Законодательная техника и ее роль в процессе правотворчества

Отечественными и зарубежными авторами-юристами выработано много в той или иной мере отличающихся друг от друга определений понятия «законодательная техника». Однако все они в конечном счете сводятся к тому, что за основу определения данного понятия берутся правила или (и) приемы подготовки проектов законов и других тесно связанных с ними нормативно-правовых актов.

Под законодательной техникой, отмечается, например, в одних источниках, понимается «система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов».

Законодательная техника, формулируется в других источниках, определяется как «система правил познавательно-логического и нормативно-структурного формирования правового материала и подготовки текста закона».

Юридическая техника, так же как и любой иной юридический феномен, в реальной жизни выступает как явление подвижное, динамичное, но отнюдь не застывшее, статичное. Она постоянно изменяется и развивается по мере развития самого общества, государства и усложнения законодательного процесса.

Исследуя юридическую технику под этим углом зрения, некоторые авторы вполне логично и обоснованно стремятся не только к определению ее понятия и содержания, но и к выявлению закономерностей ее развития. Среди последних в научной литературе указывается, например, на такие закономерности, которые связаны с необходимостью «быстрого и своевременного реагирования на динамично изменяющиеся условия общественной жизни в интересах своевременного и качественного создания нормативных стандартов по поведению всех субъектов права».

В современных условиях реализация данной закономерности в России и ряде других стран с неизбежностью требует: а) внедрения новой технологии разработки проектов законов, укрепляющей и ускоряющей связи между разработчиками, с одной стороны, и правоприменителями — с другой. При этом важную роль играет создание единой сети персональных компьютеров, широкое использование электронной почты, сети Интернет и т.п.;

б) более четкого согласования действий представителей различных ветвей власти на протяжении всего процесса подготовки и принятия проекта закона; в) периодического проведения на определенных территориях экономико-правовых экспериментов с целью их последующего распространения на другие территории и регионы и т.д.

В числе закономерностей развития законодательной техники выделяются также такие, которые связаны с созданием, особенно в кризисные периоды развития общества и государства, не только и даже не столько «чисто» отраслевых законов, сколько сложных, многоотраслевых законодательных комплексов. Само собою разумеется, что последнее с неизбежностью требует участия в этом процессе не только высококвалифицированных юристов, но и представителей других профессий – социологов, экономистов, филологов, демографов и др.

Среди закономерностей развития законодательной техники и ее использования в процессе правотворчества на уровне государства в целом, а также на уровне регионов и субъектов федерации в федеративных государствах выделяются такие закономерности, которые непосредственно ассоциируются с необходимостью разработки методов моделирования жизнедеятельности различных регионов в системной увязке как с другими регионами или субъектами федерации, так и с федерацией в целом.

Говоря о законодательной технике, необходимо обратить внимание на ее весьма важную для законодательного процесса и качества принимаемых законов служебную роль.

К тому же законодательная техника, хотя и имеет в основном сугубо прикладной, технико-юридический характер и в этом смысле выступает как относительно стабильный по сравнению с другими юридическими явлениями, институтами и учреждениями феномен, тем не менее, она одновременно несет также определенную теоретическую и методологическую ценность и в этом плане выступает, как было отмечено, в виде весьма подвижного, непрерывно развивающегося, требующего каждый раз своего нового осмысления феномена.

Своим непосредственным объектом воздействия законодательная техника имеет форму закона – его внутреннюю структуру, логику и порядок расположения нормативного и иного материала, язык предлагаемого юридического текста, процедуру рассмотрения, обсуждения и принятия законов и т.д. Однако она оказывает значительное влияние через форму законодательных актов также и на их сущность и содержание. Основные требования, предъявляемые к законодательной технике, самым непосредственным образом «вписываются» в систему требований, предъявляемых ко всей законодательной деятельности. Суть и особенности последних были сформулированы в научной юридической литературе еще в 70-е годы применительно к законотворческой деятельности социалистического законодателя. Однако, как представляется, они полностью относятся к правотворческой деятельности и любого иного законодателя.

Среди этих требований выделяются, во-первых, требования соответствия сути и содержания правовых решений общим принципам и направлениям законодательной политики, осуществляемой в той или иной стране, а через них – объективным и субъективным потребностям общества. Главное, подчеркивается в связи с этим в научных источниках, заключается в том, чтобы «привести подготавливаемые решения в соответствие с принципами и направлениями законодательной политики государства на различных этапах его развития. Эта политика, в свою очередь, является выражением объективных общественных потребностей, а также позиции, занятой руководящими социальными силами в отношении этих общественных потребностей».

Во-вторых, требования учета возможностей, существующих в каждой отдельно взятой стране и на каждом конкретном этапе развития общества, для проведения оформляемого в законодательном порядке решения в жизнь.

Исходя из того, что возможности и условия реализации нормативно-правовых актов на каждом историческом этапе и в каждой стране далеко не одинаковы, то соответственно и уровень развития законодательства, его социальное содержание и формально-юридическое оформление также будут весьма различны. В качестве иллюстрации можно сослаться на различный характер формулировок одних и тех же социально-экономических прав и свобод в конституционных актах нашей страны на разных этапах ее развития и, следовательно, в разных условиях.

Если взять в качестве одного из многочисленных примеров право на труд, то легко заметить, что в Конституции СССР законодатель не только провозглашал это право в довольно четкой и определенной форме, но в такой же форме и гарантировал его. Статья 40 Конституции страны, закреплявшая это право за гражданами СССР с точки зрения юридической техники, теоретически и практически распадалась как бы на две части.

Первая часть была посвящена довольно обстоятельному и в то же время весьма доступному для понимания широких слоев населения понятию права на труд. В ней, в частности, говорилось, что право на труд – это есть право «на получение гарантированной работы с оплатой труда в соответствии с его количеством и качеством и не ниже установленного государством минимального размера, – включая право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, профессиональной подготовкой, образованием и с учетом общественных потребностей».

Вторая часть рассматриваемой статьи была посвящена провозглашению и раскрытию в столь же четкой и доступной форме гарантий права на труд. В ней, в частности, говорилось, что это право обеспечивается социалистической системой хозяйства, неуклонным ростом производительных сил, бесплатным профессиональным обучением, повышением трудовой квалификации и обучением новым специальностям, развитием системы профессиональной ориентации и трудоустройства».

Столь емкие и в то же время весьма четкие и вполне определенные формулировки права на труд и его гарантий, равно как и других прав и свобод, используются законодателем обычно тогда, когда он: а) не намерен ограничиваться лишь их провозглашением в политических или идеологических целях, а по-настоящему заинтересован в претворении их в жизнь и б) имеет реальные материальные и иные условия и возможности, а также политическую волю и желание их реализации.

Сравнивая технико-юридическое оформление ст. 40 Конституции СССР, закреплявшей право на труд, с соответствующей статьей (ст. 37) Конституции РФ 1993 г. – Основного Закона пореформенной России, не трудно заметить в формулировках этих сходных статей весьма значительную разницу. Она заключается, прежде всего, в том, что в отличие от первой (ст. 40)

во второй (ст. 37) отсутствует весьма важное для реализации права на труд какое бы то ни было разъяснение того, что понимается под этим правом и на что могут рассчитывать субъекты этого права; преобладают декларативные положения над четкими, объективно необходимыми для эффективной правоприменительной деятельности юридическими формулировками; отсутствует даже упоминание о материальных или любых иных гарантиях права граждан Российской Федерации на труд. В ст. 37 Конституции РФ лишь констатируется, что: «1. Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. 2. Принудительный труд запрещен. 3. Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы».

Такая неопределенность, технико-юридическая расплывчатость и аморфность данной, равно как и ряда других аналогичных статей Конституции РФ, декларирующих право граждан России на отдых, на образование, «на охрану здоровья и медицинскую помощь» и т.п., не являются только следствием слабой профессиональной подготовки их разработчиков, хотя и это имело место.

Дело заключается не только и даже не столько в этом, сколько в самой сути и природе вновь появившегося в 90-е годы XX в. на территории России пореформенного государства. В отличие от прежнего государства оно имеет совершенно иную материальную, социальную, политическую и идеологическую основы; выражает и защищает другие социально-классовые ценности и интересы; имеет в корне отличные от прежнего государства социальные и моральные приоритеты.

В отношениях между обществом и государством базовые ценности и приоритеты первого подменяются мнимыми интересами последнего. Права и свободы всех членов общества отождествляются с мнимыми приоритетами государства. При этом само государство, будучи, согласно Конституции РФ, формальным представителем всего общества, в реальной жизни, как показала «приватизация» и другие реформистского плана мероприятия, проводившиеся в стране в интересах определенной группы людей, оказалось на деле выразителем и защитником интересов лишь весьма незначительной части общества. В результате проведения социально-экономических и иных «реформ», приведших к разрушению, наряду с другими сферами, материальной и финансовой базы общества и государства, последние лишились тех условий и возможностей, которые позволили бы им не только провозглашать, но и всесторонне гарантировать социально-экономические права и свободы граждан, включая их право на труд.

В силу этих и иных причин законодатель вынужден был отступить от прежних, дореформенных, четких и недвусмысленных положений и формулировок права на труд и других социально-экономических прав граждан и вместо них, широко используя новые для России законодательные технологии, предлагать в конституционном порядке такие лозунговые, в юридическом плане ни к чему не обязывающие ни само государство, ни новоявленных хозяев «заводов, газет, пароходов» сентенции, как «труд свободен», каждый имеет «право на защиту от безработицы» и пр.

В-третьих, требования строгого соответствия юридических решений принципам и ценностям того типа права, частью которого они должны стать, а также «общечеловеческим требованиям и ценностям в их понимании передовой мыслью данной исторической эпохи».

Подчеркивая значимость данного требования, предъявляемого ко всей правотворческой деятельности, а вместе с ней – и к законодательной технике, органически связанной с этой деятельностью,. А. Нашиц не без оснований замечает, что выявить данное требование – «значит подчеркнуть главным образом этические критерии правотворческой деятельности, тот факт, что преследуемые законодателем цели оправдывают использование не любых средств, а лишь таких, которые совместимы с этими целями, с оценками и оценочными критериями, лежавшими в основе их определения».

Наряду с названными требованиями, предъявляемыми к правотворческому процессу, в научной литературе обращается внимание и на другие. Среди них требования: разработки правовых актов, «обладающих достаточной эффективностью» и не противоречащих друг другу; предвидения всех последствий принимаемых решений и недопущения каких бы ни было побочных социальных последствий, «не отвечающих целям законодательной политики»; достижения «равновесия» между различными индивидуальными интересами и «приведения их в соответствие с общими социальными интересами» и др.

Реализация всех этих и других требований, предъявляемых к правотворческому процессу, возможна лишь при условии неразрывной связи и широкого использования всего интеллектуального и технико-юридического потенциала, заложенного в законодательной технике.

Правотворчество

Нормативный правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов государства или всенародным волеизъявлением (референдумом). Правотворческая деятельность представляет собой деятельность компетентных органов по принятию, изменению и отмене правовых норм. В правовой сфере правотворчество в принципе и главным образом является государственной деятельностью, завершающей процесс формирования права и означающей возведение государственной воли в закон.

Правом на издание нормативных актов обладают не все государственные органы. Например, в Российской Федерации такие акты могут издаваться лишь представительными и исполнительными органами власти. При этом каждый орган вправе издавать акты только определенного вида (закон, указ, постановление, распоряжение и т.д.) и только по вопросам, входящим в его компетенцию. Юридическая сила нормативного правового акта зависит от места органа, издавшего акт, в государственном механизме, а также от объема его государственно-властных полномочий.

Изначально право формируется естественно-исторически, до и независимо от деятельности законодателя. Начальная стадия в процессе правообразования – возникновение объективно обусловленной потребности в юридическом регулировании общественных отношений. Эта потребность в конечном счете обусловлена экономическим базисом, но ближайшими факторами, ее питающими, являются социально-политические, классовые и иные общественные интересы.

На завершающей стадии правообразования большое значение приобретает специальная целенаправленная деятельность компетентных органов по выражению общественной потребности и соответствующих интересов в общеобязательных правилах поведения. Эта деятельность, конституирующая правообразование в формально определенные предписания общего характера, и является правотворчеством.

Различают три способа такого правотворчества:

1) непосредственная правоустановительная деятельность полномочных государственных органов. Государственное правотворчество выражается в установлении, изменении или отмене норм права уполномоченным органом государства в определяемом законом порядке;

2) санкционирование государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая (делового обыкновения) или выработаны негосударственными организациями (например кооперативами, общественными организациями). При этом нормы, создаваемые в результате санкционированного правотворчества, приобретают качество и свойства правовых норм, охраняемых государством;

3) непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума). Непосредственное правотворчество осуществляется в результате проведения референдумов, которые в конституционном порядке принимают или отвергают предлагаемые государственной законодательной властью нормативные правовые акты.

Такая форма правотворчества, как принятие нормативных правовых актов органами государства, является наиболее распространенной в Российской Федерации. Правом принятия нормативных правовых актов в РФ обладают Федеральное Собрание, представительные органы республик, входящих в состав Российской Федерации, краевых, областных, автономной области, автономных округов, органов власти городов Москва и Санкт-Петербург, а также органы местного самоуправления – районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские.

К числу правотворческих органов относятся также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, министерства, федеральные агентства и иные ведомства Российской Федерации, президенты республик, входящих в состав федерации, главы администраций соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований, правительства, министерства и ведомства субъектов федерации. Полномочия на издание нормативных актов каждого органа определяются Конституцией Российской Федерации и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов Российского государства. Например, Президент Российской Федерации, будучи главой государства, на основе Конституции и законов Российской Федерации издает указы, причем они могут быть и нормативного, и индивидуального, и оперативного характера. Правительство как орган исполнительной власти правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации, постольку, поскольку они не входят согласно Конституции и законодательству в компетенцию Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Свои акты нормативного характера правительство обычно издает в форме постановлений.

Министерства, федеральные агентства и иные ведомства, будучи центральными органами государственного управления, руководят порученными им сферами управления. Обычно министерства, будучи органами единоличного руководства, издают приказы, инструкции и положения.

В пределах своих полномочий издают нормативные акты также органы законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации – республик в составе Федерации, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург.

Органы местного самоуправления, издавая нормативные акты (обычно они именуются решениями), обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно в форме решений схода граждан (местного референдума) исходя из интересов населения на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

Наконец, администрация объединений, предприятий, учреждений в пределах своих полно-мочий издает так называемые локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений (например, принятие правил внутреннего трудового распорядка).

 

Правовые отношения.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: