История развития системы жилищного обеспечения военнослужащих

 

Жилье для действующих военнослужащих, а также уволенных в запас - одна из самых острых социальных проблем в России начала XXI столетия. Однако для выяснения современных возможностей решения этой проблемы следует обратиться к истории - каким же образом она решалась ранее.

Существовавший в дореволюционной России в XIX-XX веках порядок обеспечения квартирным довольствием военнослужащих достаточно подробно регламентировался действовавшим в тот период законодательством, которое включало Устав о земских повинностях, Свод военных постановлений 1869 года, Положение о воинской квартирной повинности от 8 июня 1874 года и другие нормативные акты.

Во время службы генералы и офицеры, говоря языком нормативных актов, обеспечивались жилыми помещениями в следующих основных формах:

а) «постойной повинности» (путем выделения квартир от земств по месту нахождения воинских частей);

б) размещения на казенных квартирах (в казенных зданиях);

в) получения «квартирных» денег для оплаты найма частных квартир.

В начале XIX века чаще всего использовалась постойная повинность, поскольку государство не имело возможности обеспечивать военных казенными квартирами. В то же время, надо сказать, постойная повинность также не была достаточно эффективной формой, поскольку, во-первых, вызывала недовольство у местных властей и населения как обременительная и непопулярная обязанность и, во-вторых, отрицательно влияла на боевую готовность воинских частей, разбросанных порой незначительными подразделениями по множеству отдельных городов, деревень и хуторов. Поэтому, начиная с 1816 года, натуральная постойная повинность постепенно заменялась «квартирными» деньгами. Однако этот процесс шел довольно медленно. К 1860 году квартирные деньги получали только 11 % офицеров (всего в 52 населенных пунктах России), в то время как от земств обеспечивалось жилыми помещениями около 80% военнослужащих. Принципы, в соответствии с которыми определялся размер «квартирных» денег, постепенно совершенствовались. Так, если первоначально сумма выплачиваемых офицеру «квартирных» денег зависела лишь от его воинского звания, то затем стали также учитываться и такие обстоятельства, как занимаемая им воинская должность, семейное положение и место прохождения военной службы (так называемый «разряд» местности, которых всего насчитывалось восемь). Условия квартирного довольствия улучшались с ростом должностного положения офицера при учете состава его семьи. Например, за счет государства командиру полка оплачивалось семь комнат (включая две комнаты для прислуги) и кухня. Изменялся и подход к определению источников финансирования «квартирных» денег. В 1872 году была установлена их выдача в полном объеме за счет государственной казны, тогда как ранее эта обязанность частично возлагалась на земства. В то же время городские власти имели полномочия по дополнительной выплате в определенных случаях домовладельцам специального вознаграждения, если установленная государством сумма «квартирных» денег не соответствовала реальной стоимости найма квартиры.

Зачастую реальная стоимость снимаемого жилья превышала размеры «квартирных» денег. Например, в начале XX века стоимость трех-четырехкомнатной квартиры в Киеве, Одессе, Харькове при размере «квартирных» денег в 22, 7 рубля составляла от 30 до 50 рублей, тогда как жалованье офицера с выслугой в 20-30 лет равнялось 140-150 рублям.

В последующем в составе «квартирных денег» стали структурно выделяться следующие главные составные части:

а) денежные средства по оплате квартиры;

б) денежные средства по оплате содержания конюшни (для военнослужащих в должности от командира роты и выше);

в) денежные средства по оплате отопления и освещения.

Их размер резко дифференцировался (с коэффициентом кратности до пяти) в зависимости от разряда местности прохождения военной службы, занимаемой должности и воинского звания офицера (генерала).

Например, в 1913 году размер квартирных денег командира роты составлял от 163 рублей (132 рубля за оплату квартиры, 6 - за конюшню и 25 - за отопление и освещение) по VIII разряду до 544 рублей (соответственно 426, 18 и 100 рублей) по I разряду. Для генерал-майора сумма квартирных денег составляла уже от 525 рублей (426 рублей за оплату квартиры, 24 - за конюшню и 75 - за отопление и освещение) по VIII разряду до 1666 рублей (соответственно 1332, 84 и 250 рублей) по I разряду, а для полного генерала (по максимальному размеру) от 700 (534, 42 и 125) рублей до 2330 (1692, 138 и 500) рублей.

В результате «квартирные» деньги становились важной составляющей общего материального обеспечения военнослужащих. В этой связи вопросы обоснования размеров «квартирных денег» являлись в тот период весьма актуальными и были предметом исследований и дискуссий в русской военной и юридической литературе конца XIX - начала XX века.

Как отмечается в современной научной литературе, подобный подход к решению жилищной проблемы военнослужащих, связанный с включением «квартирных денег» в офицерское денежное содержание, как положительно зарекомендовавший себя на практике, был распространен и на материальное обеспечение дореволюционных чиновников в целом, в связи с чем выплачиваемые им квартирные деньги в среднем составляли пятую часть общего денежного содержания.

Кроме того, в воинских частях мог создаваться, в том числе с привлечением внебюджетных средств, так называемый «жилищный капитал», который использовался для выдачи офицерам ссуд на возведение собственных жилых домов, особенно в Туркестанском, Приамурском и ряде других военных округов.

По общему правилу правом на жилье (квартирное обеспечение) пользовались и члены семьи офицера, в число которых входили жена, дети и близкие родственники (отец, мать, незамужние сестры, несовершеннолетние братья), находившиеся на попечении офицера. Вдовы погибших (умерших) офицеров имели право на пользование квартирой в течение шести недель после смерти мужа.

Действовавшим тогда законодательством (п. 3 ст. 257 Устава о земских повинностях, ст. 910 Свода военных постановлений и др.) предусматривалось предоставление квартир в таком же порядке, как и для военнослужащих, лицам, уволенным с военной службы, но только из числа тяжело раненных, первого класса отставных и состоящих в запасе генералов и офицеров. Это было обусловлено тем, что вопросы обеспечения жильем военнослужащих после отставки решались не всегда одновременно с увольнением с военной службы, а, как правило, заблаговременно. Исходя из социального состава офицерского корпуса и сложившейся в России многолетней практики, обеспечение жильем военнослужащих фактически заменялось предоставлением поместий с землями в качестве награды за верную военную службу Отечеству. В качестве дарителя в таких случаях в основном выступал император как представитель государства. Дарование военнослужащим государственной недвижимости в виде определенного количества десятин земли и поместья фактически являлось юридическим актом, называемым «пожалование». При отставке в послужной список военнослужащих вносились не только полученные денежные награды и подарки, но и земли. То есть была развита так называемая «поместная форма обеспечения» («поместная система», «пенсионное поместье», «прожиточное поместье», «поместное жалованье», «оклад поместный»), что означало поземельное владение, которое давалось военнослужащим еще в период прохождения военной службы и делало их собственниками земли задолго до увольнения из армии. Размеры пожалованных земельных наделов ставились в зависимость от ряда условий: стажа военной службы, занимаемой должности, воинского звания, участия в боевых действиях, состояния здоровья (полученных в период военной службы ранений), наград. В случае гибели (смерти) военнослужащего его семья также получала поместное жалование.

По существовавшей в то время классификации имущества делились на родовые и благоприобретенные, в зависимости от чего действовали определенные ограничения по свободе завещательного распоряжения. Поэтому большое значение имела законодательная проработка возможности последующего отчуждения и наследования поместий.

Кроме того, следует упомянуть и такие специальные формы обеспечения жильем военнослужащих после увольнения с военной службы, как проживание отставных военных (с содержанием, включающим так называемые «хлебные рационы» в натуре или деньги) в монастырях, а также их помещение при наличии тяжелых заболеваний в богадельни, больницы и инвалидные дома. В частности, в первой половине XVIII века в ряде внутренних губерний России (Казанской, Оренбургской, Смоленской и др.) создавались специальные военные поселения для нижних чинов, уволенных в отставку «за ранами, болезнями и старостью», которые, однако, затем были упразднены. В последующем Екатериной II было принято решение о направлении в ряд определенных городов выходящих в отставку малообеспеченных офицеров на проживание с предоставлением им квартир и инвалидного содержания за счет налогов с церквей и монастырей, освобожденных от обязанности по содержанию военнослужащих. Однако в XIX веке указанные формы обеспечения жильем военнослужащих утратили свое былое значение.

Существовали определенные особенности в правовом регулировании жилищных отношений с участием военнослужащих на период военных действий. Так, при вступлении России в Первую мировую войну, указом Николая II от 28 июля 1914 года всем «чинам военного и морского ведомства, как состоящим на действительной службе, так и призванным на таковую из запаса или ополчения, или их семействам, с ними проживающим» было предоставлено право расторгнуть договоры (отказаться от заключенных договоров) по найму квартир в течение месяца с момента получения приказа вышестоящего командования, препятствующего пользованию квартирами.

Вместе с тем, семье офицера, убывшего на театр военных действий, продолжалась выплата «квартирных» денег в ранее установленном размере. При переезде членов семьи военнослужащего в связи с военными действиями в другой населенный пункт выплачивались дополнительные суммы.

В целом перед Первой мировой войной и в ее начале были приняты определенные меры по улучшению материального положения офицерского состава, включая увеличение размера денежного довольствия и «квартирных» денег. Тем не менее в обществе продолжал остро дискутироваться вопрос о необходимости дальнейшего увеличения денежного довольствия военнослужащих, который даже рассматривался в Государственной думе. Однако в целом размер «квартирных» денег, удельный вес которых в общем денежном довольствии военнослужащих существенно возрос и достигал 30-40%, был значительным и позволял положительно решать жилищную проблему военнослужащих и членов их семей.

Положение с обеспечением жильем военнослужащих коренным образом изменились после Октябрьской революции 1917 года.

По причинам объективного характера принципиально изменился социальный состав офицерского корпуса вновь созданной Рабоче-Крестьянской Красной армии. Жилищный вопрос в армии приобрел крайне важное значение в условиях существовавшей в стране разрухи после гражданской войны, когда было мало пригодных для жилья квартир, а наем частной квартиры являлся очень дорогостоящим мероприятием, несопоставимым с финансовыми возможностями как каждого отдельного военнослужащего, так и государства в целом. И в последующем на протяжении всего прошедшего столетия, несмотря на принимаемые государством меры, жилищная проблема военнослужащих не была окончательно решена.

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться: