Муниципально-правовые нормы и институты.

Отрасль муниципального права имеет системный характер.

Составляющими этой системы являются: принципы, институты и нормы муниципального права. Отраслевые принципы как основные начала муниципального права выполняют первостепенную роль. Они: 1) задают общие параметры местного самоуправления, обеспечивая необходимую меру его единства в масштабах России; 2) учитывая федеративный характер российского государства, составляют свободу выбора конкретных моделей муниципальной власти в зависимости от национальных, исторических и прочих особенностей; 3) определяют характер взаимоотношений государства и местного самоуправления; 4) формируют систему норм муниципального права и организуют их в единую отрасль.

В муниципальном праве можно выделить принципы, декларируемые Конституцией Российской Федерации: организационная и функциональная самостоятельность местного самоуправления (ст. 12); судебная защита прав местного самоуправления (ст. 133); ответственность муниципальных органов перед государством при условии компенсации их материальных и финансовых затрат (ч. 2 ст. 132); непосредственное право населения решать вопросы местного значения (ст. 130).

Систему конституционных принципов дополняют и развивают принципы, нашедшие выражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г.: необходимость организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в городских, сельских поселениях и на иных территориях (ч. 1, 3 п. 1 ст. 12); самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов (ч. 2 ст. 8); недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ч. 3 ст. 17); подотчетность и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов перед населением (ч. 5 ст. 16, ч. 2 ст. 17, ч. 5 ст. 18, ст. 48 и др.); запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ч. 5 ст. 14); обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий (ч. 1 ст. 44) и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами (ч. 2 ст. 44); подкрепление организационной самостоятельности муниципальных органов законодательными мерами по расширению их экономической и хозяйственной самостоятельности (ч. 4 ст. 6, ч. 2 ст. 38).

Правовые институты, объединенные в отрасль муниципального права, представляют собой группы норм, регулирующие однородные общественные отношения, связанные с различными аспектами местного самоуправления. Муниципально-правовые институты довольно разнообразны. Это обстоятельство только подчеркивает сложность и многообразие отношений местного самоуправления. К числу муниципально-правовых институтов относятся: территориальные основы местного самоуправления; муниципальные органы и должностные лица; вопросы местного значения и полномочия муниципальной власти; муниципальные выборы и местные референдумы; муниципальная служба и т. д.

Деление муниципальных норм по субъектам правотворчества является основным критерием вычленения двух групп нормативных предписаний внутри отрасли муниципального права.

Первая группа норм характеризуется следующими признаками.

Во-первых, они принимаются управомоченными на то субъектами местного самоуправления (представительными или исполнительными органами, главами муниципальных образований, руководителями администраций, а также гражданами путем прямого волеизъявления).

Во-вторых, нормы данной группы принимаются указанными субъектами в пределах их полномочий. Объем таких полномочий определяется в уставах муниципальных образований.

В-третьих, юридические предписания этой группы действуют в границах конкретных муниципальных образований. Иначе говоря, по территории действия они являются локальными, ограниченными рамками соответствующей самоуправляющейся территории.

В-четвертых, комментируемые нормы обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Свойством обязательности, властным характером нормы муниципального права, принятые органами и должностными лицами местного самоуправления, наделило государство в законодательстве об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Иными словами, правотворчество муниципальных органов, обязательность и властность принимаемых ими решений санкционированы государством. Следует только различать муниципальные нормы, являющиеся результатом предварительного санкционирования в силу ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (таких норм большинство), и нормы уставов муниципальных образований — итог последующего санкционирования (ч. 3, 4 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Причина указанных отличий одна: уставы муниципальных образований после их принятия подлежат государственной регистрации.

В-пятых, нормы муниципального права могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ч. 2 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Важно обратить внимание, что федеральное законодательство отрицает отмену муниципальных норм в административном порядке. В этом нашла свое отражение норма ст. 12 Конституции РФ, обособившей органы местного самоуправления от государства. Кроме того, следует учитывать, что подчиненность одних муниципальных образований другим исключается.

Наконец, неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных норм влечет наступление ответственности в соответствии с законодательством (ч. 3 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.).

Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что муниципальные нормы первой группы это властные, общеобязательные правила поведения, установленные органами и должностными лицами местного самоуправления либо гражданами путем непосредственного волеизъявления и действующие в границах конкретных муниципальных образований.

Очевидно, что к комментируемым муниципальным нормам неприменимо традиционное определение юридической нормы, согласно которому это установленное государством правило поведения, поддерживаемое при необходимости его принудительной силой. Исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти как раз не дает основания распространить на муниципальные нормы этой группы общеизвестную дефиницию.

Данное определение скорее употребимо по отношению к нормам муниципального права второй группы, которые устанавливаются федеральными органами государственной власти субъектов Федерации. Общим назначением этих норм служит закрепление общих параметров местного самоуправления, установление их основ в Российской Федерации. Среди таких нормативных предписаний много норм-принципов, норм-определений, норм-целей, источниками которых выступают Конституция РФ, Федеральный закон от 28 августа 1995 г., законы о местном самоуправлении, действующие в субъектах Федерации. Эти нормы, объединенные преимущественно в специализированные законодательные акты (законы о местном самоуправлении), адресованы всем муниципальным образованиям в границах России либо в пределах субъектов Федерации. Особенность норм муниципального права данной группы состоит также в том, что они относятся к различным отраслям российского права: конституционному, административному, земельному и т. д. Об этом уже говорилось применительно к характеристике комплексных отраслей права.

Предметный критерий классификации муниципально-правовых норм позволяет уточнить состав системы муниципального права. Сложность и дифференцированность предмета муниципального права определяется многоплановостью самого объекта правового регулирования, порождающего разнообразные нормативно-правовые массивы, регулирующие деятельность местного самоуправления. С учетом этого в рамках муниципального права обособляются его общая и особенная части.

Общая часть объединяет совокупность предписаний, распространяющих свое действие на все муниципальные образования. Ее составляют нормы, закрепляющие территориальные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципальных образований с другими субъектами права, а также нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-цели, компетенционные нормы, нормы-запреты, устанавливающие основные понятия, категории и показатели местного самоуправления. Сюда же включаются нормы о статусе органов и должностных лиц местного самоуправления, некоторые процедурные положения, отражающие порядок их функционирования. Данные нормы задают юридические режимы регулирования всем муниципальным образованиям либо отдельным, конкретным территориям местного самоуправления. Иначе говоря, в общую часть включаются нормы, установленные органами государственной власти России и ее субъектов.

Особенная часть муниципального права содержит нормы, издаваемые органами и должностными лицами конкретных муниципальных образований.

3. Муниципально-правовые отношения: система, субъект и объект

Муниципально-правовые отношения-- это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания можно подразделить на три группы: 1) отношения, связанные с организацией местного самоуправления (образование, объединение, преобразование муниципальных образований, утверждение символики муниципальных образований, определение структуры органов местного самоуправления); 2) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований (решение жителей муниципального образования непосредственно, либо через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования); 3) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий (процесс реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий).Субъектами муниципально-правовых отношений являются: МО, ОМС, собрания (сходы) граждан; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы и должностные лица; общественные объединения; предприятия, учреждения и организации.

4.Система муниципального права

Системой муниципального права охватываются его устройство, деление на составные элементы, институты и их целостное соединение. В системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права. Собственно муниципально-правовые нормы подразделяются на общую и особенную части. Общая часть - совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть - совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений.

Общую часть составляют конституционные нормы, нормы Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, те, что закрепляют назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, дефинитивные нормы общеотраслевого значения (муниципальное образование, органы местного самоуправления и т.д.).

Особенную часть составляют нормы, разделяющиеся на два блока. Первый объединяет нормы, направленные на регулирование публично-властных отношений, второй - нормы, направленные на регулирование отношений по участию граждан в осуществлении местного самоуправления на добровольных началах. Первый блок включает следующие институты: территориальной организации местного самоуправления; статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти. Второй блок включает институт общественного территориального самоуправления.

В названных институтах выделяются субинституты (подинституты). Так, институт статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления подразделяется на нормы, определяющие статус и порядок деятельности представительных, исполнительных, контрольных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, муниципальных избирательных комиссий. При дальнейшем дроблении обособляются группы норм о статусе депутатов, должностных лиц представительных органов местного самоуправления, должностных лиц иных органов, статусе и порядке принятия муниципальных правовых актов и др. Институт непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления включает институт муниципальных выборов, местных референдумов, правотворческих инициатив. В институте общественного территориального самоуправления выделяются нормы, определяющие статус и порядок деятельности отдельных органов территориального общественного самоуправления, порядок консультативных голосований и т.п.

5.Источниками муниципального права являются правовые акты, содержащие нормы муниципального права устанавливающих общие правила поведения. А различные правовые акты, содержащие такие нормы, имеют различные свои формы.

1. Конституция РФ.

2. ф.к.з., ф.з.

3. Указы Президента РФ,

4. Распоряжения и постановление Правительства РФ.

5. Постановления палат Федерального Собрания.

6. Постановления Конституционного Суда РФ.

7. Общепризнанные и ратифицированные международные договоры.

8. Конституции, уставы и иные нпа субъектов РФ.

9. Нормативно-правовые акты МСУ, уставы МО.

6. Устав муниципального образования

Юридическая природа. Каждое муниципальное образование обязано иметь свой Устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке.

Среди других локальных нормативных актов Устав муниципального образования занимает главное место. Это документ комплексного нормативного характера. Несмотря на то, что в нем воспроизводятся все важнейшие принципиальные положения федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ, касающиеся местного самоуправления, Устав в значительной степени призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования. С этой точки зрения данный документ среди других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования. Таким образом, по своему содержанию и юридической природе Устав муниципального образования - это своего рода

местная конституция.

Устав муниципального образования вступает в силу, то есть приобретает значение действующего нормативного правового акта, с момента его опубликования (обнародования) в соответствующих официальных печатных источниках на территории данного муниципального образования. Не опубликованный Устав применению не подлежит.

Содержание Устава муниципального образования. Вопрос о содержании Устава муниципального образования является одним из сложных и дискуссионных в муниципальном праве и практике муниципального строительства.

Учитывая то положение, что данный нормативный акт является базовым для соответствующего муниципального образования, в его содержание, естественно, должны включаться все основные нормы, регламентирующие его организацию и деятельность.

Можно сказать, что перечисленные в п.1 ст.8 ФЗ № 154 положения являются своего рода модельным (типовым) Уставом муниципального образования в РФ.

Итак, какие же положения должны быть указаны в Уставе муниципального образования?

1. наименование муниципального образования, его территория, границы и символы. Если в состав муниципального образования входят территориальные образования, не являющиеся муниципальными (районы, округа, поселки и т.п.), они все должны быть перечислены в Уставе муниципального образования.

2. вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего муниципального образования. Этот перечень вопросов перечислен в ст. 6 ФЗ № 154, а также в соответствующих законах субъектов РФ. Однако этот перечень касается в целом муниципальных образований. В Уставе же конкретного муниципального образования этот перечень, естественно, закрепляется с учетом особенностей, специфики последнего.

Кроме вопросов местного значения, относящихся к ведению данного муниципального образования, в его Уставе должны быть закреплены также вопросы, относящиеся к ведению соответствующих государственных органов, но законом переданные в ведение органов местного самоуправления.

3. формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением конкретного муниципального образования местного самоуправления на своей территории. Речь идет о таких прямых формах осуществления местного самоуправления населением, как местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, конференции граждан и т.п.

4. виды, наименование, порядок образования, полномочия, сроки и формы деятельности, правовые акты выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования. При этом, вначале в Уставе четко закрепляется статус выборного представительного органа местного самоуправления, а затем уже главы муниципального образования и других органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительного органа.

5. экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, перечень объектов, находящихся в собственности населения данного муниципального образования, порядок управления муниципальной собственностью, конкретные источники финансовых ресурсов муниципального образования, в частности, местные налоги и сборы, установленные на территории данного муниципального образования.

6. гарантии местного самоуправления на территории данного муниципального образования, гарантии прав органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе соц. гарантии.

7. ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного

муниципального образования перед населением последнего (выражение недоверия, отзыв и т.п.), перед государством (в том числе перед органами государственной власти соответствующего субъекта РФ) и перед физическими и юридическими лицами в гражданско-правовых отношениях.

Таковы основные положения, которые должны найти обязательное отражение в тексте устава любого муниципального образования. Причем, именно в той логической последовательности, как они указаны в ФЗ № 154.

Вместе с тем, в содержании устава того или иного муниципального образования д.б. отражены те исторические и иные местные традиции и особенности, которые характерны для данной территории, ее населения. Это, например, компактное проживание на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и т.д.

⇐ Предыдущая 123 4 5 6 7 Следующая ⇒