типа " Федеральные системы мира" (1991), " Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных государствах" (1988), " Федеральная демократия. На примере США и Европы" (1986, отв. редакторы Д. Елизар и И. Грэйлсммер), " Сравнительный анализ федерализма: территориальный аспект политики" (И. Дучасек, 1970), и др.*(383)

Наконец, свидетельством повышенного внимания к проблемам федерализма в России и на Западе могут служить периодически проводящиеся на базе юридических и политологических институтов и факультетов семинары, симпозиумы, конференции. Одним из примеров такого научного форума может служить проводившаяся в 1994 г. в г. Санторини по инициативе и под эгидой Совета Европы конференция по проблемам федерации и конфедерации в объединенной Европе*(384).

Круг вопросов, касающихся федерализма, весьма широк и разнообразен. Это, в частности, вопросы сущности, содержания и назначения федерализма, его функций, места и роли в жизни общества и государства. Это также вопросы, касающиеся характера взаимоотношений центра и субъектов федерации, деятельности судебных органов в условиях федерализма, активности политических партий, различных общественных организаций и средств массовой информации. В исследованиях затрагиваются и другие, не менее важные вопросы, значительная часть которых относится к определению самого понятия федерализма, к установлению основных форм его проявления, выявлению его общих и специфических черт, его роли и назначения.

Вопрос нередко ставится таким образом: можно ли говорить о федерализме " в обобщенном виде", вообще, или же речь должна идти лишь об отдельных понятиях - американском, российском, югославском и ином федерализме? Однозначного ответа на этот вопрос нет. В решении его иногда проглядывают две крайности. Первая состоит в том, что внимание при сравнительном подходе акцентируется только на общем понятии федерализма. Вторая крайность заключается в том, что на первый план выдвигается лишь " особенное" представление о федерализме в той или иной стране.

Истина же, как всегда, по-видимому, находится посредине. В самом деле, можно ли, занимаясь сравнительным анализом, скажем, политических систем России или США, обойтись без общего понятия федерализма, точно так же как и без учета особенностей рассматриваемых федеральных систем? Вряд ли. Нужно в равной мере использовать то и другое - общее представление о федерализме и особенное.

Кроме того, весьма важно в методологическом плане иметь в виду, в частности, применительно к России, то, что глубокое и всестороннее понимание современных проблем и состояние Российской Федерации с неизбежностью предполагают хотя бы беглый взгляд, с одной стороны, на ее прошлое - процесс ее возникновения и развития*(385). А с другой - на ее настоящее и прошлое под углом зрения сравнительного анализа, сопоставления Российской Федерации с другими существовавшими и существующими параллельно с ней федерациями.

При решении вопроса об определении понятия федерации, равно как и любого иного понятия, можно идти как минимум двумя путями: а) путем нахождения наиболее приемлемых или выведения своих собственных дефиниций федерации или же б) путем выделения и анализа ее специфических признаков и черт.

Первый путь, связанный, как правило, с " игрой" в дефиниции, не всегда продуктивен. Однако он дает общее исходное представление о федерации.

Такое представление, в частности, можно получить из определения, в соответствии с которым федерация понимается как " единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач" *(386). В числе таковых можно рассматривать также дефиницию, согласно которой " федерализм - это такая форма организации правительства, которая стремится примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль" *(387). Или определение, в соответствии с которым федерация рассматривается как такое " устройство политической системы государства, где суверенная воля народа находит свое воплощение в конституционном или договорном создании единого государства, где гармонически сочетаются интересы всего федерального государства, его субъектов и граждан этого государства" *(388).

Второй путь решения вопроса об определении понятия федерации с помощью выделения и анализа ее специфических признаков, ее черт представляется более продуктивным. Прежде всего потому, что он помогает избежать той, по выражению некоторых авторов, " семантической по своей природе путаницы", которая создается уже самим неоднозначно трактуемым термином " федерация". В силу этого некоторые западные авторы предлагают вообще отказаться от общих определений федерации и подходить к ее идентификации с помощью " более четких и определенных критериев".

Каковы эти критерии, не всегда указывается. Однако иногда в плане выделения таких критериев утверждается, что " наличие единого для всех субъектов министерства иностранных дел, единых вооруженных сил, единой службы безопасности и единой финансовой системы" вполне достаточно, чтобы считать подобное объединение субъектов федерацией*(389).

Определение федерации путем выделения и анализа ее признаков и черт, разумеется, имеет и свои недостатки. Некоторые из них заключаются в том, что при таком подходе усиливается возможность проявления субъективизма, с одной стороны, а с другой - возникает опасность " утопания" в эмпиризме.

Однако этих недостатков можно легко избежать, акцентируя внимание не на всех них без исключения, а лишь на самых общих, точнее - общеродовых, свойственных всем вместе и каждой в отдельности федерации признаках и чертах.

Что является типичным для федерализма как такового, отличающего его от других форм государственного устройства - от конфедерации и унитаризма? Прежде всего то, что любая федеративная система, независимо от ее специфических черт и особенностей, выступает как единое союзное государство, состоящее из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление. Имеет, наряду с федеративными, свои собственные высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы. Располагает своей конституцией и текущим законодательством. Может иметь в нередких случаях собственные воинские формирования и гражданство.

Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и российскую, федеративную систему, представляются следующие. Добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию. Равноправие субъектов федерации независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала и пр. Плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами. Широкая возможность граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах. Наконец, принципы законности и конституционности, означающие строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов в отношениях как друг с другом так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями.

Несомненно, правы те авторы, которые считают, что любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдаются права и свободы граждан*(390). В этом смысле можно только приветствовать характеристику федерализма как " договорного отказа от централизма", как " структурно оформленную дисперсию полномочий" между различными государственными органами - своего рода властными центрами, " законные полномочия которых гарантируются конституцией" *(391).

В процессе исследования федерализма под углом зрения его общеродовых черт и особенностей важным представляется исходить из того, что федерализм должен рассматриваться не только и даже не столько с формально-юридических позиций, как нечто формальное, сколько с реалистических позиций, как явление, фактически существующее в жизни, реальное. Формально-юридический образ федерализма необходим лишь для того, чтобы четче разглядеть в реальной жизни, в практике действительный его облик, решить вопрос о том, существует он в той или иной стране как явление фактическое, реальное или лишь как формально декларируемое.

Важно исходить также из того, что федерализм является не одномерным, а многомерным явлением, имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значимых его сторон или аспектов. Подразумеваются такие его аспекты, как исторический, политический, правовой или формально-юридический, социальный, фискальный, культурный, идеологический. Познание всех этих сторон, несомненно, предполагает использование междисциплинарного метода исследования или подхода.

Требуются совместные усилия юристов, политологов, философов, историков, социологов и представителей многих других общественных наук и дисциплин.

Предполагаются также усилия исследователей не одной страны или государства, а многих других зарубежных стран. В этом плане можно только приветствовать многолетние устремления не только отечественных, но и зарубежных авторов - так называемых " советологов" и " кремлинологов", направленные на познание сущности, содержания и реального значения такого феномена, который в научной литературе известен под названием " советский федерализм" *(392).

Когда речь идет о федерализме как о динамическом феномене, имеется в виду рассмотрение его не только как некое застывшее, установившееся в данный момент явление, но и как постоянно развивающееся, изменяющееся в связи с изменениями экономических и социально-политических условий жизни общества. Федерализм, как представляется, - это не только и даже не столько статика, сколько процесс, динамика. Причем не простой, а циклический процесс.

Наличие его в России и в других странах подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разный период истории эти отношения могут быть в разной степени жесткими, централизованными или децентрализованными. Например, в годы войны или в периоды других социальных потрясений, когда требуется концентрация и централизация ресурсов и усилий всей страны, вполне естественным будет ожидать рост тенденций к централизации власти и установлению более жестких отношений между федерацией и субъектами федерации. В нормальных условиях жизни общества и государства характер отношений между ними коренным образом изменяется.

Разумеется, это не стихийный и не автоматически происходящий процесс. Он обусловлен, так же как и характер всей федерации, множеством не только объективных, но и субъективных факторов.

4. Одной из важнейших форм государственного устройства, хотя и менее распространенной по сравнению с другими, является конфедерация. Она представляет собой объединение или союз государств, при котором государства, образующие конфедерацию, полностью сохраняют свою самостоятельность, имеют собственные высшие и местные органы власти, управления и правосудия. Для координации совместных действий государства-члены конфедерации создают объединенные органы. Последние функционируют лишь в строго определенном порядке и преследуют строго определенные цели.

Конфедерация нередко рассматривается как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации. В настоящее время конфедерацией в формально-юридическом плане считается Швейцария. Хотя фактически она представляет собой федерацию. Признаки конфедерации имеются и в Содружестве Независимых Государств (СНГ)*(393). В качестве конфедерации нередко рассматривается и Европейский Союз.

В отечественной и зарубежной юридической литературе конфедерация как форма государственного устройства не всегда воспринимается однозначно. Традиционные споры время от времени возникают не только и даже не столько по поводу ее отличительных признаков и черт, сколько по поводу ее формально-юридической природы и характера. Дело в том, что если одними авторами конфедерация воспринимается исключительно как форма государственного устройства, то другими - как международно-правовое объединение, как субъект международного права.

Сравнивая конфедерацию с федерацией еще в начале XX в., Ф. Кистяковский задавался вопросом - чем же отличается союзное государство (федерация) от союза государств (конфедерации)?

При ответе на него автор исходил из следующих посылок*(394). Во-первых, из того, что конфедерация основана " на международных взаимных обязательствах соединенных государств, вытекающих из договора", а федерация - на " объективном праве, установленном путем всеобщего соглашения и закона или обычая".

Во-вторых, что государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют суверенитет, в то время как члены федерации теряют суверенитет и подчиняются суверенной власти " сложного целого, которое они образуют".

В-третьих, что федерация есть государство, " юридическое лицо публичного права", тогда как конфедерация - субъект права " лишь в международной жизни, но не обладает публичными правами власти" *(395).

И в-четвертых:, что за членами конфедерации признается право выхода из союза, тогда как у субъектов федерации такого права нет. Члены федерации, пояснял автор, " не могут актом своей односторонней воли прекратить свою связь с целым. Отделение их рассматривается юридически, как акт бунта или мятежа против федеральной власти и может повлечь за собой для них репрессии помимо тех, которыми сопровождается война" *(396).

Однако из этого правила есть исключение. Конституция Советского Союза 1977 г. (ст. 72) предусматривала, что " за каждой союзной республикой" - членом федерации " сохраняется право свободного выхода из СССР".

Подобного взгляда на конфедерацию как на исключительно международно-правовое объединение придерживались, помимо Ф. Кистяковского, и некоторые другие авторы. И в этом, несомненно, был и остается свой резон. А именно - наличие у конфедерации признаков как союзного государства, так и союза государств. Это необходимо учитывать, и с этим нельзя не считаться. Ведь не только раньше, но и сейчас конфедерация определяется не иначе как " объединение независимых суверенных государств, образованное на основе договора или пакта для достижения вполне определенных, специфических целей" *(397).

Особо при этом подчеркивается " независимость" и " суверенность" государств - составных частей членов конфедерации. Правда, при этом тут же оговаривается, что в условиях федерации ее составные части, субъекты федерации тоже нельзя рассматривать в качестве обычных административно-территориальных единиц. В отношениях между собой и с федеральным центром каждый из них " на соответствующей территории и в соответствующей сфере жизнедеятельности" также неизменно выступает в качестве суверенного государственного образования*(398).

Таким образом, в условиях конфедерации ее субъекты сохраняют за собой полный суверенитет, а точнее - почти полный, имея в виду передачу части своих полномочий в сфере предмета договора новому союзному образованию. В то же время у субъектов федерации сохраняется ограниченный или весьма ограниченный суверенитет.

В этом проявляется сходство или различие между федерацией и конфедерацией. Сходство - в принципиальном наличии у их субъектов суверенитета. Различие - в степени или уровне наличествующего суверенитета.

Первое сближает федерацию как форму государственного устройства и конфедерацию. Второе отдаляет их друг от друга, вынуждает рассматривать конфедерацию не как прототип союзного государства, а как некий перманентный союз государств.

Сходство федерации как формы государственного устройства с конфедерацией проявляется и в других отношениях.

В зарубежных источниках вполне оправданно указывается, например, на то, что в основе образования и функционирования федерации и конфедерации лежат некоторые общие принципы. В частности, принцип совмещения воли (superimposition) субъектов федерации и конфедерации с волей образуемого ими целого, с одной стороны, и принцип автономии субъектов федерации и конфедерации - с другой.

Поскольку конфедерация во многих случаях рассматривается как " отражение (выражение) федерализма", отмечается в связи с этим западными экспертами в области государственного устройства, и поскольку конфедерализм отражает общность некоторых принципов федерализма, таких, например, как принцип совмещения воль и автономии, то можно говорить не только и даже не столько о различии федерации и конфедерации, сколько об их общности и сходстве. С той, однако, разницей, что в условиях федерации основной акцент делается на принципе согласования воль, тогда как в условиях конфедерации - на принципе автономии. Последнее вполне объяснимо, поскольку конфедерация всегда предполагает гораздо большую самостоятельность своих составных частей-субъектов, их более широкую автономию, чем федерация*(399).

На общность принципов построения и функционирования федерации и конфедерации как объединяющих их между собой факторов указывается также во многих других источниках*(400).

В них же, нередко в утвердительной, констатирующей форме, а еще чаще в дискуссионном плане, обращается внимание на то, что в условиях существования как федерации, так и конфедерации центральная власть может иметь прямую связь с населением.

Сторонники существования прямой связи центральной власти с населением в условиях конфедерации рассматривают ее как фактор, сближающий конфедерацию с федерацией, считают конфедерацию формой объединения, стоящей ближе к национальной, нежели к международной организации. Противники данной точки зрения считают, что все обстоит как раз наоборот*(401).

В качестве объединяющего, а точнее - сближающего конфедерацию с федерацией фактора рядом исследователей рассматривается то обстоятельство, что конфедерация даже в случае, когда она представляется как " чисто" международная организация, нередко с течением времени перерастает в федерацию, являющуюся по своей природе " чисто" национальной организацией.

Примерами могут служить конфедерация, существовавшая до перерастания ее в федерацию на территории США (с 1776 до 1789 г.), конфедерация земель Германии (с 1815 по 1867 г.), а также конфедерация, состоявшая из кантонов Швейцарии (с 1815 по 1848 г.). Все эти государственные объединения, первоначально зародившись в форме конфедерации, в силу экономических, политических и иных многочисленных причин постепенно трансформировались в классические федерации*(402).

С учетом данного обстоятельства многие западные исследователи отнюдь не случайно именуют конфедерацию " сверхнациональной" (supranational) организацией, " имеющей федеральный конец" *(403), или рассматривают ее в качестве такого союза или ассоциации, который " не вписывается" в сложившиеся представления ни о национальной, ни о международной организации.

Подводя итог сказанному, конфедерацию можно весьма условно, с учетом принципов ее организации и перспектив ее развития, относить к формам государственного устройства, впрочем, как и к " чисто" классическим международным организациям.

 

⇐ Предыдущая17181920212223242526Следующая ⇒

Поделиться: