Становление федерации в России

⇐ ПредыдущаяСтр 14 из 30Следующая ⇒

Федерация как форма государственного устройства замыкает на себе все сферы жизнедеятельности общества и государства. Поэтому возникает потребность рассмотрения вопросов эволюции Российского государства, особенностей конституционно‑ правового статуса Российской Федерации и ее субъектов.

В современной научной литературе выделяются различные периодизации становления российского федерализма, начиная как с Киевской Руси, так и с начала ХХ века. Так, М.В. Баглай выделяет три основных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918–1936 годы); 2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937–1985 годы);

3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года[73].

Оптимальная, на наш взгляд, периодизация включает три этапа:

1) дореволюционный; 2) советский; 3) современный.

Российское государство создавалось не только объединением удельных княжеств, но и за счет завоеваний сопредельных территорий. Наивно полагать, что население этих некогда свободных земель без всяких трений принимало новую власть и не строило планы о возврате былой самостоятельности. Не раз с оружием в руках поднимали восстания против московского правления мордва, башкиры, коренные народы Кавказа.

Дореволюционная Россия, начиная с Петровской эпохи, обладала статусом Империи и рассматривалась как единое государство. Вместе с тем, уже при Петре I определяются тенденции к децентрализации государственной власти, что получило отражение в делении территории России на 8 губерний.

Указом Екатерины II в 1795 году были образованы 50 губерний, которые просуществовали практически до революции. При этом, особенностью дореволюционной России явилось сочетание принципов губернского деления и национально‑ культурной автономии. Идеи федерализации вызревали и в XIX веке в кругах декабристов (П. Пестель, Н. Муравьев), обсуждались при Александре II, но в связи с убийством царя не были реализованы.

Революция 1917 года в рамках становления федерализма была значима прежде всего тем, что территориальный принцип государственного устройства был заменен национальным.

При анализе федеративного развития России необходимо учитывать следующие аспекты: отсутствие стабильной конституции; нахождение России большую часть развития в качестве федеративного государства в составе другой федерации – Советского Союза; становление и развитие российского федерализма в условиях тоталитарного политического режима, не обеспечивающего вплоть до недавнего времени реализацию не только прав и законных интересов субъектов Федерации, но и основных прав и свобод граждан государства[74].

Принято считать, что Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском Съезде Советов 25 января 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был образован СССР.

Однако все же исторически первое провозглашение федерации было произведено несколько ранее – Учредительным Собранием России.

Состоявшимся 25 января 1918 г. III Всероссийским Съездом было положено начало становлению федерализма в России. В принятой Съездом Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа провозглашалось, что Советская Российская Республика учреждается как федерация национальных республик.

III Всероссийский Съезд Советов, установив лишь общие контуры федеративной модели, оставил решение остальных вопросов строительства федерализма на будущее. Тем более что собственно «строительный материал» в виде субъектов федерации отсутствовал.

Они стали образовываться на территории государства начиная с марта 1918 г. Поэтому до момента фактического образования субъектов Россия оставалась унитарным государством.

10 июля 1918 г. V Всероссийский Съезд Советов принял первую Советскую Конституцию РСФСР – законодательное оформление РСФСР. С принятием данного акта активизировался процесс образования на территории РСФСР автономий по национальному и территориальному принципам. Однако и области образовывались по территориальному принципу, а некоторые были упразднены. К 1923 году в составе РСФСР сложились 11 автономных республик, 14 автономных областей, 63 губернии и области.

В первое пятилетие Советской власти в стране были образованы 35 национально‑ территориальных единиц, в т. ч. 4 независимые союзные республики – РСФСР, Украина, Белоруссия, ЗСФСР.

С принятием первой российской Конституции, которая закрепляла принцип федерализма, активизировался процесс образования автономий, причем начали складываться и новые формы автономных образований – автономные области (напр., автономная область кабардинского народа[75], Чеченская автономная область[76]).

Таким образом, очевидно, что в основе советской федерации лежал национально‑ территориальный принцип, и создание федерации рассматривалось как решение национального вопроса. Однако русские ученые и политические деятели неоднократно выражали твердую уверенность в неприемлемости построенной по национальному признаку федерации в России (А. Ященко, Ф. Кокошкин и др.).

С середины 1980‑ х гг. все более явственно проявляются предпосылки кризиса в системе межнациональных отношений, кульминацией кризиса явились 1990–1991 годы. В этот период из состава СССР вышла Прибалтика, 8 декабря 1991 г. руководители России, Белоруссии и Украины подписали Договор о создании СНГ, происходят республиканские кризисы.

События августа‑ декабря 1991 г., Беловежское соглашение трех региональных лидеров, упразднивших СССР, завершили процесс самоликвидации Советского Союза.

С 1992 года Российская Федерация существует как суверенное государство, начался качественно новый этап в истории российского федерализма, в ходе которого 31 марта 1992 г. был заключен Федеративный Договор, в 1993 году принята Конституция РФ.

Федеративный Договор от 31 марта 1992 г. несколько снизил внутриполитическое напряжение в стране, но полностью не смог нейтрализовать дезинтеграционные процессы в России. Хотя на самом деле роль Федеративного Договора 1992 года при всех его недостатках действительно существенна, поскольку, во‑ первых, Договор разграничил компетенцию между федерацией и ее субъектами, во‑ вторых, способствовал нейтрализации назревавшего в системе федеративных отношений кризиса, в‑ третьих, именно благодаря заключенным тогда договорам между Российской Федерацией и тремя группами субъектов произошло коренное изменение статуса территориальных образований (краев, областей), получивших статус субъектов РФ, и впервые мы получили, по крайней мере, формально подлинную федерацию.

Главным просчетом Договора явилось признание суверенитета республик в составе РФ, что повлекло в дальнейшем «парад суверенитетов» и сепаратистские центробежные тенденции. Принятие Конституции от 12 декабря 1993 г. в определенной мере приостановило процессы дезинтеграции.

Конституция 1993 года закрепила основу конституционного строя в области государственного устройства (ст. 5, 65, 66). Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов; федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в России; во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты равны между собой.

В статье 1 Конституции РФ 1993 года Российская Федерация провозглашается демократическим, правовым и федеративным государством с республиканской формой правления. Тем самым федерализм учреждается в качестве одной из основ конституционного строя страны.

В литературе выделяются множество принципов современного российского федерализма на основании ст. 5 Конституции РФ. Из них следует особо выделить принципы сочетания единства и целостности государственной территории с региональной автономией; концентрации государственного суверенитета на федеральном уровне; взаимодействия субъектов с федерацией, в основу которого положены разграничение предметов ведения и полномочий и реальная взаимная ответственность федерации и ее субъектов, построенная на балансе федеральных и региональных интересов.

Рассмотрев указанные понятия и категории, а также историческую периодизацию становления федерации в России, можно прийти к выводу о том, что современный российский федерализм находится в стадии становления и развития. Открытыми остаются проблемы правовой природы РФ, государственного устройства и симметричности, проблема равноправия и конституционно‑ правового статуса субъектов РФ, суверенитета РФ и др.

3. Конституционно‑ правовое разграничение предметов ведения и полномочий

В мировой практике существует несколько основных моделей конституционно‑ правового разграничения предметов ведения и полномочий, складывающихся из следующих элементов: исключительной федеральной компетенции; исключительной компетенции субъектов федерации; совместной компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизованности федерации.

Ведущим параметром, определяющим особенности конституционно‑ правового регулирования круга предметов ведения, является способ разграничения предметов ведения. В государственно‑ правовой литературе выделяются два основных способа разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов: дуализм и кооперация.

Дуалистический способ предполагает строгое разделение государственной власти «по вертикали» на два независимых друг от друга уровня управления – федеральный и региональный.

В этом случае определяются либо только предметы ведения федерации, либо предметы федерального и регионального ведения. Считается, что государственная власть строго разделена, и ни одна из сторон не вправе вмешиваться в сферу власти другой стороны.

Таким образом, при дуалистическом способе конституционного разграничения компетенции (предметов ведения) федерации и ее субъектов можно обозначить две основных модели. При первой конституция государства ограничивается установлением исключительной компетенции федерации (США, Австрия, Швейцария) и передачей всех остальных полномочий субъектам федерации. Вторая модель характерна тем, что конституция государства устанавливает две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Канада, Аргентина, Мексика).

Другой способ конституционного разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов – способ кооперации. Он предполагает взаимодействие, «кооперацию» различных уровней управления при решении определенного круга вопросов. Данный перечень вопросов получил название «совместной» (совпадающей, конкурирующей) компетенции.

В рамках «кооперативного» способа разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами можно выделить также два варианта. В первом случае конституция перечисляет три сферы предметов ведения: федерации, субъектов федерации и совместную (Индия). Второй заключается в том, что конституция государства определяет компетенцию федерации и, так называемую, сферу совместной (совпадающей, конкурирующей) компетенции федерации и ее субъектов (Россия, ФРГ).

Российская конституционная модель восприняла двухуровневый способ структурирования предметов ведения, где конституционно фиксируются закрытый перечень предметов ведения федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместных предметов ведения (ст. 72 Конституции РФ). Предметы ведения субъектов РФ четко не определяются в ст. 73 Конституции РФ, действуют по остаточному принципу (на примере ФРГ, Австрии).

В российском законодательстве пока отсутствует четкое определение указанного разграничения. Очевидно, что разграничение полномочий не есть перераспределение конституционно установленных предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Думается, что под ним необходимо понимать содержательную конкретизацию положений ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, позволяющую компетенцию Российской Федерации и субъектов РФ преобразовать в полномочия их органов государственной власти, четко размежевав последние между собой и определив источники их материально‑ финансового обеспечения. Эта конкретизация осуществляется самой Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Данное положение следует толковать расширительно, имея в виду, что названная конкретизация производится и федеральными законами.

Законодательное разграничение. Ранее принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий на основе Конституции РФ устанавливались Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ» (утратил силу с 8 июля 2003 г.). Ключевое понятие этого закона – «предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации» – определялось им как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции ее субъектов. Согласно указанному закону о предметах совместного ведения Российская Федерация осуществляла по общему правилу рамочное регулирование, а субъекты Российской Федерации в заданных ею пределах детально регулировали требующие этого отношения.

Важной вехой разграничения предметов ведения и полномочий стало принятие Федерального закона от 4 июля 2003 г., дополнившего Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положениями о разграничении федеральных и региональных полномочий, механизмах их взаимного делегирования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в его новой редакции содержит ряд новелл:

Во‑ первых, он говорит о разграничении только полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а не предметов ведения, которые закреплены конституционно.

Во‑ вторых, он содержит конкретный перечень узких полномочий органов власти субъектов РФ в сфере совместного ведения, которые они осуществляют самостоятельно, за свой счет, за исключением субвенций из федерального бюджета. Все остальные вопросы в сфере совместного ведения Российская Федерация вправе решать самостоятельно, осуществляя как рамочное, так и детальное регулирование.

В‑ третьих, он предусмотрел возможность наделения другими федеральными законами органов власти субъектов РФ в сфере совместного ведения дополнительными полномочиями, которые реализуются за счет субвенций из федерального бюджета.

В‑ четвертых, он сохранил право субъектов РФ на опережающее законодательное регулирование в совместной сфере. Первоначально такая возможность была подтверждена Конституционным Судом РФ[77]. Новый закон установил, что субъекты РФ могут в сфере совместного ведения принимать свои правовые акты по конкретным вопросам до принятия соответствующих федеральных законов. Однако если федеральный законодатель принял свой закон, то субъект РФ обязан привести свой акт в соответствие с федеральным законом в трехмесячный срок.

В‑ пятых, он подробно регламентирует порядок согласования проектов федеральных законов о предметах совместного ведения с законодательными и высшими исполнительными органами субъектов РФ.

В‑ шестых, он дает возможность возлагать актами Президента РФ, Правительства РФ на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий в сфере ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).

Договорное разграничение. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по‑ новому определена роль договоров и соглашений. Согласно ст. 26.7, заключение договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем установлено Федеральным законом, разграничение полномочий.

Введена процедура согласования (одобрения) проектов договоров с законодательными органами. Первоначально проект договора вносится главой субъекта РФ для его одобрения в парламент субъекта РФ. Решение об одобрении принимается в форме постановления. Это решение доводится главой субъекта РФ до Президента РФ. После этого договор подписывается Президентом РФ и главой субъекта РФ и в течение десяти дней после подписания подлежит направлению в Государственную Думу для утверждения его федеральным законом, после чего он вступает в юридическую силу. Срок действия договора не может превышать десяти лет.

Важно обратить внимание на два новых условия, характеризующих юридическую силу и момент вступления в силу договоров о разграничении полномочий. Во‑ первых, в законе закреплено, что рассматриваемые договоры имеют силу федерального закона. Во‑ вторых, договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об его утверждении.

Наряду с договорами о разграничении полномочий закон регламентирует порядок заключения соглашений между федеральными и региональными исполнительными органами о взаимном делегировании полномочий. Следовательно, соглашения работают исключительно в сфере исполнительной властной. Заключение соглашений о передаче конкретных полномочий возможно при условии, если их осуществление не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы всех субъектов РФ. Соглашения подписываются главой федерального органа исполнительной власти и главой субъекта РФ, в то время как договоры заключаются с участием парламентов, подписываются главой государства и утверждаются федеральным парламентом.

4. Институт федерального воздействия на субъекты Российской Федерации

В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в дела субъектов федерации, основанием чего являются неправомерное поведение органов власти субъектов федерации, а также восстания, массовые беспорядки. В США неоднократно федеральные власти вводили войска для наведения порядка, в Индии в аналогичных целях вводилось прямое президентское правление.

В литературе используются термины «федеральное вмешательство», «интервенция», хотя целесообразно использовать более гибкий термин «федеральное воздействие », который отражает его необходимость, легальность и правовой характер.

Под федеральным воздействием понимается правовой институт, содержащий систему норм, регулирующих основания, порядок и формы действия федеральных государственных органов, адресованных региональным государственным органам, в случае совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества и союзного государства[78]. Причем федеральное воздействие иногда понимается и в более широком контексте, включающем не только меры принуждения федерации по отношению к субъектам РФ, но и формы и способы их взаимодействия и сотрудничества в целом[79].

Суть федерального воздействия состоит в понуждении субъектов РФ к исполнению возложенных на них обязанностей или применение к их органам или должностным лицам дополнительных лишений. Разумеется, создание конституционного института федерального воздействия не всеми субъектами РФ будет принято с пониманием. Но именно этот институт является важным элементом конституционного права большинства федераций. Как подчеркнул В. Путин в Послании Федеральному Собранию, «…подобные институты есть во многих федеративных государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения конституции и федеральных законов»[80].

Главный способ обеспечения воздействия Российской Федерации на ее субъекты – это конституционно‑ правовое регулирование федеративных отношений. Однако в Конституции РФ отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального воздействия. Вместе с тем, некоторые конституционные положения (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, 85 Конституции РФ) позволяют федеральным органам, и в первую очередь Президенту РФ как гаранту Конституции РФ, прав и свобод человека, оказывать решительное влияние на субъекты РФ.

В Конституции РФ закрепляется важнейшая роль Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ), что свидетельствует о выступлении его в качестве арбитра не только в горизонтальном, но и в вертикальном разделении властей. Конституционные полномочия по воздействию Президента РФ на субъекты РФ проявляются и в его правах: использовать согласительные процедуры при разрешении разногласий между федеральными и региональными органами; при недостижении компромисса передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда; приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия Конституции и законодательству (ст. 85 Конституции РФ).

В федеральном законодательстве Российской Федерации предусмотрен весьма широкий круг федерального воздействия с целью обеспечения единства правовой системы: введение военного и чрезвычайного положения; применение разнообразных превентивных мер, мер пресечения и иных мер ответственности, установленных федеральным законодательством (приостановление и отмена актов, вынесение главой государства предупреждения, роспуск законодательного органа субъекта РФ и отрешение главы исполнительной власти субъекта РФ от должности и др.). Причем важно отметить расширение законом оснований для воздействия Президента РФ на региональные органы государственной власти (возможность отстранения от должности главы субъекта РФ при утрате доверия Президента РФ). К числу средств такого воздействия можно отнести и реализацию «скрытых» полномочий Президента РФ, конституционность чего подтверждена Конституционным Судом РФ (напр., введение войск в Чеченскую республику)[81].

В другом решении Конституционный Суд РФ признал конституционной возможность вмешательства федерации в дела субъектов Российской Федерации при наступлении неблагоприятных последствий, указанных в законе, а предупреждение парламенту региона назвал «профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов РФ к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта РФ в процедуре применения федерального воздействия»2.

Наряду с применением данных мер особым институтом федерального воздействия можно определить институт полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе, полномочия которых расширены в направлении обеспечения единства правовой системы РФ и федеративных отношений.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает возможность законодательного закрепления института федерального воздействия. В ст. 26.9 закона предусмотрены случаи и основания временного осуществления федеральными органами отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, среди которых:

– стихийные бедствия и чрезвычайные происшествия, когда органы регионов отсутствуют или не могут быть сформированы. Решение о возложении на федеральные органы региональных полномочий в таком случае принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации в форме указа, где должны быть четко определены перечень адресуемых федеральным органам полномочий и то, каким органам и должностным лицам, а также указан срок, на который возлагаются эти полномочия. На федеральные органы не могут быть возложены вопросы, связанные с принятием учредительных актов регионов, установлением системы органов государственной власти, по изменению статуса субъекта и по изменению границ между ними (п. 3 ч. 2 ст. 26.9 закона);

– наличие бюджетной задолженности свыше 30 % собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году. В данном случае по ходатайству Правительства России решением Верховного Суда России вводится временная финансовая администрация. Законодатель пока предусматривает лишь одну самую общую гарантию: временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий парламента субъекта РФ;

– нарушение субъектом, реализующим дотационные полномочия, Конституции РФ и федеральных актов, что подтверждено соответствующим судом. Временное осуществление федеральными органами исполнительной власти региональных полномочий производится по решению Правительства РФ.

Обозначенные меры федерального воздействия достаточно радикальны. Для субъектов РФ введение таких мер является несомненным показателем усиления роли федерального центра в механизме осуществления предметов ведения и полномочий. Важной гарантией остается возможность субъектов РФ обжаловать в суд решения федеральных органов во всех трех случаях.

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте определение понятия «государственное устройство». 2. Что такое федерация? В чем отличие от конфедерации?

3. Какие виды федерации существуют?

4. Каковы основные признаки России как федерации? К каким видам она относится и почему?

5. Обладают ли национальные меньшинства национальным суверенитетом?

6. Как вы оцениваете идею превращения России в унитарное государство?

7. Какие федеральные округа образованы в России? Влияют ли они на государственное устройство?

8. Каковы основные этапы становления федерализма в России?

9. Какие принципы российского федерализма закреплены в Конституции РФ?

10. Какие формы федерального воздействия закреплены в законодательстве?

Дополнительная литература к теме

1. Абдулатипов Р.Г. Федералогия: учебное пособие. СПб, 2004.

2. Абдулатипов Р.Г. Федерализм в истории России: в 3 кн. /Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, Ю.Ф. Яров. М., 1992–1993.

3. Безруков А.В. Эволюция и перспективы российского федерализма. Красноярск, 2003.

4. Безруков А.В. Правовые позиции Конституционного Суда в сфере регулирования федеративных отношений. Федерализм. 2008. № 1.

5. Глигич‑ Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006.

6. Глигич‑ Золотарева М.В. Федеральное право /М.В. Глигич‑ Золота‑ рева, Н.М. Добрынин. Государство и право. – 2008. – № 11.

7. Киселева А.В. Теория федерализма /А.В. Киселева, А.В. Нестеренко. М., 2002.

8. Кондрашев А.А. Конституционно‑ правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции России. Государство и право. 2000. № 2.

9. Кокотов А.Н. Об идеальной и реальной формах государственного устройства. Российский юридический журнал. 1995. № 3.

10. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004.

11. Лексин И.В. Территориальное устройство современного государства: конституционно‑ правовые проблемы: монография. М., 2013.

12. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998.

13. Теория федерализма. М., 2001.

14. Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб. 2002.

15. Федерализм. Теория, институты, отношения /отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001.

16. Черепанов В.А. Теория российского федерализма. М., 2005.

17. Чертков А.Н. Субъекты федерации как государственно‑ территориальные единицы. Журнал российского права. 2011. № 1.

18. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. Государство и право. 1994. № 8–9.

19. Филиппова Н.А. Федеративная реформа в России. Право и политика. 2008. № 5.

20. Филиппова Н.А. Представительство публичных интересов в федеративном государстве: особенности российской национальной модели. Екатеринбург, 2009.

21. Юсубов Э.С. Некоторые проблемы теории российского федерализма. Российский юридический журнал. 2009. № 4.

22. Юсубов Э.С. Регулирование и защита прав человека в федеративном государстве. Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9.

23. Шушпанов Б.Ю. Об изменениях российского законодательства в сфере наименования географических объектов. Российский юридический журнал. 2010. № 6.

Тема 8

Конституционно‑ правовой статус Российской Федерации и ее субъектов

Учебные вопросы:

1. Основы конституционно‑ правового статуса Российской Федерации.

2. Особенности конституционно‑ правового статуса субъектов Российской Федерации.

3. Конституционно‑ правовые основы изменения конституционно‑ правового статуса и состава субъектов Российской Федерации.

1. Основы конституционно‑ правового статуса Российской Федерации

Конституционно‑ правовой статус России определяется Конституцией РФ, которая в данной части воплотила основные идеи и принципы Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Федеративного Договора от 31 марта 1992 г. Важное значение для характеристики статуса РФ имеют федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, государственно‑ правовые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Важнейшими элементами конституционно‑ правового статуса Российской Федерации являются:

1) Конституция, учреждающая основные государственные институты и наименование государства;

2) территория и территориальное верховенство. Территорию составляют ее субъекты (ст. 65 Конституции), территориальные воды и воздушное пространство, а также недра и внутренние воды;

3) государственный суверенитет (ст. 1, 4 Конституции РФ). Российская Федерация на всей своей территории самостоятельно осуществляет государственную власть и полномочия, отнесенные Конституцией РФ к ее ведению;

4) многосубъектный и многонациональный состав Российской Федерации (ст. 3, 65 Конституции РФ);

5) федеральная система органов государственной власти;

6) международная правосубъектность. Россия вправе вступать в союзы с другими государствами, заключать договоры и соглашения, самостоятельно осуществлять внешнюю политику;

7) наличие Вооруженных Сил для защиты своего суверенитета;

8) федеральная государственная собственность и единая кредитно‑ денежная система;

9) федеральное гражданство;

10) символы государственности: Государственный флаг, Государственный герб, Государственный гимн и столица, а также государственный язык[82].

Конституция РФ носит учредительный характер, провозглашает Россию федерацией и определяет наименования Российская Федерация – Россия как равнозначные (ст. 1 Конституции РФ).

Россия как суверенное государство обладает исключительным правом на установление и изменение собственного наименования. До революции наше государство именовалась Российской Империей. Наименование «Российская Федерация» введено Законом РСФСР от 25 декабря 1991 г. на смену прежнему наименованию «РСФСР». Наименование «Российская Федерация» используется в наименовании государственных органов и официальных актах, в текстовом оформлении государственных символов. Негосударственные объединения могут использовать в своем названии наименования «Российская Федерация» и «Россия», и образованные на их основе слова и словосочетания в случаях, установленных законодательством[83].

В соответствии со ст. 65 федеральной Конституции Российская Федерация состоит из шести видов субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. В состав России входят 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа. Российская Федерация – государство с уникальной многонациональной структурой. В ней проживают более 180 народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ России[84].

Важно подчеркнуть, что состав Российской Федерации определен в ст. 65 Конституции РФ, и Российская Федерация согласно ч. 1 ст. 65 Конституции РФ состоит из субъектов, которые находятся в ее составе, а не образуют федерацию.

В современной науке конституционного права под суверенитетом понимается верховенство и независимость, и выделяются три вида суверенитета – государственный, народный и национальный.

Под государственным суверенитетом понимается верховенство и независимость государственной власти, проявляющиеся во внутренней и внешнеполитической деятельности государства. В настоящее время государственный суверенитет рассматривается не сам по себе, а лишь в комплексе с народным суверенитетом. Появление понятия «народный суверенитет» связывают с именами Дж. Локка, Ж.‑ Ж. Руссо и других представителей либеральной идеологии и противоречиями между гражданским обществом и абсолютизмом в новое время[85].

Однако при изучении всех трех видов суверенитетов трудно не заметить, что наибольшие проблемы связаны с национальным суверенитетом, причем зачастую отождествляемым с народным, что не всегда оправданно. Важно подчеркнуть первичный характер народного суверенитета, где государственный и национальный суверенитеты являются основными каналами его реализации.

В отечественной конституционной модели достаточно четко обозначен принцип государственного суверенитета как единого и неделимого, распространяемого на всю ее территорию (ст. 4 федеральной Конституции). Конституция изъяла из оборота понятие «суверенные» в отношении республик в составе РФ, ошибочно использованное в Федеративном Договоре и продекларировала юридическое верховенство норм Конституции над положениями Федеративного и иных договоров.

В настоящее время в российском федеральном законодательстве сложился единый подход – отказ от признания государственного суверенитета субъектов Российской Федерации. Не может быть суверенитета в суверенитете. Если государство входит в состав другого государства, то утрата, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Субъекты Российской Федерации, даже обладающие большими полномочиями, не являются суверенными. М.В. Баглай совершенно верно подчеркнул[86], что не может быть суверенных республик внутри федеративного государства, это противоречит самим принципам федерализма. Если бы одни субъекты федерации признавались суверенными, а другие нет, то о каком равноправии субъектов можно говорить?

⇐ Предыдущая 9 10 11 12 131415 16 17 18 Следующая ⇒