Должна ли организация иметь для осуществления такой деятельности лицензию? Обоснуйте ответ со ссылкой на законодательство.

 

Глава 2. ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ПРАВОВОЙ СТАТУС, МЕСТО В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, КОМПЕТЕНЦИЯ

 

2.1. История создания центральных банков

 

Главным звеном денежно-кредитной и банковской системы любого государства в современности выступает центральный (национальный) банк. Центральный банк оказывает существенное влияние на экономику и банковскую систему государства. Сущность любого центрального банка определяется его целями и задачами, а также объемом полномочий.

Первая функция, которую выполнял центральный банк, - это функция эмиссии денег. Но до того, как эта функция была передана центральному банку, или, точнее, до того, как для наиболее эффективного выполнения этой функции был создан центральный банк, денежная эмиссия осуществлялась либо правительством, либо частными банками (как, например, в США). Каждый крупный банк выпускал собственные ноты (банкноты) под депонированные на счетах золото или серебро. В некоторых случаях правительство наделяло конкретный частный банк монопольным правом на денежную эмиссию. Одновременно этот банк мог принимать депозиты, выдавать кредиты. Денежная эмиссия и в этом случае была привязана к драгоценному металлу (золоту или серебру) или к т.н. " якорной валюте". В некоторых случаях (Канада 1914 - 1926 гг.) эмиссия денег осуществлялась хаотично правительством и частными банками без контроля за колебаниями валютного курса. Существовали (и иногда воспроизводятся в современности) и иные способы организации эмиссии денег, например валютные управления.

Первые центральные банки возникли в Европе в конце XVII в., а в настоящее время центральные банки созданы и функционируют практически во всех государствах.

На протяжении всей истории существования центральных банков велись бурные дискуссии о необходимости наличия центрального банка и его роли в развитии банковского бизнеса. Высказывались две противоположные точки зрения. Так, первую точку зрения отстаивали представители школы свободной банковской деятельности, которые выступали против самой идеи существования центрального банка, поскольку, по их мнению, он ограничивал свободное предпринимательство в банковской сфере. С другой стороны, сторонники денежной школы (Л. Мизес) придерживались мнения о необходимости создания центрального банка, поскольку, по их мнению, стабильность в развитии банковской системы непосредственно связана с вмешательством в ее деятельность центрального банка и с ведением операций с частичным резервированием. Исторически одержала победу денежная школа, и первые центральные банки начали создаваться в Европе начиная с середины XVII в.

Первый центральный банк был создан в Швеции в 1654 г. Это был Stockholm Banco. Его основатель Й. Палмстрюк, став директором основанного в конце 50-х гг. XVII века стокгольмского банка, в 1661 г. внедрил проект т.н. кредитных далеров, которые признаются первыми в Европе общегосударственными банкнотами. Вначале эмитировались банкноты номиналом в 5 и 25 далеров, которые были обеспечены золотом на счетах. Но уже через некоторое время банк стал выпускать банкноты более крупного номинала, которые не имели покрытия в полноценной монете. Формально банк оставался частным учреждением, имевшим тем не менее прочные экономические и договорные связи с правительством: он кредитовал государственную казну, половина прибыли банка ежегодно поступала в распоряжение короны, министр финансов Швеции обладал полномочиями определять деятельность банка, через банк проходили все налоговые платежи. Но основной его вклад в развитие банковского дела состоял в том, что банк стал выпускать полноценные банкноты (или кредитные ноты), которые были обязательны к приему в течение определенного периода времени и обладали статусом законного платежного средства. Так, в частности, они принимались королевскими сборщиками налогов. Однако чрезмерный аппетит к кредитному риску и зависимость от правительства сыграли плохую роль: уже в 1668 г. банк обанкротился. Привилегии, которые были у стокгольмского банка, в этом же году были переданы Riksens Standers Bank, который был выведен из-под контроля короля и стал подотчетен парламенту. Отрицательный опыт Stockholm Banco длительное время не позволял Riksens Standers Bank эмитировать банкноты. Это право ему было возвращено лишь в 1701 г. К этому времени банк вынужден был конкурировать в эмиссионной сфере с другими частными банками, однако он быстро занял лидирующие позиции, а также лидирующие позиции в области кредитования и обслуживания внешней торговли. В 1866 г. название банка было изменено на Sveriges Riksbank, это наименование он имеет и сегодня. В 1897 г. парламент Швеции принял первый закон, наделявший Sveriges Riksbank монопольным правом денежной эмиссии.

Вторым по времени образования центральным банком является Банк Англии. В 1694 г. парламент Англии принял статут, который позволил создать акционерную компанию с названием " Банк Англии". Эта компания выдала правительству Англии кредит в размере 1, 8 млн. фунтов стерлингов, а взамен получила право напечатать банкноты на эту же сумму. В 1997 г. капитал Банка Англии был увеличен, одновременно расширены возможности Банка по выпуску банкнот и предоставлено монопольное право на ведение государственных расчетов по бюджету, а также было признано недопустимым учреждение какого-либо иного банка путем издания парламентского статута. В то время в Англии и иные банки могли выпускать банкноты, однако привилегии, которыми обладал Банк Англии, способствовали тому, что банкноты других банков были постепенно вытеснены из сферы денежного обращения. Со временем Банк Англии расширил круг своей деятельности, не только став основным кредитором Правительства, но и осуществляя иные операции с государственными средствами, в частности управление правительственными счетами; через него шли расчеты по налогам. Затем Банк Англии стал осуществлять операции с векселями, финансирование торговли и прием депозитов, а с 1928 г. получил монопольное право на эмиссию банкнот. В 1946 г. Банк Англии на основании закона был национализирован. В 1997 г. парламент проголосовал за то, чтобы дать Банку операционную независимость, и одновременно парламент сформулировал цель деятельности Банка Англии, которой назвал ценовую стабильность.

Банк Шотландии был создан как эмиссионный банк в 1695 г. Ему было запрещено выдавать кредиты правительству, его полномочия ограничивались эмиссией банкнот, которые Банк Шотландии выпускает и сегодня. Формально Банк Шотландии является частным банком, кроме него, в Шотландии вправе выпускать банкноты и иные банки.

Во Франции эмиссионный банк был учрежден в 1800 г. по директиве Наполеона Бонапарта. Изначально он был наделен более узкими полномочиями, чем Банк Англии. В частности, он обладал правом денежной эмиссии, но это право не являлось монопольным, поскольку эмиссию были вправе осуществлять и другие банки. На составителей устава и программы действия Банка Франции во многом оказывал влияние финансовый кризис во Франции, который разразился в начале XVIII в. из-за деятельности финансиста Джона Ло (Banquegenerale), который выпускал бумажные деньги, не обеспеченные золотом и серебром. Отсутствие обеспечения, по мнению Ло, должно было способствовать деловой активности и обогащению нации. Спекулятивный ажиотаж на акциях компании, вызванный чрезмерной эмиссией банковских билетов, привел к краху всех инициатив этого дельца, который был вынужден бежать из Франции в Геную.

Вместе с тем основатели Банка Франции считали, что недоверие общества к бумажным деньгам может быть преодолено, если их эмиссия будет поручена институту, независимому от правительства. Поэтому Банк Франции был основан как акционерное общество, одним из учредителей которого был сам Бонапарт. Уже через несколько лет Банк Франции получил право осуществлять монопольную эмиссию. С 1808 г. банкноты Банка Франции стали законным средством платежа. В этом же году был утвержден устав Банка, который просуществовал до 1936 г. Во времена империи Банк постоянно сталкивался с трудностями, вызванными недостатком золотого обеспечения для выпуска банкнот. Эти трудности были ощутимы и в дальнейшей деятельности банка, так что после переворота 1848 г. банкноты Банка Франции стали принудительным средством платежа: их обязали использовать при совершении сделок, но в то же время ограничили максимальный объем выпускаемых банкнот.

Отличие Банка Франции состояло (и состоит) в том, что он обладает весьма широкой филиальной сетью и, как следствие, активно участвует в финансировании экономики. В течение XIX в. Банк выдавал кредиты под достаточно низкие процентные ставки. Формально национализация банка произошла лишь в 1936 г., когда он стал независимым от правительства финансовым институтом.

В США длительное время с большим недоверием относились к созданию центрального банка. Первый банк Соединенных Штатов был создан в 1791 г. по инициативе Александра Гамильтона на основании решения Конгресса как частный банк, но с 20-процентным участием государства. Банк получил лицензию, которая гарантировала ему монопольный статус общенационального на 20 лет. Банкноты банка подлежали размену на металлические деньги по первому требованию, а также принимались по номиналу в качестве уплаты налогов. Правительство США должно было держать свои средства именно в этом банке. Банк имел отделения во многих штатах. Начиная с самого создания, банк стал активно предоставлять кредиты Правительству США, что повлекло за собой значительную инфляцию. Все его юридические и фактические привилегии привели к тому, что в 1811 г. Конгресс отклонил законопроект о продлении лицензии банка, и последний прекратил свое существование. Однако чрезмерная активность частных банков и отдельных штатов при выпуске ценных бумаг заставила федеральное правительство вернуться к идее создания единого эмиссионного центра. В апреле 1816 г. обе палаты Конгресса приняли законопроект о создании Второго банка Соединенных Штатов. Ему, как и Первому, лицензия была предоставлена только на 20 лет. Банк достаточно активно начал осуществлять кредитование коммерческих банков, т.е. фактически стал одним из первых центральных банков, которые начали осуществлять рефинансирование частных банков. Банк активно эмитировал бумажные деньги, которые первоначально обменивались на металлическую монету, однако этот обмен был прекращен в 1818 г. из-за резкого сокращения резервов золота. В 1829 г. Президент США Эндрю Джексон объявил о намерении прекратить деятельность Второго банка Соединенных Штатов и двумя годами позже наложил вето на закон, принятый обеими палатами Конгресса, о продлении лицензии Банка. Джексон, как первый президент-демократ, считал, что Банк действует только в интересах крупных финансистов, и предполагал перевести эмиссию банкнот в казначейство. Определенную роль сыграло то, что 80% капитала Банка было выкуплено частными лицами во многом за счет тех средств, которые вложило Правительство США в уставный капитал Банка и которые впоследствии были выданы в качестве кредитов частным лицам.

В 1833 г. Джексон вывел средства Правительства из Второго банка Соединенных Штатов в частные банки США, и Второй банк вынужден был получить лицензию в штате Пенсильвания, сохранившись в истории как " Банк Соединенных Штатов, Пенсильвания".

Фактически после этого наступила эра " свободных банков", которую сменила " эпоха национальных банков". В последнюю четверть XIX - начале XX в. экономика США испытала ряд серьезных потрясений, наиболее мощным из которых стала " банковская паника 1907 г.", во время которой индекс Нью-Йоркской фондовой биржи рухнул в два раза. Паника началась из-за попытки скупить акции United Copper Company. Банки, финансировавшие эту операцию, испытали на себе " набег вкладчиков", т.е. одновременное изъятие вкладов из банков. Вслед за этим люди стали забирать депозиты и из других банков, а недостаток ликвидности привел к банкротству ряда трастовых фондов. Паника была остановлена активным вмешательством крупнейшего финансиста Джона П. Моргана, который предоставил свои собственные средства и убедил иных банкиров последовать его примеру для укрепления стабильности банковской системы. Именно под нажимом Дж.П. Моргана стали развиваться идеи воссоздания центрального банка, и по предложению сенатора Нельсона Олдрича была создана Национальная денежная комиссия для подготовки предложений по реформированию денежной системы и банковской сферы. Комиссия провела глубокое исследование банковского законодательства и банковских систем европейских стран и пришла к выводу о целесообразности создания центрального банка в США. Хотя сам Н. Олдрич первоначально не придерживался идеи создания центрального банка, но знакомство с европейским опытом убедило его в целесообразности такого решения. Идея была встречена с неодобрением. В результате обсуждения появилась компромиссная идея, представленная Конгрессу США. Основным вопросом стал вопрос о степени независимости создаваемого центрального банка от Правительства, с одной стороны, и от банкиров Уолт-стрит, с другой стороны. Закон о Федеральной резервной системе (The Federal Reserve Act of 1913) предусматривал создание федеральной системы как системы 12 резервных банков, которые формально действуют как акционерные компании и управляются Советом управляющих ФРС. ФРС получила право осуществлять эмиссию банкнот.

Совет управляющих США подотчетен Конгрессу США, что выражается в предоставлении ежегодного доклада об операциях ФРС, специальных докладов о состоянии экономики и целевых ориентиров ФРС относительно денежной массы и кредитов, а также других докладов. Совет управляющих состоит из 7 членов, назначаемых Президентом США с одобрения сената сроком на 14 лет, с ротацией каждые два года одного члена. Освободить членов Совета управляющих досрочно нельзя.

Деятельность ФРС финансируется не из бюджета США, а за счет собственных средств, порядок использования этих денежных средств определяет ФРС самостоятельно. Ни Президент, ни Конгресс США не имеют права контролировать использование указанных денежных средств. До 80% от собственных средств ФРС США ежегодно перечисляется в доход федерального бюджета.

 

2.2. История Банка России

 

В России Центральный банк был создан 31 мая 1860 г. императором Александром II.

История Центрального банка в России исследовалась как российскими дореволюционными учеными < 1>, так и современными < 2>. В истории развития института центрального банка в России С.А. Голубев предложил выделить три основных исторических этапа:

--------------------------------

< 1> См., напр.: Петелин Н.С. Назначение, устройство и очерк деятельности Государственного банка. СПб., 1892; Бернацкий М.В. Русский Государственный банк как учреждение эмиссионное. СПб., 1911; Судейкин В. Государственный банк. СПб., 1884; Яснопольский Л.Н. Государственный банк. СПб., 1907; Государственный банк. Краткий очерк деятельности за 1860 - 1910 годы. СПб., 1910; и др.

< 2> См., напр.: История Банка России 1860 - 2010: В 2 т. М.: РОССПЭН, 2010; Кротов Н.И. Очерки истории Банка России. Региональные конторы и управления. М.: Международные отношения, 2010; Он же. Очерки истории Банка России. Центральный аппарат. Персональные дела и деяния. М.: Международные отношения, 2011; Голубев С.А. Роль Центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны. М.: Юстицинформ, 2000; Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001; Банк России в XXI веке: Сборник статей / Отв. ред. П.Д. Баренбойм, В.И. Лафитский; сост. С.А. Голубев. М.: Юстицинформ, 2003; Центральный банк в условиях рыночной экономики. М.: Финансы и статистика, 2003; и др.

 

1) имперский (1860 - 1917 гг.);

2) советский (1917 - 1990 гг.);

3) современный (с 1990 г.) < 1>.

--------------------------------

< 1> Подробнее см.: Голубев С.А. К 150-летию Государственного банка России (историко-правовой аспект) // Деньги и кредит. 2010. N 6.

 

1. Учреждение Государственного банка Российской империи стало началом преобразования в России денежной системы и было связано с реорганизацией государственных банков: Государственного коммерческого банка и Заемного банка. В этот период Сохранные казны < 1> упраздняются как самостоятельные учреждения и передаются в ведение Государственного банка. Создание Государственного банка Российской империи осуществлялось в соответствии с его Уставом - первым документом, закладывающим правовые основы существования национального банка страны и состоящим из двух глав: 1) устройство банка и 2) управление банка. Основной целью деятельности банка согласно ст. 1 Устава являлось " оживление торговых оборотов и упрочение денежной кредитной системы", основной капитал, выделенный из казны, составлял 15 млн. руб., резервный капитал - 1 млн. руб. Первым управляющим Государственного банка был назначен барон Александр Людвигович Штиглиц (1814 - 1884) - владелец крупнейшего в России банкирского дома " Штиглиц и К^о", его товарищем (заместителем) - Евгений Иванович Ламанский (1826 - 1902).

--------------------------------

< 1> В 1772 г. при Московском воспитательном доме в числе прочих кредитных установлений была основана первая Сохранная казна. Целью этого учреждения являлось предоставление всем желающим возможности сберегать денежные средства с приращением к ним процентов. При взносе капитала в Сохранную казну вкладчику выдавался особый билет, который мог затем беспрепятственно передаваться лицам, так же как кредитные билеты. Кроме сбережений отданных на хранение капиталов, Сохранная казна выдавала нуждающимся ссуды под залог недвижимых имений (см.: От Сохранной казны до первых сберегательных касс Российской империи // http: //www.okredit.ru/sberbank-articles-29.html).

 

Государственный банк был создан по предложению Министра финансов и был ему подведомствен. Ответственность за то, чтобы " основной капитал не уменьшался ни в коем случае", также возлагалась на Министра финансов. Кроме того, построение органов управления Государственного банка в соответствии с Уставом свидетельствует о его подчинении Министерству финансов: " Государственный банк состоит в ближайшем ведении Министра финансов и под наблюдением Совета Государственных Кредитных Установлений, по представлению Правления Банка, одобренному предварительно Министром финансов" < 1>. Такой подход на первом этапе развития обусловливал направление основной части ресурсов банка на прямое и косвенное финансирование казны, а также на операции по ликвидации дореформенных государственных банков, проведение выкупных операций в связи с крестьянской реформой 1861 г. и поддержку Государственного дворянского земельного банка и Крестьянского поземельного банка. Основные операции Государственного банка как банка краткосрочного коммерческого кредита заключались в учете векселей, покупке и продаже золота и серебра, приеме вкладов и выдаче ссуд < 2>.

--------------------------------

< 1> См.: Голубев С.А. К 150-летию Государственного банка России (историко-правовой аспект) // Деньги и кредит. 2010. N 6.

< 2> См.: http: //cbr.ru/today/? Prtid=IMPBANK.

 

В конце XIX в. реформы Министра финансов С.Ю. Витте по развитию промышленности, усовершенствовавшие металлообрабатывающий сектор, и укреплению финансовой системы, сделавшие рубль конвертируемым, коснулись и Государственного банка. Так, в 1894 г. принят новый Устав Государственного банка, который был направлен на создание условий для финансирования промышленных предприятий и " содействие посредством краткосрочного кредита отечественной торговле, промышленности и сельскому хозяйству". Важной особенностью Государственного банка было то, что он был основан и функционировал до 1897 г. как депозитный, а не эмиссионный банк < 1>. Однако новым Уставом были внесены изменения в организацию управления: определялись права и обязанности должностных лиц банка, расширились полномочия Управляющего банком (общее управление было возложено на Совет банка), а также расширился перечень функций и операций Государственного банка. Так, в качестве наиболее значимого показателя усиления роли Государственного банка в экономической политике можно указать наделение Государственного банка монопольным эмиссионным правом (эмиссия кредитных билетов под обеспечение золотом). В результате проведенной денежной реформы главной задачей Государственного банка стало регулирование денежного обращения и поддержание золотого обеспечения национальной денежной единицы - рубля < 2>. Кроме того, произошло увеличение количества контор и отделений банка: к 1893 г. - 9 и 87 соответственно. Однако экономический кризис конца XIX в., Русско-японская война, а также революция 1905 - 1907 гг. изменили ситуацию на финансовом и денежно-кредитном рынке, трансформировав основные виды операций Государственного банка. Переучет векселей частных банков и их кредитование, учетно-ссудные операции в целях избежания массовых банкротств, оттока золота за границу и поддержание золотого покрытия рубля стали приоритетными операциями банка. К 1917 г. дефицит государственного бюджета, огромные темпы инфляции, рост денежной массы обусловили предоставление Государственным банком значительных средств казне на закупку продовольствия и угля, а также финансирование военных расходов.

--------------------------------

< 1> См.: История создания и развития Государственного банка Российской империи // Банкир Санкт-Петербурга. 2010. N 2.

< 2> См.: Голубев С.А. Точка перехода. Россия 1917 - 1923 годы (Исторические хроники). М.: РАЕН, 2007. С. 11.

 

2. Второй исторический этап связан с Октябрьской революцией 1917 г. и реорганизацией денежно-кредитной системы страны, отраженной в Декретах от 08.12.1917 " Об упразднении Дворянского земельного банка и Крестьянского поземельного банка", от 14.12.1917 " О национализации банков", в результате которой была введена государственная монополия на банковское дело. Национализация банков предполагала упразднение всех акционерных банков и их слияние с Государственным банком. Комиссаром Государственного банка на правах управляющего был назначен Станислав Станиславович Пестковский (1882 - 1937). С конца 1918 г. Государственный банк был переименован в Народный банк Российской Республики, затем - Народный банк РСФСР, которые находились в составе Наркомата финансов и осуществляли свою деятельность на основе Устава 1894 г., Декретов и Постановлений СНК, ВЦИК и ВСНХ и приказов по Наркомату финансов. Основными функциями Народного банка были кредитование национализированных и частных предприятий, наиболее распространенной формой которого был подтоварный кредит (кредит под будущую продукцию). К концу 1918 г. в результате проводимой политики к Народному банку почти полностью перешли функции Министерства финансов, а банковские функции были сведены к минимуму. В январе 1920 г. главный банк страны был упразднен с передачей всех активов и пассивов Центральному бюджетно-расчетному управлению Наркомата финансов < 1>.

--------------------------------

< 1> См.: http: //cbr.ru/today/? Prtid=NRBANK.

 

В октябре 1921 г. на X съезде РКП(б) была провозглашена новая экономическая политика, стержнем которой стало внедрение в промышленности " государственного капитализма" < 1>. Для целей новой экономической политики Государственный банк был воссоздан как Государственный банк РСФСР, а после образования СССР переименован в Государственный банк СССР и сыграл заметную роль в деле индустриализации страны, мобилизации экономики и снабжении деньгами армии < 2>. Спецификой деятельности Государственного банка в этот период выступает проведение не только собственно банковских операций, но и торговых операций, осуществление монопольно операций с валютой и валютными ценностями, а также установление официального курса на иностранную валюту и драгоценные металлы, выпуск банковских билетов (эмиссию). В июне 1929 г. был принят первый Устав Государственного банка СССР, согласно которому он являлся органом регулирования денежного обращения и краткосрочного кредитования согласно общему плану развития народного хозяйства СССР. В 30-х гг. в результате кредитной реформы деятельность Государственного банка утратила коммерческий характер и сформировались его основные функции по плановому кредитованию хозяйства, организации денежного обращения и расчетов, кассовому исполнению государственного бюджета, а с 1939 г. по инкассации наличных денег < 3>.

--------------------------------

< 1> См.: Голубев С.А. Уровни взаимодействия: предпринимательство - общество - государство. М.: РАЕН, 2007. С. 29.

< 2> См.: Банк России: вехи истории // Вестник Банка России. 2010. N 32.

< 3> См.: http: //cbr.ru/today/? Prtid=GBSSSR.

 

Во время Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг. Государственный банк производил эмиссию наличных денег, увеличивая денежную массу, которая привела к необходимости денежной реформы (1947 г.). Новые редакции Устава Государственного банка были приняты в 1949 и 1960 гг. В дальнейшем деятельность Государственного банка была связана с увеличением золотого содержания рубля, кредитованием промышленности, планированием и регулированием денежного обращения и организацией сберегательного дела. Устав Госбанка СССР в новой редакции был утвержден в 1980 г., и до 1987 г. банковская система состояла из трех банков: Государственного банка СССР, Стройбанка СССР, Внешторгбанка СССР, главенствующее положение в которой занимал Государственный банк, представляющий единую централизованную систему из 185 контор и 4274 отделений (на начало 1986 г.). 1 сентября 1988 г. была утверждена новая и последняя редакция Устава Государственного банка СССР.

3. Новый этап в истории Государственного банка связан с принятием в 1990 г. Законов РСФСР " О Центральном банке РСФСР (Банке России)", " О банках и банковской деятельности". Следует отметить, что особенностью построения банковской системы в 1991 г. является наличие одновременно действующих Государственного банка СССР и Центрального банка РСФСР. Указанная коллизия разрешилась путем издания Постановления Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. в связи с образованием Содружества Независимых Государств и упразднением Государственного банка СССР с передачей всех активов и пассивов, а также функций органа государственного денежно-кредитного и валютного регулирования экономики Центральному банку РСФСР (Банку России). С 1992 г. начался процесс передачи функций кассового исполнения бюджета вновь созданному Федеральному казначейству, а также изменено наименование Центрального банка РСФСР на Центральный банк Российской Федерации (Банк России).

Начало 1990-х гг. характеризуется быстрым увеличением количества создаваемых коммерческих банков - формированием банковской системы в переходный период: по состоянию на 1 декабря 1996 г. число зарегистрированных кредитных организаций в России составляло 2604 < 1>. Бурное развитие банковской системы обусловило необходимость со стороны Банка России регулирования их деятельности и создания системы банковского надзора и валютного контроля. С 1995 г. Банк России прекратил использование прямых кредитов для финансирования бюджета и целевых централизованных кредитов отраслям экономики. Для современного периода также характерна финансово-экономическая нестабильность (банковские кризисы в 1994, 1998, 2004 и 2008 гг.), которая обусловила основные направления деятельности Банка России в этот период. Так, после 1998 г. Банк России проводил политику реструктуризации банковской системы, повышения финансовой стабильности банковского сектора, снижения инфляции и поддержания валютного курса рубля и финансовых рынков < 2>.

--------------------------------

< 1> См.: Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001. С. 75.

< 2> См.: http: //cbr.ru/today/? Prtid=BRF.

 

С 2003 г. деятельность Банка России связана с созданием и функционированием системы обязательного страхования банковских вкладов, внедрением и совершенствованием Международных стандартов финансовой отчетности в банковской системе, развитием ипотечного кредитования и др. Вместе с тем глобальный экономический кризис 2008 г. изменил направления основных усилий Банка России. Ключевыми задачами, стоящими перед Банком России в этот период, являлись: предотвращение массового оттока вкладов населения из банков и массовых банкротств банков, поддержание межбанковского рынка, осуществление мероприятий по финансовому оздоровлению банков и восстановлению кредитования реального сектора экономики.

В настоящее время перед Банком России стоят стратегические задачи по формированию национальной платежной системы и международного финансового центра, также " важными приоритетами являются: формирование эффективной, свободной от избыточной опеки системы надзора за деятельностью кредитных организаций... противодействие использованию кредитных учреждений в целях отмывания денег, полученных преступным путем, и финансирования терроризма" < 1>, которые он успешно реализует.

--------------------------------

< 1> См.: Поздравление Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина со 150-летием Банка России // Вестник Банка России. 2010. N 34.

 

Сегодня Банк России является важнейшим органом государства в реализации задач по проведению единой государственной денежно-кредитной политики, регулирующим и надзорным органом. С 1 сентября 2013 г. Банку России переданы функции мегарегулятора финансовых рынков.

Началом современного этапа развития банковской системы и Банка России явилось принятие двух важнейших Законов РСФСР: Закона о Банке России и Закона о банках и банковской деятельности. Указанные Законы составляют правовую основу деятельности всей банковской системы. Следует отметить, что наряду с Законом РСФСР " О Центральном банке РСФСР (Банке России)" существовал и Устав Центрального банка РСФСР < 1>, в котором развивались положения закона, детально регулировалась деятельность органов управления банком и иные вопросы. Устав Центрального банка РСФСР утратил силу в 1995 г. в связи с принятием поправок в Закон о Банке России N 394-1.

--------------------------------

< 1> См.: Постановление Президиума ВС РСФСР от 24.06.1991 N 1483-1 " Об утверждении Устава Центрального банка (Банка России)" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1012.

 

Закон о Банке России N 394-1 (в редакции от 02.12.1990) нуждался в изменениях, преследовавших цель реформирования и совершенствования деятельности Банка России, в частности увеличения прозрачности и подконтрольности государственным органам деятельности Банка России < 1>. Результатом работы над проектом Федерального закона явилось принятие в 2002 г. нового Закона о Банке России.

--------------------------------

< 1> См.: Шенаев Н. Закон о Банке России принят, но проблемы остаются // Центральный банк в условиях рыночной экономики. М.: Финансы и статистика, 2003.

 

Роль Закона о Банке России в системе правовых актов, безусловно, значительна. Международный опыт показывает, что в процессе нормативного регулирования деятельности центральных банков приоритет отдается правовому регулированию в форме специальных законов о центральном банке государства. Следуя международной практике, Закон о Банке России является единственным правовым актом на уровне федерального законодательства, регулирующим деятельность центрального банка государства. Следует отметить, что, являясь ключевым специальным правовым актом для банковской системы, Закон о Банке России представляет собой основу банковского законодательства. Наряду с Законом о банках и банковской деятельности Закон о Банке России обеспечивает нормальное функционирование всей банковской системы, защищая частные интересы ее участников на уровне закона, с одной стороны, и устанавливая публично-правовые основы деятельности Банка России, с другой стороны.

С учетом темпов развития и функционирования российской банковской системы, имплементации в надзорную практику международных подходов к регулированию финансовых рынков Закон о Банке России постоянно совершенствуется. Так, с момента его принятия в 2002 г. в него было внесено несколько десятков изменений.

 

2.3. Публично-правовой статус Банка России

 

Влияние норм Конституции РФ на банковскую систему и банковскую деятельность исследовали многие авторы < 1>. Центральное место в банковской системе принадлежит Банку России. Основы правового статуса Банка России определены Конституцией РФ и нормами Закона о Банке России.

--------------------------------

< 1> См., напр.: Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России: Учеб. пособие. М., 2003; Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М., 1997; Ефимова Л.Г. Банковское право. М., 1994; Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В. Банковское право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2010; Рождественская Т.Э. Банковское право: Учеб. пособие. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2010; и др.

 

Изучение правового статуса Банка России также являлось предметом многочисленных исследований < 1>.

--------------------------------

< 1> См.: Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории: Дис.... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006; Чегринец Е.А. Конституционно-правовой статус центральных банков Европейского союза (на примере европейской системы центральных банков): Дис.... канд. юрид. наук. М., 2001; Баренбойм П. Конституционная экономика и центральный банк // Российская юстиция. 1997. N 11; Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001; Голубев С.А. Правовое положение Банка России // Юридическая работа в кредитной организации. 2005. N 3; и др.

 

Основная проблема правового статуса Банка России заключается в том, что он, являясь публично-правовым институтом, одновременно имеет ярко выраженный гражданско-правовой статус, непосредственно закрепленный в 2014 г. в Гражданском кодексе РФ.

В ст. 1 Закона о Банке России подчеркивается, что статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ (Банка России) определяются Конституцией РФ < 1>.

--------------------------------

< 1> А также федеральными законами (ст. 1 Федерального закона " О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" ).

 

В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 75 Конституции РФ основной функцией Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля. За Банком России закреплено исключительное право по осуществлению денежной эмиссии (ч. 1 ст. 75). Конституция определяет порядок назначения на должность и отставки Председателя Банка России (п. " г" ст. 83 и п. " в" ч. 1 ст. 103).

Первая особенность правового статуса Банка России связана с противоречиями положений самой Конституции.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 3 " народ осуществляет свою власть через... органы государственной власти". В соответствии со ст. 10 государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Статья 11 дает исчерпывающий перечень высших органов государственной власти в Российской Федерации.

Исходя из аутентичного толкования ст. 10 Конституции РФ любой орган государственной власти должен относиться к одной из трех ветвей власти. Однако очевидно, что в России существует ряд органов, которые наделены государственно-властными полномочиями, но не относятся к данным ветвям власти (например, Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ и др.).

В литературе встречаются попытки, помимо трех указанных ветвей, вводить иные классификации. В частности, Е.Н. Пастушенко указывает, что Центральный банк не вписывается в конституционную схему аппарата государства, основанную на принципе разделения власти на три ветви. В нашей стране ряд органов (помимо Банка России) прямо называются органами государственной власти, но не вписываются в эту схему (Центральная избирательная комиссии РФ, Счетная палата РФ, Прокуратура РФ) < 1>.

--------------------------------

< 1> Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории: Дис.... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 30 - 31.

 

Пункт 1 ст. 11 Конституции РФ содержит перечень высших органов государственной власти, относя к ним на федеральном уровне Президента РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Банк России в рассматриваемой статье не указывается. Однако п. 2 ст. 75 говорит о том, что основную свою функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля - он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Таким образом, Конституция РФ, не называя Банк России в числе органов государственной власти, косвенно относит Банк России к числу таких органов.

Однозначно ответить на вопрос, является ли Банк России органом государственной власти, исходя из положений Конституции РФ, невозможно.

Банк России был создан на базе Государственного банка СССР и Государственного банка РСФСР.

Советские ученые неоднократно обращались к вопросу правового статуса Госбанка СССР. В частности, по мнению М.М. Агаркова, " Госбанк имеет двойственную природу - с одной стороны, является учреждением, входящим в структуру Наркомфина СССР, с другой - представляет собой предприятие, состоящее на хозрасчете и обладающее собственной юридической личностью" < 1>. Р.О. Халфина считала Госбанк государственным органом, сочетающим выполнение управленческих и хозяйственных функций. Ряд авторов (Т.В. Кашанина, С.Э. Жилинский, Я.А. Гейвандов < 2> и др.) рассматривают Банк России как орган государственного управления.

--------------------------------

< 1> Агарков М.М. Основы банкового права. М., 1994. С. 26.

< 2> См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 17 - 26; Жилинский С.Э. Предпринимательское право: правовая основа предпринимательской деятельности: Учебник. М.: НОРМА, 2001. С. 316.

 

М.В. Баглай относит Банк России к федеральным органам государственной власти с особым статусом < 1>. Такой вывод следует из буквального толкования ч. 2 ст. 75 Конституции РФ. Кроме того, Банк России, бесспорно, обладает государственно-властными полномочиями, в частности, он наделен правом издавать нормативные правовые акты, обязательные для всех участников банковских правоотношений < 2>.

--------------------------------

< 1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 354.

< 2> Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 268-О " По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона " О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 2.

 

Такой точки зрения придерживается и Конституционный Суд РФ. В частности, в п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. по запросу Верховного Суда РФ о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 Закона о Банке России < 1> говорится: " Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования".

--------------------------------

< 1> Там же.

 

Конституционный Суд определяет Банк России как конституционный орган, который не относится к органам государственной власти, имеет особый статус и наделен государственно-властными полномочиями < 1>.

--------------------------------

< 1> Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории: Дис.... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 34.

 

Опираясь на правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в вышеуказанном определении, согласно которой полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, отмечаем, что по своей правовой сути Банк России является специфическим публичным органом, выполняющим функции органа государственной власти, не входящим в формально определенную Конституцией РФ систему разделения властей (законодательная, исполнительная, судебная власть). Бесспорным является наличие у Банка России государственно-властных полномочий, закрепленных в Конституции РФ и Законе о Банке России, ряде иных законов. Следует отметить, в Законе о Банке России закреплены государственно-властные полномочия Банка России, однако его статус в системе публично-правовых отношений не определен, а лишь описаны конкретные полномочия.

Одним из основных государственно-властных полномочий Банка России является право издания правовых актов. Важнейшее значение нормативных актов Банка России выражается в том, что они являются средством государственного регулирования банковской деятельности, оказывают регулятивное воздействие на денежно-кредитную и банковскую систему, финансы и экономику государства в целом.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 N 268-О " По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона " О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" нормативные акты Банка России относятся к правовым актам, поскольку нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.

 

2.4. Правовой статус Банка России как субъекта

гражданско-правовых отношений

 

Вторая особенность правового статуса Банка России связана с его правовым положением как участника гражданско-правовых отношений. Закон о Банке России (ст. 1) определяет, что Банк России является юридическим лицом, однако не указывает на организационно-правовую форму. ГК РФ, являющийся нормативным правовым актом, регулирующим в том числе организационные формы, в которых могут выступать в гражданских правоотношениях юридические лица, не содержит указания на ту организационно-правовую форму, которая бы соответствовала правовой природе Банка России. В течение длительного периода (фактически с 1995 г. со дня вступления в силу части первой ГК РФ) велась дискуссия < 1>, в ходе которой были высказаны мнения, что Банк России, выполняя функции органа государственной власти, является типичным учреждением < 2>. Однако статус учреждения с учетом норм гражданского права о взаимоотношениях между собственником и созданным им учреждением явно не соответствует конституционному принципу независимости Банка России. Кроме того, для реализации целей, возложенных на него Конституцией и Законом, Банк России широко использует коммерческие сделки, в частности, в соответствии со ст. 46 Закона о Банке России вправе осуществлять все виды банковских операций. В то же время Банк России не может быть признан коммерческой организацией, так как в круг его полномочий входят полномочия, присущие органу государственной власти. Высказывалась точка зрения, что Банк России может быть признан государственной корпорацией < 3>, однако Конституционный Суд Российской Федерации выработал правовую позицию, в соответствии с которой государственная корпорация, будучи некоммерческой организацией (ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ " О некоммерческих организациях" < 4> ), не может обладать властными полномочиями < 5>.

--------------------------------

< 1> На эту тему см., напр.: Рождественская Т.Э. Банковское право: Учеб. пособие. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2010; Агарков М.М. Основы банкового права. М., 1994. С. 26; Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 60; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2001. С. 298; Грибанов В.П. Юридические лица. М., 1961. С. 69 - 70; Емельянов А.С. Финансовое право. М.: Былина, 2004. С. 68; Ефимова Л.Г. Банковское право: Учеб.-практич. пособие. М., 1994. С. 7; Банковское дело: Учебник / Под ред. О.И. Лаврушина. М., 2004; и др.

< 2> Ефимова Л.Г. Банковское право: Учеб.-практич. пособие. С. 7; Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М.: Изд-во МНИМП, 1997. С. 24.

< 3> Минин В.С. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации // Деньги и кредит. 1999. N 11.

< 4> См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

< 5> Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. N 10-П " По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона " О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона " О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан". Правда, позднее эта правовая позиция была скорректирована Конституционным Судом, допустившим передачу отдельных властных полномочий некоммерческим организациям (например, нотариальным палатам).

 

Еще в конце 1990-х гг. была высказана точка зрения, что Банк России представляет собой юридическое лицо публичного права < 1>. Указанная правовая позиция не нова: таким образом, например, определяется статус Бундесбанка (центрального банка Германии). В свое время этот подход не был поддержан ни наукой, ни практикой законодательства.

--------------------------------

< 1> Голубев С.А., Гузнов А.Г., Козлачков А.А. О роли Банка России в построении современной экономики: некоторые юридические и экономические аспекты // Деньги и кредит. 1999. N 2.

 

В последнее время научная дискуссия о необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права значительно активизировалась. В той или иной степени указанную проблему анализировали многие авторы: П.Д. Баренбойм, В.И. Лафитский, Л.К. Терещенко < 1>, А.Я. Курбатов < 2>, Е.А. Завода < 3>, В.П. Мозолин < 4>, Ю. Циммерман < 5> Л.Л. Чантурия < 6>, В.Е. Чиркин < 7> и др. Во многом это связано с тем, что в российской правовой среде появился ряд организаций, статус которых требовал классификации в рамках категорий гражданского права (например, ГК " Агентство по страхованию вкладов", ГК " Банк развития", Российская академия наук и ряд иных).

--------------------------------

< 1> Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В.П. Мозолина, А.В. Турбанова. М.: Юстицинформ, 2011.

< 2> Курбатов А. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. 2008. N 4. С. 105 - 124.

< 3> Завода Е.А. Финансово-правовые аспекты страхования банковских вкладов в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 60 - 114.

< 4> Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 20 - 26.

< 5> Циммерман Ю. Государственная корпорация - специфика правового регулирования // Право и экономика. 2008. N 10. С. 4 - 12.

< 6> Юридические лица публичного права: их место в гражданском праве и особенности правового регулирования // Государство и право. 2008. N 3. С. 38 - 45.

< 7> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007; Его же. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5; Он же. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. N 6.

 

Вместе с тем нельзя не видеть, что Банк России уникален по своим задачам и функциям, по кругу полномочий и гражданско-правовым возможностям. С этой точки зрения вряд ли нужно подводить гражданско-правовой статус Банка России под какие-то стандартные понятия гражданского права. Уникальность Банка России в том, что он не требует определения через какое-то родовое понятие (типа " юридическое лица публичного права" ). Банк России - это субъект гражданского права, который определен Законом о Банке России в качестве юридического лица именно как Банк России.

В конечном итоге по данному пути пошли и отечественные цивилисты, указав в 2014 г., что правовое положение Центрального банка РФ определяется Конституцией РФ и Законом о Банке России (ч. 4 ст. 48 ГК РФ) < 1>.

--------------------------------

< 1> См. поправки в ГК РФ, вступившие в силу 1 сентября 2014 г.

 

2.5. Принцип независимости Банка России

 

Под независимостью центрального банка следует понимать прежде всего то, что при осуществлении им властных полномочий, направленных на достижение целей его деятельности, ни один орган государственной власти или какой-либо член их руководящих органов не должны прямо или косвенно оказывать давление на принятие центральным банком решения по тому или иному вопросу. Последний не должен испрашивать или получать указания от органов государственной власти, управления, их должностных лиц, политических партий и их объединений и т.д.

Этот правовой принцип выработан историческим опытом: эмиссия денег не может быть в руках правительства, которое за счет выпуска дополнительных средств, их обесценения способно стимулировать инфляцию, являющуюся самым всеохватным и паразитирующим налогом. Многие страны прошли через денежные кризисы, вызванные безудержным ростом денежной массы, и, как показывают исследования, уровень инфляции в стране и, следовательно, темпы экономического развития прямо зависят от степени независимости центрального банка.

Независимость центрального банка включает различные аспекты: политические, организационные, финансовые и иные. Так, Хассе указывает, что все факторы независимости центральных банков можно подразделить на три группы: кадровую, функциональную и финансовую автономию < 1>. Исследования аспектов независимости достаточно подробно освещены в научной литературе < 2>. В частности, Ю.А. Приходина отмечает, что правовые параметры оценки независимости центральных банков могут быть сгруппированы следующим образом:

--------------------------------

< 1> Hasse R.H. The European Central Bank: Perspective for a Further Development of the European Monetary System. Gutersloh, 1990. P. 18.

< 2> См.: Зубченко Л. Критерии степени независимости центральных банков // Бизнес и банки. 1998. N 12; Независимость центрального банка: Международный опыт в историческом аспекте / О.И. Ананьин и др. М., 1998; Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М., Спарк, 2001; Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории: Дис.... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 39; и др.

 

- назначение на должность, увольнение с должности, срок полномочий главного управляющего банка;

- " формирование курса", в том числе участие центрального банка в бюджетном процессе и разрешение конфликтов между центральным банком и исполнительной властью в вопросах денежной политики;

- задачи центрального банка;

- ограничение полномочий центрального банка по кредитованию государственного сектора (ограничения объемов, сроков платежей по долговым обязательствам, процентных ставок и условий предоставления центральным банком кредитов государственному сектору) < 1>.

--------------------------------

< 1> Подробнее см.: Приходина Ю.А. Критерии независимости центральных банков: Третий Рим или третий мир? // Очерки конституционной экономики: статус Банка России / Отв. ред. П.Д. Баренбойм, В.И. Лафитский. М.: Юстицинформ, 2001. С. 105.

 

Параметры независимости центральных банков достаточно широко исследовались и зарубежными учеными < 1>. Выводы и отечественных ученых, и зарубежных специалистов позволяют утверждать: чем выше реальная независимость < 2> центрального банка государства, тем больше у него возможность положительно влиять на уровень инфляции, обеспечивать стабильность цен, поддерживать устойчивость национальной валюты, осуществлять действенный банковский надзор (в случае если в компетенцию центрального банка входят полномочия по осуществлению банковского надзора), тем самым оказывая прямое влияние на устойчивость банковской системы и, шире, устойчивость финансовой системы.

--------------------------------

< 1> См., например: Alessina A., Summers L. Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence. Mass., 1990; Cukierman A., Webb S., Neyapti B. Measuring Central Bank Independence and its Effect on Policy Outcomes / A. Cukierman, S. Webb, B. Neyapti. San-Francisco, 1994.

< 2> Следует отметить, что правовой статус центрального банка является только одним из элементов, обеспечивающих его реальную независимость. Необходимо четко различать правовые нормы и их реализацию.

 

Представляется, что именно финансовый аспект независимости наряду с кадровым играют ведущую роль в обеспечении и реализации принципа независимости.

Финансовая независимость Банка России обеспечивается прежде всего тем, что все свои многочисленные функции он реализует за счет собственных доходов, не получая на это средства из федерального или любого иного бюджета.

Согласно п. 3 ст. 2 Закона о Банке России Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Следует отметить, что в этом проявляется уникальность правового статуса Банка России: это единственный орган в Российской Федерации, обладающий государственно-властными полномочиями, который участвует в гражданском обороте и осуществляет свою деятельность исключительно за счет получаемой прибыли, которая используется для достижения публичных целей деятельности.

Прибыль Банка России определяется как разница между суммой доходов от предусмотренных ст. 46 Закона о Банке России банковских операций и сделок и доходов от участия в капиталах кредитных организаций и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций, установленных ст. 4 указанного Закона.

Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.

Доходы Банка России формируются за счет проведения банковских операций и сделок, предусмотренных ст. 46 Закона о Банке России, и от участия в капиталах кредитных организаций.

Положения ч. 1 ст. 26 рассматриваемого Закона предусматривают, что после утверждения годовой финансовой отчетности Банка России Советом директоров Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50% фактически полученной им по итогам года прибыли < 1>, остающейся после уплаты налогов и сборов, в соответствии с НК РФ < 2>; оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения. Вместе с тем эта норма была приостановлена специальным бюджетным правилом, согласно которому Банк России был обязан перечислять в федеральный бюджет 75% прибыли. С 1 января 2016 г. этот норматив перечисления прибыли найдет свое отражение и в ст. 26 Закона о Банке России. Кроме того, периодически законодатель устанавливает еще более высокую " планку" перечисления прибыли: так, Федеральным законом от 2 мая 2015 г. N 109-ФЗ " Об особенностях перечисления в 2015 году прибыли, полученной Центральным банком Российской Федерации в 2014 году" Банк России оказался обязан перечислить не только 75% прибыли, но и дополнительно 15% прибыли государственной корпорации " Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" в качестве имущественного взноса для использования в целях укрепления финансовой стабильности банковской системы < 3>.

--------------------------------

< 1> С 2015 г. - 75%.

< 2> Налоговый кодекс РФ. Часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. N 31. 1998. 3 августа. Ст. 3824.

< 3> СЗ РФ. 2015. 4 мая. N 18. Ст. 2612.

 

Бюджетный кодекс РФ < 1> согласно п. 2 ст. 51 относит прибыль Банка России, зачисляемую в федеральный бюджет по нормативам, установленным федеральными законами, к неналоговым доходам федерального бюджета.

--------------------------------

< 1> Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. 3 августа. N 31. Ст. 3823.

 

Вопрос о правовом регулировании прибыли Банка России не раз являлся предметом споров (в том числе научных) < 1>.

--------------------------------

< 1> См., напр.: Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001. С. 135 - 138; Маневич В.Е. О последней редакции Федерального закона " О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Бизнес и банки. 1999. 6 октября.

 

Представляется, что наличие прибыли необходимо Банку России (как и центральному банку любого государства < 1> ) прежде всего для реализации основного принципа деятельности - независимости от органов законодательной и исполнительной власти (и в этом заключается четвертая особенность правового статуса Банка России). Наличие собственных ресурсов позволяет обеспечивать работу квалифицированного персонала, а также проводить необходимые мероприятия для повышения качества управления. Именно принцип независимости позволяет Банку России эффективно осуществлять свои функции, в том числе надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, а с 2013 г. - надзор за деятельность некредитных финансовых организаций (НФО). " Страны, которые не относятся ни к достаточно развитым, ни к развивающимся, демонстрируют в основном тенденции своего будущего развития через статус центрального банка. Если страна " дрейфует" в направлении " третьего мира", то политическая и юридическая независимость центрального банка сводится к минимуму. Будущее России закладывается сегодня и во многом зависит от того, как будет решен вопрос о статусе Центрального банка РФ" < 2>. По мнению О.Е. Кутафина и П.Д. Баренбойма, анализ вопросов конституционно-правового обеспечения независимого статуса Банка России имеет большее практическое значение, чем определение места Центрального банка РФ в российской конституционной системе разделения властей < 3>. Более того, с точки зрения указанных авторов (с которой нельзя не согласиться), статус Банка России является основным вопросом конституционной экономики < 4>.

--------------------------------

< 1> В литературе высказывается и противоположная точка зрения. Примеры приводит А.Г. Братко (см.: Братко А.Г. Указ. соч. С. 138).

< 2> Приходина Ю.А. Указ соч. С. 111.

< 3> Подробнее см.: Баренбойм П.Д., Кутафин О.Е. Статус Центрального банка как основной вопрос конституционной экономики в России // Очерки конституционной экономики: статус Банка России / Отв. ред. П.Д. Баренбойм, В.И. Лафитский. М.: Юстицинформ, 2001. С. 7.

< 4> О чем говорит название цитированной выше статьи П.Д. Баренбойма и О.Е. Кутафина - " Статус Центрального банка как основной вопрос конституционной экономики в России".

 

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно подчеркивал важность статуса независимости Банка России, в том числе как органа банковского надзора. Так, в соответствии с правовой позицией Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 5 ноября 1999 г. N 182-О " По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона " О банках и банковской деятельности", в рамках надзорной деятельности Банка России достигаются цели, определенные ст. 3 Закона о Банке России, исходя из содержания ст. 75 (ч. 2) Конституции РФ. Таким образом, при осуществлении надзорных полномочий Банк России пользуется теми же правами и несет те же обязанности, которые имеются у него как у органа, основной целью деятельности которого является защита и укрепление рубля, в частности, он независим от органов государственной власти.

Другая особенность правового статуса Банка России заключается в характере правовых отношений с органами государственной власти федерального и регионального уровней. Указанная особенность тесным образом переплетается со статусом независимости Банка России.

Независимость не может носить абсолютный характер. Независимость Банка России также ограничена системой " сдержек и противовесов" государства.

Так, в соответствии с Законом о Банке России 2002 г. в составе органов Банка России появился Национальный банковский совет, который формально не называется органом управления, так как формируется из числа лиц, не работающих (за исключением Председателя Банка России) на профессиональной основе в Банке России, но фактически им является. НБС задумывался как форма повышения прозрачности Банка России. В 2013 г. в связи с изменением сфер компетенции Банка России Национальный банковский совет был переименован в Национальный финансовый совет. В Законе о Банке России НФС именуется " коллегиальным органом Банка России" (ст. 12), признается формой подотчетности Банка России перед Государственной Думой (в части назначения ею членов НФС - ст. 5).

Закон о Банке России (ст. 5) закрепляет подотчетность Банка России Государственной Думе, которая заключается в следующих полномочиях Государственной Думы:

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ;

- направление и отзыв представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете в рамках своей квоты;

- рассмотрение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и принятие по ним решений;

- рассмотрение годового отчета Банка России и принятие по нему решения;

- принятие решения на основании предложения Национального финансового совета о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений;

- проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей;

- заслушивание докладов Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Кроме того, Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту РФ информацию в порядке, установленном федеральными законами.

Следует отметить, что ст. 75 Конституции РФ, закрепляя независимость Банка России от других органов государственной власти, ограничивает эту " независимость" только достижением цели - поддерживать устойчивость национальной валюты и ничего не говорит о подотчетности Банка России. Однако независимость Банка России касается его полномочий при осуществлении и иных функций - в сфере банковского надзора, организации национальной платежной системы, надзора за некредитными финансовыми организациями, поскольку существует неразрывная связь всех полномочий Банка России: он равным образом независим от органов государственной власти как при осуществлении ДКП, так и в других сферах своей деятельности.

 

2.6. Цели, функции, полномочия Банка России

 

Основное значение для уяснения роли и значения Банка России для экономики в целом и финансового сектора в частности имеют его цели деятельности, закрепленные в ст. 3 Закона о Банке России. Цель - это представляемое и желаемое будущее событие или состояние, с которым сообразуются средства, необходимые для ее достижения < 1>, т.е. цели деятельности Банка России - это те результаты, которые должны достигаться в процессе его деятельности.

--------------------------------

< 1> См.: Философский энциклопедический словарь / Ред.-сост. Е.Ф. Губский, Г.В. Кораблева, В.А. Лутченко. М.: ИНФРА-М, 2002. С. 506.

 

В соответствии со ст. 3 Закона о Банке России целями деятельности Банка России являются:

1) защита и обеспечение устойчивости рубля (основная - конституционная - цель, так как наличие национальной валюты является одним из признаков государственного суверенитета, а способность государственных органов обеспечить ее устойчивость - одним из критериев эффективности государственной власти. Законодатель определил, что основная цель деятельности Банка России в области денежно-кредитной политики связана с ценовой устойчивостью, отказавшись от приоритета курсовой устойчивости);

2) развитие и укрепление банковской системы РФ (развитие и укрепление банковской системы является второй важнейшей целью деятельности Банка России, носящей государственный, публичный характер, поскольку банковская система является составной частью финансовой системы государства. Термин " устойчивость" характеризует качество банковской системы, которое позволяет ей выполнять функции даже при условии того, что отдельные элементы системы могут исключаться из нее. Устойчивость банковской системы прежде всего связана с ее возможностью осуществлять расчеты, предоставлять кредиты, принимать депозиты, а в экономическом смысле - трансформировать сбережения в инвестиции);

3) обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы (Банк России играет ключевую роль в развитии и функционировании национальной платежной системы, что соответствует международным принципам построения и функционирования платежных систем, в частности Принципу 1 Комитета по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов. Банк России выполняет функции регулятора, оператора, источника изменений, органа наблюдения и пользователя национальной платежной системы. В 2011 г. был принят Федеральный закон " О национальной платежной системе", которым впервые в Российской Федерации были введены основные понятия в сфере платежной системы, установлен порядок оказания платежных услуг, в том числе осуществления перевода денежных средств, и использования электронных средств платежа, определен субъектный состав национальной платежной системы и требования к их деятельности, к организации и функционированию платежных систем, а также закреплен порядок осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе. Наличие Закона о НПС позволяет реализовать Банку России закрепленные за ним функции путем осуществления таких мероприятий, как разработка прозрачной комплексной нормативной правовой основы, развитие операционной политики, обеспечение развития наиболее эффективной и стабильной национальной платежной системы, а также внедрение и использование новых эффективных и безопасных платежных услуг. Кроме того, сохранение за Банком России главной роли в национальной платежной системе отражает принцип ответственности центрального банка за устойчивость национальной валюты и обеспечение использования денег в качестве эффективного платежного средства);

4) развитие финансового рынка РФ;

5) обеспечение стабильности финансового рынка РФ (Закон о Банке России был дополнен указанными двумя целями в связи с созданием на базе Банка России мегарегулятора. Законодатель счел, что развитие финансового рынка страны, с одной стороны, и обеспечение его стабильности - с другой, отличаются друг от друга, и закрепил их как две различные цели, хотя очевидно, что они неразрывно связаны между собой).

Анализируя указанные цели деятельности Банка России, следует выделить их следующие характеристики:

- публичность (государственно-властный характер);

- макроэкономический характер;

- легитимность;

- длящийся, непрерывный характер;

- взаимосвязанность и взаимообусловленность всех целей.

Закон о Банке России подчеркивает, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России, т.е. не является коммерческой деятельностью.

В ст. 4 Закона о Банке России закреплены функции Банка России.

Под функциями (лат. functio - исполнение) понимают основные направления деятельности, поэтому функции Банка России можно определить как основные направления деятельности Банка России.

В настоящее время функции Банка России имеют тенденцию к расширению. С момента принятия Закона о Банке России в 2002 г. перечень функций Банка России, закрепленный в комментируемой статье, был дополнен несколькими новыми функциями Банка России. Направления деятельности Банка России могут расширяться и уточняться, однако при этом должно соблюдаться требование о соответствии выполняемых центральным банком функций законодательно установленным целям его деятельности.

В соответствии со ст. 4 Закона о Банке России Банк России выполняет следующие функции.

Во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, а также политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка РФ.

В целом под денежно-кредитной политикой центрального банка понимается совокупность мероприятий, направленных на обеспечение стабильности цен, а также на достижение и сохранение финансовой стабильности, укрепление курса национальной валюты и обеспечение устойчивости платежного баланса. Закрепление в Законе о Банке России данной функции как общей функции Банка России и Правительства РФ основано на п. 1 ст. 114 Конституции РФ, согласно которой Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Данная норма конкретизирована в ст. ст. 14 и 15 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ " О Правительстве Российской Федерации", согласно которым Правительство РФ обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Данная функция реализуется в порядке, предусмотренном ст. 45 Закона о Банке России, путем представления проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Президенту РФ и Правительству РФ. В основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики закреплены конкретные задачи Банка России на предстоящий год и среднесрочную перспективу (последующие два года). В данном документе отражены принципы денежно-кредитной политики, направления развития экономики, сценарии макроэкономического развития и прогноз платежного баланса Российской Федерации, цели и инструменты денежно-кредитной политики, а также содержатся приложения (мероприятия Банка России по совершенствованию банковской системы, банковского надзора, финансовых рынков, платежной системы). Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики можно рассматривать как плановый документ на среднесрочную перспективу, который обеспечивает прозрачность денежно-кредитной политики и доверие к государственному политическому курсу и учитывает экономические и социальные аспекты развития финансовой сферы.

12345678910Следующая ⇒

Поделиться: