Место и роль правительства в системе органов государственной власти Российской империи.

⇐ ПредыдущаяСтр 39 из 77Следующая ⇒

В России все время существования Петербургской империи отсутствовал четко оформленный институт коллегиальности министров, известный как правительство - governement в западных аналогах. Краткий период истории " думской монархии" можно в этой связи рассматривать только как начальный этап формирования органа, координирующего деятельность ведомств центрального государственного управления. Во многом такая ситуация объяснялась характером власти Императора и его положением среди других органов государственной власти. Старая редакция Основных государственных законов гласила, что русский монарх " есть монарх самодержавный и неограниченный" (ст. 1 Осн. гос. зак. Т. 1 Св. зак. ред. 1832 - 1892 гг.), при этом в силу ст. 80 ред. 1892 г., " власть управления во всем ее пространстве принадлежит Государю". Таким образом, Император лично руководил деятельностью подчиненных " мест управления", как тогда говорили. Правительства de iure в виде особой корпорации министров не существовало.

Конечно, во многом становление коллегиальной системы организации высшего правительственного органа обусловлено было появлением и укреплением института парламентаризма, когда министры, формально оставаясь слугами короны, ее советниками, тем не менее несли политическую ответственность перед парламентом. Одновременно с этим формировался и другой принцип организации правительства, обычно обозначаемый через английскую формулу: King in the Council. Под последним подразумевалось, что министры в своем общем собрании под председательством монарха образуют единую и солидарную корпорацию - по сути формальное правительство, позднее обозначаемое как исполнительная ветвь общегосударственной власти. Именно солидарная организация правительственной власти делала ее нечто большим, чем власть каждого отдельного министра, так как таким образом совместное заседание всех министров могло принимать решения по вопросам, выходившим за рамки компетенции каждого из них.

Место такого соединенного собрания всех министров под председательством главы государства внутри системы органов государственной власти определяется обычно как высший орган исполнительной власти. Именно такому органу неформально поручается исполнение задач, вытекающих из исполнения законов, формально же исполнение каждого закона по-прежнему вверяется ведомству отдельного министра. В то же время этот орган присваивает себе и некоторые высшие прерогативы главы государства, вернее, он сам их делегирует ему в силу факта своего председательствования. В государствах, для которых характерна самостоятельная роль его главы, предусмотрено, конечно, подчиненное положение корпорации министров, при этом министры продолжают оставаться официальными советниками или помощниками главы государства, посредством которых он реализует собственные полномочия, либо непосредственно, либо делегируя их министрам, фактически соединенной корпорации министров.

Все это было характерно, повторимся еще раз, для стран Западной Европы и Северной Америки уже в середине XIX в. В России подобная система реализоваться не могла хотя бы уже потому, что единственным носителем власти здесь являлся абсолютный монарх, который в управлении верховном действовал непосредственно; " в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Него лицам и местам, действующим Его именем и по Его повелениям", - так гласил закон (ст. 80 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Иными словами, советникам Императора вверялась подчиненная власть управления, что фактически было установлено со времени реформ Петра Великого. Все это вело к тому, что монарх лично, in personam, подменял собой солидарное собрание собственных советников и выносил все решения, выходившие за рамки их компетенции, единолично. Нельзя сказать, что подобная организация власти была удобна в практическом плане, за более чем 200-летнюю историю Империи расцвет такой организации власти пришелся на тридцатилетнее царствование императора Николая I (1825 - 1855 гг.), да и то даже этот выдающийся монарх не смог обойтись без вспомогательного аппарата, взявшего на себя техническую работу по проведению должной координации деятельности министров.

С формированием различных отраслей государственного управления, реализованных вначале в системе коллегий, а потом и министерств, понадобилось сразу же организовывать должное взаимодействие между ними, а после создать орган, который бы санкционировал проект решения, подготовленный несколькими из них, - это понял уже сам Петр; и одной из форм решения данной проблемы при нем стал Сенат.

Сенат как правительственное учреждение.

В первом же указе об учреждении Сената было сказано, что он создается на время отлучек Императора, тем самым ex officio Сенат замещал самого Императора, в связи с чем Сенат получил наименование " Правительствующий" ( Указ от 22 февраля 1711 г.). Сразу заметим, что только на краткий период с 14 марта 1726 г. по 12 декабря 1741 г. он именовался " Высоким". Указом от 2 марта 1711 г. Сенату передавалось самостоятельное указное право, реализуемое по докладу проекта решения Сенатом непосредственно Императору. Наконец, более четко правительственная роль Сената была определена впервые Указом от 12 декабря 1718 г. Пункт 1 этого Указа считал президентов всех коллегий членами Сената, следующий пункт еще более четко указывал, что " когда кому в коллегии такое дело случится, то ему одного того учинить невозможно", тогда надлежит дело передавать на общее заседание Сената и решать его уже в соединенном заседании. Более четко указанное правило было сформулировано в п. 2 Указа от 27 апреля 1722 г. " О должности Сената": " Дело сенатское то, когда кому решить невозможно, то те дела президенту коллегии приносить и объявить генерал-прокурору, который должен представить в Сенате, и оное решить в Сенате, а чего невозможно решить, о том, приложа свое мнение, учинить предложение в доклад". Последний раз аналогичное положение упоминается в п. 3 Указа от 7 марта 1726 г., с тем только исключением, что дела, выносимые в Сенат из Военной коллегии, должны решаться в присутствии кого-либо из членов ВТС.

В дальнейшем место Сената в посреднической роли и собственной указной практике заступили другие органы высочайшей власти, которые учреждались непосредственно под председательством Императора (вплоть до 1917 г. Председателем Сената числился Император) и по форме и на деле восполняли пробел между органами центрального управления (коллегиями-министерствами) и Императором. Однако эти органы не смогли приобрести необходимого постоянства своей структуры и компетенции, в связи с чем Указом от 12 декабря 1741 г. " О восстановлении власти Сената в правлении внутренних государственных дел" Сенат вновь получает всю полноту правительственной власти. По замечанию А.Д. Градовского, из его ведения изъяли только дела по внешним сношениям. Дополнительным средством усиления власти Сената было еще и то, что вышло несколько указов (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XI. N 8480, 8575), подтверждавших действие прежних законоположений Петра Великого, воспрещавших подачу челобитных на высочайшее имя, минуя Сенат. В эту же эпоху, как отмечал А.Д. Градовский, Сенат получает совершенно новые области компетенции: финансово-хозяйственную и территориальную. В первом случае он распоряжался насчет мер к поощрению развития промышленности России, а равно регулировал ее внешнюю торговлю, активно предоставляя откупа по винной и соляной регалиям; в области территориального управления Сенат прямо вмешивается в управление инородцами, активно регулирует колонизационную политику на тогдашних окраинах Империи. Обращает на себя внимание еще и то, что военные дела в это время также решались Сенатом.

В правление императора Петра III из ведения Сената изъемлются дела по Военной и Адмиралтейств-коллегии. В правление Екатерины II должность и роль Сената подвергается еще большему ограничению. Отчасти падение значения Сената можно объяснить реформой децентрализации управления страной, предпринятой Императрицей. Децентрализация сказывается на структуре Сената - в общем виде он получает ту систему департаментов, которая в последующем только меняется численно. С функциональной точки зрения Сенат, разделившись на департаменты, передает многие свои полномочия на места - в губернские правления, некоторые из них переходят на усмотрение самого монарха. Центр власти, таким образом, перемещается со среднего уровня (который всегда являлся местом правительства) на высший уровень. Во многом такая ситуация может быть понята как усиление абсолютизма, а не как бюрократическая централизация. На верхнем уровне, уровне самого монарха, одновременно с этим вновь восстанавливается прежний характер координации деятельности тех органов центрального управления, включая и сам Сенат, которые просуществовали вплоть до нового царствования. При Павле I должность Сената подвергается еще большему умалению, а в царствование потомков этого императора Сенат окончательно становится высшей кассационной инстанцией Империи, сохраняя за собой лишь некоторые административно-хозяйственные функции.

Первоначальная структура Сената была достаточно простой - общее присутствие в составе нескольких доверенных лиц Императора; с Указом от 27 марта 1711 г. при Сенате учреждается канцелярия, а с учреждением коллегий президенты их по должности входят в последний. Указом от 12 января 1721 г. при Сенате учреждается должность рекетмейстера; в феврале того же года ему дается общая инструкция. В 1713 г. Сенат переехал из Москвы в Петербург, где и оставался вплоть до своего упразднения в 1917 г. Только спустя девять лет после переезда в Петербург в Москве по Указу от 19 января 1722 г. создается Сенатская контора, ведавшая делами московских отделений коллегий, причем наиболее важные дела полагалось посылать в новую северную столицу. Окончательно система главных подразделений Сената при Петре устанавливается Указом от 27 апреля 1722 г., в том же году издается Указ о должности генерал-прокурора Сената (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. VI. N 3978 и 3979). Последняя должность с самого начала аккумулировала в своих руках огромную власть, впоследствии, по мнению А.Д. Градовского, позволившую ей превратиться в фактического премьер-министра в царствование императриц Елизаветы и Екатерины II. Единственный перерыв в функционировании этого должностного лица наблюдался в краткий период господства ВТС. Последним новшеством в структуре Сената в правление Петра I явилось назначение Указом от 18 января 1722 г. герольдмейстера ( Указом от 5 февраля 1722 г. ему дана инструкция). По общей своей должности герольдмейстер наследовал дела прежнего Разрядного приказа.

Следующая серьезная реорганизация структуры Сената наступает уже в 1730 г., когда Указом от 1 июня Сенат разделяется на несколько департаментов: 1) духовных дел; 2) военных и морских дел; 3) камер-коллежских дел; 4) дел юстиции и челобитий; 5) купецких и государственных заводов; тогда же определяется и состав каждого департамента Сената: четыре-пять сенаторов. Следующая крупная реформа структуры Сената, совпавшая по времени с умалением его власти, произошла в 1763 г. В Санкт-Петербурге учреждаются четыре департамента, в Москве из прежней Сенатской конторы - два департамента. Первый департамент по этой реформе ведал государственные внутренние и политические дела; второй - судебные дела (кассация и апелляция); третий - управление губерний, состоявших на особом положении (Малороссия и Остзейский край); четвертый - дела из Военной и Адмиралтейств-коллегии; все перечисленные департаменты находились во второй столице. В Москве бывшая Сенатская контора преобразована была в первый департамент, в который перешли все прежние дела, подведомственные конторе, во второй - апелляционные дела; во многом этот московский департамент конкурировал с деятельностью второго петербургского департамента. В правление императора Павла I в состав Сената вводятся многочисленные экспедиции, образованные из реорганизованных коллегий. Наконец, при императоре Александре I Сенат, " яко верховное место правосудия и исполнения законов" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVII. N 19908), получает окончательное свое положение в виде органа подчиненного управления. Последнее вместе с тем было установлено de facto только в ходе последующей практики, так как выражение закона - Уч. Сената 1802 г. de iure оставляло за ним некоторую роль в делах верховного управления. Подобная терминологическая путаница существовала, надо сказать, вплоть до 1917 г.; это было обусловлено тем, что формально Император продолжал числиться его председателем (ст. 4 Уч. Сената изд. 1892 г.), несмотря на то что доктрина русского государственного права начала XX в. считала это положение " анахронизмом".

В дальнейшем, особенно по СЗРИ изд. 1857 г., Сенат был разделен на 12 департаментов: с первого по пятый, а также межевой и герольдии (последний преобразован в особый департамент только в 1848 г.) находились в Санкт-Петербурге; шестой, седьмой и восьмой - в Москве; девятый и десятый - в Варшаве. В 1876 г. в связи с введением в губерниях бывшего Царства Польского действия Судебных уставов 1864 г. варшавские департаменты были упразднены, такая же участь постигает и московские. Дела упраздненных департаментов отходят к петербургским, в составе которых равно производится реорганизация - появляются специальные кассационные департаменты согласно ст. ст. 114 и 115 Уч. суд. уст. 1864 г., состав и порядок работы которых мы рассмотрим ниже в параграфе, посвященном судебной системе Империи. Таким образом, к изданию Уч. Сената 1886 г. последний превращается в высшую судебную инстанцию, попутно осуществляющую административный надзор в порядке административной юстиции: первый, второй герольдии, межевой ведали теперь делами высшего административного надзора и управления; с четвертого по седьмой ведали дела апелляционного и кассационного порядка. Важно при этом отметить, что в 1802 г. должность генерал-прокурора (фактического премьер-министра второй половины XVIII в.) соединилась с должностью министра юстиции и превратилась в исключительно правоохранительную власть.

Верховный Тайный Совет.

Верховный Тайный Совет и учрежденный впоследствии на его месте Кабинет Министров в период с 1726 по 1741 г. представляли собой реальную попытку, хоть и олигархического порядка, учредить в России некое подобие глав центральных ведомств, осуществляющих управление страной. Поэтому представляется вряд ли правильной точка зрения М.Ф. Владимирского-Буданова, посчитавшего, что ВТС был учреждением центрального управления.

ВТС создавался по Именному указу от 8 февраля 1726 г., в котором достаточно четко было обозначено ratio самого учреждения.

" А понеже усмотрели мы, что тайным действительным советникам и кроме сенатского правления есть немалый труд в следующих делах: 1) что они часто имеют по должности своей, яко первые министры, тайные советы о политических и о других важных государственных делах; 2) из них же заседают некоторые президентами в первых коллегиях... от чего в первом и весьма нужном деле в Тайном Совете немалое им чинится помешательство, да и в Сенате в делах остановка и продолжение, от того, что они за многодельством не могут вскоре чинить резолюции на государственные внутренние дела. Того для за благо мы рассудили и повелели с нынешнего времени, при дворе нашем, как для внешних дел, так и для внутренних государственных важных дел, учредить Верховный Тайный Совет, при котором мы будем сами присутствовать".

Этим же Указом постановлялось, что председателем Совета является Императрица, все доклады на высочайшее имя от Сената и коллегий полагалось подавать только через него; коллегии сносятся с Сенатом посредством промеморий, т.е. простых уведомлений. Таким образом, верховники создавали орган, в значительной степени устранявший от дел верховного управления не только Сенат, но и даже самого монарха. В подтверждение последнего тезиса можем указать на протокол заседания ВТС от 8 февраля 1726 г., по результатам которого и был издан указ о создании самого Совета. В протоколе значилось:

" Понеже Ея Величество во оном Тайном Совете свое президентство сама управляет и причина имеется уповать, что она персонально часто присутствовать будет, и того ради оный Тайный Совет толь наименьшее за особливый коллегиум или тако почтен быть может, понеже оной токмо Ея Величеству по облегчению в Ея правительства бремени служит все дела скорее отправлены и решены, и государства прекращения рассуждение иметь будет, дабы толь безопасны высоким Ея именем указы выходили".

Последнее означало, что формально монарх мог проявлять свою указную (законодательную) власть только через ВТС. Формально перед нами четкое указание на правительство, единую властную корпорацию, создаваемую по формуле King in the Council или Kongen i Statsradet, если брать очевидный шведский образец российского Совета. Вместе с тем Екатерина I все же отказалась утверждать пункт протокола вышеупомянутого заседания Совета, в котором устанавливалось непременным условием заслушивание последним проектов всех указов, идущих на подпись к Императрице.

В дальнейшем, после подтвердительного Указа от 28 марта 1726 г., ВТС, развив бурную деятельность, пошел по пути самостоятельного расширения собственной компетенции, в частности, он стал своей властью назначать сенаторов и во многом способствовал ревизии результатов преобразований Петра I. Поднявшись на недосягаемую высоту власти в краткий период междуцарствия, Совет закончил свое существование в первый же год правления императрицы Анны Иоанновны, но потребность в органе, принявшем бы на себя значительную часть бремени высшего государственного управления, оставалась, в связи с чем на смену Совету приходит Кабинет Министров.

Кабинет Министров.

Кабинет министров появляется впервые на месте ВТС уже по Указу от 10 ноября 1731 г., фактически подтвердившему указ, данный месяцем ранее (от 18 октября 1731 г.). По своему положению Кабинет полностью соответствовал правительственному органу, так как восполнял промежуток в системе органов государственной власти между коллегиями и Сенатом, с одной стороны, и Императрицей - с другой. Первоначальный состав Кабинета определялся в три человека. Компетенция его не распространяется сперва широко, но постепенно расширяется и она в основном за счет подчинения Кабинету Министров все новых и новых органов управления. В частности, к нему в прямое подчинение со временем перешла Тайная канцелярия - ведомство всемогущее на Руси. Далее, вскоре после создания Кабинет получает в свое заведование дела внешних сношений, руководство армией и флотом. Заведование последней категорией дел в силу вещей заставляет его подчинить своему надзору все финансовое управление страной. С 1735 г. подписи трех членов Кабинета Министров стало достаточно, чтобы указ, подписанный им, приравнивался по значению к указу за собственноручной подписью Императрицы: " Никаких наших словесных указов, кроме тех, которые за подписанием собственные Наши руки или за руками Наших кабинетных министров, не принимать и в действо не производить" ( Указ от 9 июня 1735 г.).

Однако, как замечают исследователи, должной функциональной значимости в системе высших органов государственной власти Кабинет Министров не получил. Тому было две причины. Первая общая причина заключалась в рыхлой и неопределенной структуре самого Кабинета; между его членами не было установлено сколько-нибудь правильного распределения компетенции. Вторая причина, субъективная во многом, заключалась в системе фаворитизма - явлении практически неизбежном при гинекократии, существовавшем в России на протяжении 75 лет галантного века. Фаворит является не просто болванчиком (предметом амурного поклонения - так называли любовников в то время), но и всесильным министром, подчас распоряжающимся государственными делами по собственному усмотрению. Все вышеперечисленные факторы в целом способствовали тому, что к концу правления Анны Иоанновны Кабинет постепенно утратил собственное государственное значение, превратившись во что-то вроде личной канцелярии Императрицы, чем не замедлил воспользоваться Сенат. Наконец, как отмечал А.Н. Филиппов, деятельность Кабинета Министров способствовала в историческом плане становлению института контрасигнатуры, поскольку " в конце 1738 года императрица повелела, чтобы представляемые ей для подписи именные указы и резолюции были контрассигнованы кабинет-министрами" [Филиппов. 1916/C/710]. De iure контрассигнатура устанавливается только в 1906 г. (ст. 24 Св. осн. гос. зак. изд. 1906 г.).

⇐ Предыдущая 34 35 36 37 383940 41 42 43 Следующая ⇒