Правовая основа деятельности Центрального банка Российской Федерации

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - закон о Центральном банке) статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Следовательно, в данной статье закреплен круг нормативно-правовых актов, которые могут регулировать статус Центрального банка, его функции и полномочия. Это Конституция Российской Федерации, Закон о Центральном банке и другие федеральные законы. Подзаконные нормативные акты (Указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств), законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты представительных органов местного самоуправления, а также акты самого Центрального банка не могут регулировать данные вопросы.

Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу на территории России. Законы и иные нормативно-правовые акты не должны ей противоречить. В Конституции Российской Федерации содержится несколько положений, имеющих непосредственное отношение к статусу Центрального банка Российской Федерации, его организации и деятельности. Они имеют основополагающий характер и конкретизируются в Законе о Центральном банке и других федеральных законах. Эти положения можно разделить на две группы. К первой группе следует отнести положения непосредственно не затрагивающие статус Центрального банка Российской Федерации, но влияющие на него. Ко второй группе следует отнести положения, непосредственно определяющие статус Центрального банка Российской Федерации.

Первая группа - это положения, закрепленные в п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации. Там указано, что в ведении Российской Федерации находятся «установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки». Как отмечает А. Г. Братко, «валютное регулирование, кредитное регулирование, денежная эмиссия составляют содержание банковской деятельности». Следовательно, согласно п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы банков и банковской деятельности, и, как следствие, статуса и деятельности Банка России относятся к исключительному ведению Российской Федерации.

Вторая группа норм посвящена непосредственно статусу Банка России. К ней относятся положения части 1 ст. 75 Конституции Российской Федерации, в которой указано, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускается. Таким образом, такая функция Банка России как денежная эмиссия закрепляется на Конституционном уровне. В данном случае под денежной эмиссией понимается «выпуск в обращение наличных денег». Это согласуется со ст. 29 Закона о Центральном банке, которая также говорит об эмиссии наличных денег. Наличные деньги выпускаются в форме банковских билетов (банкнот) и металлической монеты. Банк России осуществляет не только их эмиссию, но и организацию их обращения и изъятие из обращения.

Большое значение имеют положения, закрепление в части 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации. Она гласит: «Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». В данной норме содержатся три важных положения.

Во-первых, на конституционном уровне закрепляется такая функция Центрального банка Российской Федерации как защита и обеспечение устойчивости рубля. Однако в ст. 3 Закона о Центральном банке Российской Федерации защита и обеспечение устойчивости рубля именуется целью его деятельности. Налицо некоторое противоречие между Конституцией Российской Федерации и Законом о Центральном банке. Впрочем, оно является чисто формальным, так как цель деятельности находит свое конкретное выражение в функциях или, как указывает А. Г. Братко, «функция - основное направление деятельности, обусловленное поставленной целью».

Во-вторых, на конституционном уровне закрепляется принцип независимости Банка России. В ст. 75 Конституции Российской Федерации говорится только независимом осуществлении им функции по защите и обеспечению устойчивости рубля. В ст. 1 Закона о Центральном Банке Российской Федерации данное положение конкретизируется: Банк России осуществляет все свои функции и полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Независимость Банка России означает, что он не подчиняется прямо ни одному из органов власти, не входит ни в одну из ветвей власти. Органы власти не имеют права вмешиваться в осуществление Центральным банком Российской Федерации своих полномочий. С другой стороны, «пределы независимости Банка России определены Конституцией Российской Федерации и конкретизированы в законодательстве о Центральном банке Российской Федерации».

В-третьих, фраза «независимо от других органов власти» позволяет некоторым авторам сделать вывод, что Центральный банк Российской Федерации является одним из государственных органов Российской Федерации. Так, Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин, что Банка России - это «орган государственной власти, но вместе с тем он не относится к числу органов, которые осуществляют государственную власть в общепринятом (классическом) смысле данного термина». По мнению этих авторов, единая система государственной власти включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается данными органами. Поэтому Банк России является федеральным органом государственной власти, выполняющим одну из исключительных федеральных функций.

Существует и другая точка зрения. Так, А. Г. Братко считает, что Банк России не является органом государственной власти, а его служащие не являются государственными служащими, так как в соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственный служащий получает денежное вознаграждение за счет средств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. Служащие Банка России в соответствии с Законом о Центральном банке получают вознаграждение не из этих бюджетов.

Подробнее вопрос об особенностях правового статуса Банка России будет рассмотрен в соответствующей главе.

Наконец, последняя конституционная норма, посвященная непосредственно Центральному банку Российской Федерации находится в п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации. Данная норма относит к ведению Государственной Думы назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России. Согласно п. «г» ст. 83 Конституции Российской Федерации кандидатуру на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации Государственной Думе представляет Президент Российской Федерации. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Банка России.

Первый закон, регулировавший деятельность Центрального банка был принят в 1990 году. Это был Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394-I «О Центральном банке РСФСР ( Банке России)». Наряду с ним статус Центрального банка определял также Устав Центрального банка РСФСР. В статье 1 данного Устава было указано, что «Центральный банк РСФСР является Центральным банком РСФСР. Банк России создан на основании Закона РСФСР «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В своей деятельности Банк России руководствуется указанным Законом РСФСР «О банках и банковской деятельности», другим действующим на территории РСФСР законодательством и настоящим Уставом». Данный Устав действовал до 1995 г.г., когда был отменен в связи с принятием в новой редакции Федерального Закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» 26 апреля 1995 г.

В эту редакцию Закона о Центральном банке неоднократно вносились изменения, пока, наконец, 10 июля 2002 г. не был принят новый Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин отмечают, что «изменения, внесенные в законодательство о Центральном банке Российской Федерации, не столь существенны, чтобы охарактеризовать Закон как кардинально новый. Ряд статей нового Закона не только повторяют положения старого Закона в основных моментах, но и совпадают текстуально. Хотя произошедшие изменения по содержанию трудно назвать иначе как новой редакцией старого Закона, формально мы имеем новый Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Однако внесенные изменения были достаточно существенными. С введением нового Закона о Центральном банке Российской Федерации ряд функций Банка России был передан иным органам. Например, Банк России перестал заниматься банковским аудитом - отныне это обязанность Минфина РФ. Кроме того, Банк России перестал вести регистрацию кредитных организаций. Эта функция была передана Министерству по налогам и сборам РФ, а Банк России стал только принимать решение о регистрации.

Изменился правовой статус Национального банковского совета (НБС), «коллегиального органа Банка России». Ему посвящены статьи 12, 13 Закона о Центральном банке Российской Федерации. Он получил весьма широкие полномочия. В частности, он стал утверждать общие объемы расходов Банка России по ряду позиций, определять главного аудитора Банка России и аудиторскую фирму, которая будет проверять годовую финансовую отчетность Банка.

Новый Закон о Центральном банке Российской Федерации ограничил и его финансовую независимость - он стал налогоплательщиком. Ранее Банк России ежегодно перечислял в федеральный бюджет 50% всей своей прибыли. Остальные налоги, как было записано в редакции Закона о Центральном банке Российской Федерации от 1990 г., он не платил. Согласно же новому Закону о Центральном банке Российской Федерации, Банк России стал перечислять в федеральный бюджет 50 процентов фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. А налоговое законодательство перестало освобождать Банк России от уплаты налогов.

Центральный банк Российской Федерации был также ограничен в отношении проведения проверок кредитных организаций. Теперь Центральный банк «не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период», «при этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки». Вторую такую акцию можно организовать только в случаях, предусмотренных Законом о Центральном банке и другим законодательством.

Новый закон о Центральном банке Российской Федерации вызвал неоднозначную реакцию. Так, С. А. Голубев отмечал, что «новая редакция Закона о Центральном банке частично ослабила позиции Банка России, он утратил некоторые элементы независимости, что представляется неправильным... пересмотр Закона о Центральном банке был несвоевременным, новая банковская система только начала складываться и весьма серьезные коррективы вряд ли были необходимы».

Новый Закон о Центральном банке Российской Федерации, хоть и несколько ограничил его независимость, но в целом Банк России остался самостоятельным. Однако дальнейшее уменьшение независимости Банка России, особенно расширение полномочий НБС, нежелательно.

В новый Закон о Центральном банке Российской Федерации также были внесены изменения. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 5-ФЗ «О внесении изменений в статью 73 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» (Банке России)» были еще больше уменьшены полномочия Центрального банка Российской Федерации по проведению повторных проверок кредитных организаций. Теперь он имеет на это право только в случае ликвидации или реорганизации кредитной организации, либо в порядке контроля за деятельностью территориального учреждения Центрального банка Российской Федерации, либо по его ходатайству. В последних двух случаях необходимо принятие мотивированного решения Совета Директоров Центрального банка Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 180-ФЗ «О внесении изменений в статью 69 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» с Банка России была снята обязанность по определению порядка формирования и размера образуемых до налогообложения резервов (фондов) кредитных организаций для гарантирования возврата вкладов граждан. Это произошло в связи с введением системы обязательного страхования вкладов граждан.

В настоящее время Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке (Банке России)» представляет собой основной нормативно-правовой акт, регулирующий правовое положение Банка России, его функции и полномочия, органы управления и структуру, принципы организации и другие вопросы. Он состоит из 99 статей и 16 глав.

Глава 1 «Общие положения» состоит из основополагающих норм, регулирующих правовой статус Банка России. В этой главе определен круг нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с деятельностью Банка России, закреплен принцип независимости Банка России, а также то, что он является юридическим лицом; устанавливается имущественная база деятельности Банка России. Установлены основные цели деятельности Банка России. Это защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Хотя Центральный банк Российской Федерации получает прибыль в процессе своей деятельности, это не является целью, так как Банк России - не коммерческий банк. Задачи деятельности Центрального банка Российской Федерации реализуются в его функциях, перечень которых содержится в ст. 4 Закона о Центральном банке Российской Федерации. Также глава 1 посвящена вопросам взаимодействия Центрального банка Российской Федерации и Государственной Думы, нормотворческой деятельности Банка России, его участию в капиталах кредитных организаций и международных организаций.

Глава 2 Закона о Центральном банке Российской Федерации посвящена его капиталу. Банк России имеет уставный капитал в размере 3 миллиардов рублей. Это его характерная черта как юридического лица.

Глава 3 посвящена органам управления Банком России и Национальному банковскому совету. Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России - состоит из 12 членов и формируется из представителей Совета Федерации, Государственной Думы, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Также в состав Национального банковского совета входит Председатель Центрального банка Российской Федерации. Национальный банковский совет не является органом управления Центральным банком Российской Федерации, так как не занимается непосредственным руководством его деятельностью. Его создание было обусловлено «необходимостью создать действенный механизм общегосударственного контроля за деятельностью главного органа денежно-кредитного регулирования страны, не подчиняя Банк России какому-либо одному федеральному органу государственной власти и не ограничивая его независимости».

Особая природа Национального банковского совета видна при анализе его компетенции, которая была существенно расширена в новом Законе о Центральном банке Российской Федерации. Принято выделять две группы компетенции НБС - вопросы, связанные с реализацией Банком России единой государственной денежно-кредитной политики (рассмотрение годового отчета Банка России, вопросов совершенствования банковской системы, проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и т. п.) и вопросы функционирования самого Банка России (утверждение общего объема расходов на содержание служащих, на пенсионное обеспечение, общего объема капитальных вложений и прочих расходов, правил бухгалтерской отчетности и отчета о расходах).

НБС не уполномочен представлять Банк России, не несет ответственность за его деятельность. НБС является своего рода контрольным и наблюдательным органом или, как выразился А. Г. Братко «связующим звеном между Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Президентом Российской Федерации и Банком России в проведении единой государственной денежно-кредитной политики». Учитывая те сложности, которые возникают при проведении этой политики, существование НБС, возможно, является оправданным, хотя это - ограничение независимости Банка России. К тому же, вопросы хозяйственной деятельности, административных расходов можно было оставить в ведении самого Центрального банка Российской Федерации.

Единоличным органом управления Банка России является его Председатель. Он назначается на должность Государственной Думой большинством голосов сроком на четыре года. Кандидатуру Председателя Центрального банка Российской Федерации представляет Президент Российской Федерации. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении Председателя Центрального банка Российской Федерации от должности. Председатель Банка России в соответствии со ст. 20 Закона о Центральном банке Российской Федерации действует от его имени и представляет его интересы; председательствует на заседаниях Совета директоров; подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, соглашения Банка России; назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя банка России; подписывает приказы и дает обязательные указания; принимает решения по всем иным вопросам, не отнесенным к компетенции Национального банковского совета или Совета директоров.

Совет директоров является коллегиальным органом управленияБанка Рссии. Он состоит из Председателя Банка России и 12 членов. Они назначаются Государственной Думой сроком на четыре года по представлению председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации. К компетенции Совета директоров относится проведение и обеспечение единой государственной денежно-кредитной политики (разработка проекта основных направлений этой политики и обеспечение их выполнений), осуществление контроля за деятельностью Банка России и утверждение некоторых видов его отчетности, решение вопросов обеспечения необходимых условий для нормальной организации и деятельности Банка России (оплата труда, участие в международных организациях), принимает решения, направленные на укрепление и развитие банковской системы и устанавливает правила банковских операций и бухгалтерского учета в кредитных организациях.

Глава 4 закона посвящена взаимодействия Банка России и органов государственной власти и органов местного самоуправления. Банк России взаимодействует с Правительством Российской Федерации по вопросам экономической политики и с Министерством финансов по вопросам выпуска государственных ценных бумаг. Он осуществляет хранение средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов и операции с ними.

Важные положения содержатся в главе 5 Закона о Центральном банке. Они определяют требования к годовому отчету и годовой финансовой отчетности Центрального банка. Также в этой главе содержится требование о перечислении 50% прибыли Банка России в федеральный бюджет после уплаты соответствующих налогов. Ранее Банк России был освобожден от уплаты налогов, однако необходимость платить налоги во внебюджетные фонды (например, Пенсионный) обусловила это нововведение.

Главы 6-12 Закона о Центральном банке посвящены различным его функциям, которые будут рассмотрены в соответствующей главе.

Центральный банк Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В нее входят как центральный аппарат, так и территориальный учреждения, расчетно-кассовые центры, другие учреждения. Принципам их организации, взаимоотношений и компетенции посвящена глава 12 Закона о Центральном банке.

Важные положения содержатся в главе 15 «Аудит Банка России». Она устанавливает двойной аудит Банка России - внутренний и внешний. Внутренний аудит осуществляется службой главного аудитора Банка России, внешний - независимой аудиторской организацией, выбираемой Национальным банковским Советом.

Наиболее важными федеральными законами, регулирующими вопросы статуса и полномочий Банка России, являются Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», «О реструктуризации кредитных организаций», «О валютном регулировании и валютном контроле».

Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» осуществляет правовое регулирование банковской системы Российской Федерации, устанавливает основополагающие понятия и принципы ее функционирования, требования к кредитным организациям, их учредительным документам, уставному капиталу, органам управления. В нем установлен порядок создания, регистрации и лицензирования кредитной организации. Установлены требования к кредитной организации, обеспечивающие стабильность банковской системы, защиту прав и интересов вкладчиков кредитных организаций (норматив банковских резервов, банковская тайная). Также данный Закон регламентирует вопросы межбанковских операций, статуса филиалов и представительств кредитных организаций, порядок работы с вкладчиками, а также ведение бухгалтерского учета и аудит в кредитных организациях.

В данном Законе содержится много норм, определяющих место и полномочия Банка России в банковской системе России. Анализ этих норм позволяет говорить о двойственном положении Банка России по отношению к кредитным организациям. В соответствии со ст. 2 Закона Банк России входит в банковскую систему Российской Федерации. С одной стороны Банк России осуществляет регулирование деятельности кредитных организаций путем издания нормативно-правовых актов. Нормативно-правовыми актами Банка России регулируются такие вопросы как правила осуществления банковских операций, необходимый для регистрации и получения лицензии перечень документов, минимальный размер капитала кредитной организации, правила проведения безналичных расчетов кредитными организациями и т.п.

Также в соответствии с данным Законом Банка России принимает решение о регистрации кредитной организации, осуществляет лицензирование кредитных организаций, отзывает лицензии кредитных организаций в установленных Законом случаях. По инициативе Банка России может быть ликвидирована кредитная организация. Банк России участвует в процессе ее банкротства. С другой стороны Банк России находится с кредитными организациями не только в отношениях подчинения, но и в договорных отношениях. В соответствии со ст. 28 Закона корреспондентские отношения между Банком России и кредитными организациями строятся на договорных началах. Банк Росси может кредитовать кредитные организации, а также оказывать другие платные услуги на договорных началах.

Федеральный закон 1999г. «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» устанавливает особенности процедуры банкротства кредитной организации. Вопросы финансового оздоровления и банкротства кредитных организаций регулируются, помимо всего прочего и нормативными актами Центрального банка Российской Федерации. Так, он имеет право направить в кредитную организацию требование о мерах по финансовому оздоровлению, которые кредитная организация обязана предпринять. Также к компетенции Банка России относится назначение временной администрации и приостановление деятельности исполнительных органов по ходатайству этой временной администрации, а также прекращение деятельности временной администрации. Также Банк России может требовать реорганизации кредитной организации, а также обращаться в арбитражный суд с требованием о признании кредитной организации банкротом. В этом случае Банк России обязательно участвует в рассмотрении дела. Он участвует в процедуре конкурсного производства и признании кредитной организации банкротом.

Федеральный закон 1999 г. «О реструктуризации кредитных организаций» регулирует деятельность, направленную на преодоление финансовой неустойчивости кредитных организаций, восстановление их платежеспособности либо на осуществление процедур ликвидации кредитных организаций. Эту деятельность осуществляет Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Основные полномочия Банка России в сфере реструктуризации кредитных организаций состоят в том, что он при наличии установленных законом оснований направляет в АРКО предложение о переходе кредитной организации под управление агентства, а также назначает временную администрацию по управлению кредитной организацией.

Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» был принят 10 декабря 2003 г. В ст. 5 данного Закона Банк России отнесен к органам валютного регулирования. Основным полномочием Банка России является издание нормативных актов в области валютного регулирования. В соответствии со ст. 5 Закона Центральный банк Российской Федерации устанавливает единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, а также готовит и публикует статистическую информацию по валютным операциям. Банк России устанавливает требования к валютным сделкам, документам, оформляющим валютные сделки и т. п. Банк России предоставлено право совершать валютные сделки без ограничений.

⇐ Предыдущая123456789Следующая ⇒

Поделиться: