Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления

местный самоуправление контроль внутренний

Конституционная формула о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает, что местные самоуправляющиеся структуры полностью самостоятельны и не подпадают под контрольную и надзорную деятельность государства.

В статье 15 Конституции РФ указывается на обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции РФ и законов, иными словами закреплен принцип соблюдения законности. К формам обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления относится: выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать устав муниципального образования и т.д. Это обуславливает необходимость организации государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления

В сфере местного самоуправления объектами контроля являются органы местного самоуправления, принимаемые ими акты, решения, принятые населением муниципального образования на референдуме, решения органов государственной власти в отношении муниципальных образований.

Субъектами контрольной деятельности выступают: население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы, осуществляющие контрольную и надзорную деятельность (прокуратура, контрольно-ревизионные подразделения, налоговые органы и т.д.), судебные органы.

Контроль в сфере муниципального управления базируется на принципах: законности, правовой определенности, соразмерности.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ (в ред. от 21 июля 2007 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» две статьи посвящены государственному контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В статье 21 указывается, что возможен контроль не только за переданными полномочиями, но и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В соответствии со статьей 77 Федерального закона №131-ФЗ уполномоченные органы государственной власти реализуют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Фактически не определена процедура контроля. Устанавливается только, что органы местного самоуправления не должны препятствовать контролю.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 5 и частью 2 статьи 6 Федерального закона №131-ФЗ осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, данным федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

В статьях 14, 77 Федерального закона №131-ФЗ используется не только термин контроль, но и надзор. Надзор осуществляется как прокуратурой (общий надзор), так и специальными государственными инспекциями (административный надзор).

Контроль в свою очередь подразделяется на внешний контроль и внутренний. Особенность внешнего контроля заключается в том, что он проводится за неподчиненными в административном отношении контролирующему субъекту органами. Внутренний контроль осуществляется непосредственно внутри органов одной системы и охватывает всю деятельность обследуемого органа, а система внешнего контроля чаще всего образуется как узкоспециализированная и касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольного звена.

На органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, распространяются положения Федерального закона от 8 августа 2001 года №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Все требования, в том числе процедурные, установленные этим законом, распространяются и на контроль (надзор) за органами местного самоуправления за исключениями, установленными в самом законе.

В случае выявления органами контроля и надзора нарушений, могут быть применены меры принуждения, вплоть до юридической ответственности Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 октября 1997 года отметил, что данные меры не могут рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

С точки зрения единства государственно-правовой системы контроль следует рассматривать как гарантию обеспечения законности деятельности муниципальных властей и соблюдения баланса интересов населения муниципальных образований и государственного целого, как средство обеспечения социальной справедливости в обществе.

Можно выделить следующие формы и направления государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления:

¾ Прокурорский надзор

¾ Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

¾ Контроль за организацией и проведением конкурсов на размещение муниципальных заказов

¾ Административный контроль и надзор

¾ Финансовый контроль

¾ Государственная регистрация уставов муниципальных образований и контроль за законностью муниципальных правовых актов

¾ Отрешение от должности главы муниципального образования и главы администрации

¾ Роспуск выборного органа местного самоуправления

¾ Временное государственное управления.

Далее последовательно рассмотрим каждое из направлений.

Прокурорский надзор. Для прокуратуры в России надзор за законностью в сфере местного самоуправления не является основной функцией. Роль прокуратуры в сфере местного самоуправления включает:

защиту законных прав населения, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

применение мер ответственности в случаях незаконного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, нарушения установленного порядка их функционирования;

применение мер ответственности в случае ущемления прав граждан самими этими властными структурами.

Следует констатировать, что прослеживается тенденция постоянного увеличения количества оспоренных прокуратурой актов, принятых органами местного самоуправления. Возможно, одной из причин этого являются существенные изменения законодательства о местном самоуправлении и неспособность органов местного самоуправления быстро отреагировать на это изменение.

По данным органов прокуратуры Челябинской области в 2008 г. оспорено 1253 нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления с нарушениями федерального и регионального законодательства.

На незаконные правовые акты прокурорами принесено 860 протестов, внесено 312 представлений и направлено в суд 184 заявления. Анализ статистических данных показал, что в 2008 году выявлено почти в 3 раза больше незаконных правовых актов, чем в 2008 году (около 500).

Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий. Формами контроля за осуществление органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий может являться:

предоставление органами местного самоуправления отчетности об осуществлении отдельных государственно-властных полномочий;

проверка осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий;

выдача органами государственной власти предписаний об устранении нарушений;

согласование проектов муниципальных правовых актов и иных решений, принимаемых по вопросам осуществления отдельных государственно-властных полномочий

правовая экспертиза и анализ муниципальных правовых актов, принятых по вопросам осуществления отдельных государственно-властных полномочий;

отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственно-властных полномочий;

назначение уполномоченных должностных лиц органов государственной власти для постоянного наблюдения за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий;

посещение представителями уполномоченного органа государственной власти органов местного самоуправления с целью ознакомления на месте с ходом осуществления отдельных государственных полномочий;

рассмотрение жалоб граждан и организаций на деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственно-властных полномочий;

обращение с жалобами на действия (бездействие) и решения органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственно-властных полномочий в суды РФ и прокуратуру;

мониторинг и анализ деятельности органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

и другие

В соответствии с частью 3 статьи 20 Федерального закона 131-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Фактически установлено важное ограничение степени ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за осуществление переданных им государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (часть 3 статьи 21 названного закона).

Контроль за проведением конкурсов при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд осуществляется на федеральном уровне Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по оборонному заказу, Министерством экономического развития и торговли РФ, Счетной палатой РФ.

Основными формами осуществления контроля за проведением конкурсов является проведение плановых и внеплановых проверок. При осуществлении проверок Федеральная антимонопольная служба:

проверяет соблюдение законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов в части организации и порядка проведения конкурсов;

устанавливает факт наличия или отсутствия совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной - комиссией действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или преступления;

проверяет соблюдение требований антимонопольного законодательства к проведению конкурсов на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

В случае установления при проведении проверки факта совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения, федеральная антимонопольная служба рассматривает дело об административном правонарушении в соответствии со статьей 23.66 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

В случае установления при проведении проверки факта совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки преступления, Федеральная антимонопольная служба передает информацию и материалы в соответствующие правоохранительные органы и органы прокуратуры РФ для решения вопроса о возбуждении уголовных дел.

Административный контроль и надзор. Функции отраслевого контроля осуществляют федеральные службы, специально созданные для контрольно-надзорной деятельности (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная миграционная служба и др.). Так или иначе, их контроль затрагивает и деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. В последнее время федеральными законами усилены контрольные функции органов государственной власти в некоторых сферах деятельности органов местного самоуправления.

Контрольные мероприятия проводятся в соответствии с ежегодным планом, утверждаемым руководителем органа, осуществляющего государственный контроль. Плановые контрольные мероприятия в отношении одного органа регулирования проводятся 1 раз в год. Внеплановые контрольные мероприятия могут проводиться по решению органов, осуществляющих государственный контроль, на основании обращений органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и организаций.

Представляется довольно значимой такая разновидность административного контроля как финансовый контроль. В обеспечение делегированных полномочий федеральный бюджет передал органам местного самоуправления в 2007 году 153 млрд. рублей, а в 2008 году - 200 млрд. рублей. За последние годы передаваемый бюджет вырос в шесть раз. А это для органов государственного и муниципального финансового контроля означает, что необходимо создавать объективную систему оценки эффективности использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, работы местных администраций.

Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью бюджетного процесса, как на государственном, так и на муниципальном уровне. В зависимости от уровня проведения финансовый контроль может быть государственным, муниципальным, внутрихозяйственным и независимым (аудиторским).

Основными формами финансового контроля являются: ревизия, проверка, надзор и экспертиза нормативно-правовых актов и иных документов (в том числе их проектов). В случае выявления нарушений финансовой дисциплины могут быть применены разные меру принуждения, вплоть до уголовной ответственности.

Также к одной из форм государственного контроля за законностью актов местного самоуправления можно отнести государственную регистрацию уставов муниципальных образований, осуществляемую органами юстиции. Органы государственной власти фактически проводя правовую экспертизу уставов, исполняют конституционную обязанность государства по защите прав и свобод человека и гражданина, а также по обеспечению режима законности и правопорядка (п.» б» ст. 72). Регистрация уставов муниципальных образований предусматривает проверку их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъектов Российской Федерации.34

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон от 21 июля 2005 года №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Государственная регистрация устава муниципального образования необходима для включения муниципального образования в единый федеральный реестр муниципальных образований, для приобретения соответствующими органами местного самоуправления прав юридических лиц.

По данным Минюста к началу 2008 года прошли государственную регистрацию почти 23 тысяч из 24, 5 тысяч уставов муниципальных образований. Отказано в регистрации почти 1200 уставам. Основные причины отказа в государственной регистрации уставов муниципальных образований - несоответствие закону: перечня вопросов местного значения; порядка осуществления территориального общественного самоуправления; порядка преобразования и изменения границ муниципального образования.

Кроме уставов муниципальных образований органы местного самоуправления принимают другие муниципальные правовые акты. Эти акты публикуются в муниципальных средствах массовой информации, имеющих ограниченный тираж, а в сельской местности, как правило, вообще не публикуются. Свободного доступа граждан к ним нет. В результате внешний контроль за их соответствием федеральному и региональному законодательству отсутствует, поэтому практика издания незаконных решений муниципальных органов не сокращается.

В связи с этим представляется целесообразным ведение регистра за счет средств бюджета субъекта Российской федерации. Для организационно-технического обеспечения данной работы потребуются значительные бюджетные средства. В целях формирования единого информационно-правового поля в Российской Федерации предусмотреть проведение указанной работы на условиях софинансирования.

Отрешение от должности главы муниципального образования и главы администрации. В статье 74 Федерального закона 131-ФЗ предусматривается возможность отрешения от должности высших должностных лиц муниципального образования - главы муниципального образования и главы администрации. Впервые предусматривается возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации, т.е. невыборного лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. Обращает на себя внимание определенная противоречивость законодательства о местном самоуправлении и о муниципальной службе, которое не предусматривает такой вид увольнения муниципального служащего, как отрешение от должности.

Роспуск выборного органа местного самоуправления. В статье 73 Федерального закона №131-ФЗ предусматривается ответственность представительного органа местного самоуправления перед государством. В соответствии с первоначальной редакции статьи основанием ответственности являлось принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Данное противоречие должно быть установлено в судебном порядке. Ответственность не наступает, если представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. По истечении указанного срока высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

В законе не предусмотрен срок давности для привлечения к ответственности, не указаны сроки рассмотрения законодательным органом закона о роспуске представительного органа. На практике, как известно, согласно уставам субъектов РФ законы принимаются в двух чтениях, при этом, как правило, первое и второе чтения разведены по разным сессиям (временной интервал при этом может достигать трех месяцев). Было бы правильным законодательно закрепить предельный срок рассмотрения закона о роспуске.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

К настоящему времени уже появилось несколько примеров применения рассматриваемого механизма.

Временное государственное управление. В литературе эту санкцию иногда называют банкротством муниципального образования.

В настоящее время на основании части 1 статьи 75 Федерального закона 131-ФЗ отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в случае:

) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с федеральным законодательством;

) если вследствие решений, действий (бездействия) органов (местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии С выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований (норма вступила в силу с 1 января 2008 года);

) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Данная процедура введения временного осуществления полномочий органов местного самоуправления требует дальнейшей детализации. В частности, нет ясности в том, на основании каких критериев арбитражный суд субъекта РФ будет определять, что задолженность возникла вследствие действий местных органов, а не по объективным критериям; непонятно, почему сохраняется деятельность представительного органа, который утверждает бюджет - ведь именно его деятельность может явиться причиной создавшейся ситуации. Кроме того, представляется необходимым уточнить основания изъятия соответствующих полномочий в случае нецелевого использования бюджетных средств, так как в ряде случаев нецелевое использование является вынужденной мерой.

Таким образом, можно констатировать двуединый характер воздействия органов государственной власти на местное самоуправление: с одной стороны, органы государственной власти обязаны содействовать развитию местного самоуправления, а с другой - местное самоуправление должно осуществляться в рамках закона, в случае его нарушения органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность не только перед местным сообществом, но и перед государством. Однако формы и методы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления несмотря на их разнообразие и значительное нормативно-правовое освещение нуждаются в совершенствовании и детализации.

 

⇐ Предыдущая123456789Следующая ⇒

Поделиться: