История развития административного права и административно-правовой науки

⇐ ПредыдущаяСтр 10 из 64Следующая ⇒

Начало развитию науки административного права положилакамералистика - наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая «старая камералистика»). Корни этой старейшей науки уходят в XVI столетие. Повышенная потребность в финансах для содержания двора (государства), чиновничества и военных, а также развитие меркантильной экономической политики выступили главными причинами становления научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой.

Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также полицейской наукой) выработала свой инструментарий изучения управления, его структурную организацию и процесс совершенствования. Будучи политической по сути, камеральная наука, учитывала также учение об экономике и о государственных финансах. На созданных теоретических основах возникла и новая наука административного права XIX столетия.

С развитием управления в важную правовую отрасль постепенно превращалось и административное право. Оно вырабатывало свою терминологию и создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины. В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наиболее значимым в деле формирования самостоятельной науки административного права явилось выделениеиз камералистики полицейского права. Главными представителями полицейской науки того исторического периода былиИ. Юсти (1717-1771) и E. фон Зонненфельс, которые внес большой вклад в улучшение работы полиции, пенитенциарных учреждений и финансовой сферы.Обоснование принципа правового государства оказало воздействие и на понимание управления, которое обозначалось тогда термином «полиция».

Новое содержание понятия «полиция» было обусловлено проникновением в сферу управления новых знаний и вытекало из государственно-правовых представлений просветительской философии. Следовательно, в конце XVIII в. полицейская наука стала изменяться под воздействием гуманистических идей, т.е. произошел переход к «либеральному мышлению», характерному для правового государства.

В XIX в. развитие учения об управлении достигло апогея под воздействием научных представлений о предмете управления выдающихся ученыхР. Моля (1799-1875) иЛ. Штейна (1815-1890). Система управления либерального правового государства характеризуется разделением властей, сокращением задач государства (и вместе с этим задач управления), «связыванием» законом административной власти правителей и установлением субъективных правовых позиций каждого индивидуума по отношению к государственной власти. Таким образом, с образованием государственно-правового порядка и новых общественных отношений началось формирование предпосылок для создания науки административного права. Сначала эта наука называлась « государственно-правовой наукой» (наукой государственного права), что показывало ее взаимосвязь как с государственным правом, так и с публичным правом. Административное право отделилось от науки государственного права в качестве самостоятельной части дисциплины публичного права в результате длительного и противоречивого процесса развития.

В эпоху конституционализма (конституционного государства или конституционных форм правления) сущность полиции определялась в собственном, «материальном» смысле как функция публичного управления по защите общественной безопасности и порядка и ликвидации возникающих опасных ситуаций. Это понимание осталось практически неизменным до настоящего времени. Таким образом, и сегодня полиция в материальном смысле - это государственная деятельность, направленная на защиту общества в целом и каждого гражданина в отдельности от опасностей, которые угрожают безопасности и общественному порядку. Однако если выполнение этой задачи сопряжено с воздействием на общество, с ограничением прав и свобод граждан, применением мер принуждения, то необходимо специальное разрешение таких действий самим законом. К полиции в«формальном» смысле относятся все государственные задачи, для выполнения которых устанавливается компетенция полицейских органов (например, преследование преступников, расследование уголовных дел).

В середине XIX в западноевропейских странах была создана система административных судов, в которых можно было обжаловать решения (действия, мероприятия) административной власти. Возникновение административных судов преследовало цель создания повышенной правовой защиты граждан от произвола государственной администрации.

В переломную эпоху конца XIX и начала XX в. наука административного права постепенно превращалась в самостоятельную дисциплину.О. Майер (1846-1924), невзирая на значительное преимущество Франции в развитии науки о бюджете (финансах, штатах), попытался ускорить темпы развития административно-правовой науки в Германии. Исходя из принципа разделения властей, ученый прежде всего разделял государственную деятельность в области законодательства, юстиции и управления[21]. Ученый исходил из того, что необходимой основой административного права являетсяконституционное государство, т.е. такое, в котором народное представительство при осуществлении государственной власти участвует в законотворчестве. При этом над всякой государственной деятельностью должен стоять закон; требование установить власть закона над управлением нашло выражение в термине «правовое государство». О. Майер определил понятие «управление» как «деятельность государства по осуществлению своих целей в рамках установленного правопорядка». Чтобы соответствовать принципам правового государства, управление в нем должно быть связано правовыми принципами, создание которых обеспечивает, в свою очередь, конституционное право. В качестве дополнения к общим принципам права О. Майер выделилвластный акт, регулирующий в каждом случае совершения управленческого действия отношения и подлежащий судебному контролю. Сформулированные им понятиясубъективного публичного права, публичной собственности и публичного предприятия являются весьма заметным вкладом в теорию административно-правовой науки.

Наука административного права как в царской России, так и после революции 1917 г. включала в себя многие из сохранившихся до нашего времени административно-правовых институтов, таких как управленческое право, полицейское право, охрана общественного порядка, принуждение, акт управления, государственная служба, поэтому опыт дореволюционной России применим и сегодня. Как и в странах Западной Европы, наука российского административного права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в. В развитие российского полицейского права внесли заметный вклад многие исследователи: И.Е. Андреевский, Э. Берендтс, Н.Н.Белявский, П. Гуляев, В. Дерюжинский, В.В Ивановский, В.Н. Лешков, А.С. Окольский, М.К. Палибин, И.Т. Тарасов, И. Шеймин, М.М. Шпилевский. На становление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений.

Полицейское право как наука изучало полицейское законодательство, т.е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских законов и положений. Относительно сущности науки полицейского права среди русских и зарубежных полицеистов единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И.Е. Андреевский); французские юристы дали ей название административного права; Л. Штейн говорил о науке внутреннего управления. Объект науки полиции также был спорным: одни включали в него финансовое и военное управление, другие - все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического. Определение науки полицейского права предварялось выявлением сущности термина «полицейская деятельность», под которой в узком смысле понималась деятельность государства, осуществляемая правительством, состоящая в наблюдении за предприятиями частных лиц, союзов и обществ и направленная на обеспечение условий безопасности и благосостояния, а также обеспечивающая такие условия. Весьма интересное определение науки полицейского права мы находим у И.Т. Тарасова, который относил к ней науку о правовых нормах, определяющих полицейскую деятельность государства; по его мнению, эта наука исследует правоотношения, возникающие из государственной деятельности, а также ее задачи, формы и границы. Положительным полицейским правом, по И.Т. Тарасову, называется совокупность постановлений и норм, определяющих полицейскую деятельность в государстве[22].

Российское полицейское право как учебный курс на рубеже XIX-XX вв. включал в себя следующие составные части: 1) понятие и содержание науки полицейского права; источники действующего полицейского законодательства; меры полицейского принуждения; 2) полиция безопасности (предупреждение и пресечение преступлений; меры наблюдения за печатью; предупреждение и пресечение опасностей, не зависящих от человека; меры строительной полиции и т.д.); 3) полиция благосостояния (образование; меры обеспечения материального благосостояния; меры содействия развитию сельского хозяйства и торговой промышленности).

Административное право конца XIX - начала XX в., понимаемое в широком смысле, включало в себя учение о всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т.е. из предмета исследования исключались нормы о государственном устройстве, судебной деятельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой науки входили: военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление. Однако центральным в системе науки административного права оставался вопрос об организации административных установлении (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения). Другим важным вопросом являлась деятельность административных учреждений по формальному применению административно-правовых норм (формы управления). И, наконец, наука административного права включала в себя административную юстицию как особую форму разрешения коллизий (споров), возникающих в процессе административной деятельности. В совокупности три указанные вопроса составляют общую часть науки административного права. Материальная, или особенная часть науки административного права включает нормы, которые определяют задачи деятельности административных учреждений, а также способы и средства их осуществления. В Особенную часть науки административного права входили учения: 1) о полиции безопасности; 2) о народном здоровье; 3) о духовном развитии; 4) об экономическом благосостоянии.

В начале советского периода (после 1917 г.) наука административного права стала формироваться по мере возникновения «советского» государственного управления и административного права как отрасли права, регулирующей управленческие отношения. Однако это развитие было противоречивым. В первые годы советской власти административное право преподавали профессора, которые работали в российских университетах еще до революции. Среди них можно назвать В.Л. Кобалевского, А.Ф. Евтихиева, А.И. Елистратова.

В 1936 г. в Германии (г. Тюбинген) была опубликована большая статья известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова под названием «Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г.»[23]. Н. Карадже-Искров подразделил историю развития административного права в Советском Союзе, начиная с 1917 г., на четыре этапа:

1. Первый период (примерно до середины 1918 г.) характеризуется ликвидацией сословий, гражданских и военных чинов, национализацией большой части национального хозяйства, уничтожением частной собственности на землю, монополизацией банков. В этот период государственная власть была чрезвычайно децентрализована; децентрализация была введена даже в армии, когда вся власть в армии была передана солдатским советам. Только Декретом от 22 апреля 1918 г. эта система в армии была ликвидирована и введена, как и прежде, система назначений командиров.

2. Второй период (середина 1918 г. - начало 1921 г.) - эпоха так называемого военного коммунизма, когда важнейшие отрасли экономики были сосредоточены (централизированы) в руках самого государства. Своей наивысшей точки развития эти процессы достигли в преддверии новой экономической политики. Таким образом, характерная для первого периода децентрализация сменилась централизацией государственной власти.

3. С введением новой экономической политики в начале 1921 г. были декларированы новые принципы организации управления. Государство хотело руководить лишь важнейшими отраслями промышленности. Остальное задумывалось предоставить в частные руки и развивать на условиях частной инициативы. Поэтому объем государственного управления заметно уменьшился. Чтобы укрепить законность управления, была создана прокуратура, которая имела большие полномочия в сфере надзора за законностью совершения управленческих действий, а также вид административного судопроизводства (судебного контроля) для споров, которые возникали из пользования землей (Земельный кодекс, ст. 206 и др.). В этот период, который продлился до конца 1928 г., было сделано много попыток кодифицировать административное право. Однако в тех республиках, где эти попытки имели место, они не завершились успехом. Только на Украине 12 октября 1927 г. был принят Административный кодекс, который вступил в силу с 1 января 1928 г. Кодекс объединил множество вопросов, например: административные штрафы, гражданство, религия, контроль за промышленностью и торговлей, жалобы на управление. Однако кодификация не объединила всех вопросов административного права; в ней, например, отсутствовали общие определения организации управления и положения о системе субъектов административного права, индивидуальные административные акты и административные договоры, ответственность государственных служащих, публично-правовое возмещение убытков, правовое регулирование социальной зашиты и т.д.

4. С первыми пятилетками (с 1 октября 1928 г.) начался четвертый период развития советского административного права (до 1936 г.), охарактеризовавшийся стремительным оттеснением частного хозяйства и его заменой государственным хозяйством и колхозами (совхозами). Эти нововведения повлекли за собой и соответствующие изменения в советском законодательстве. Можно здесь вспомнить введении паспортов[24].

В начале 30-х гг. разработка проблем науки административного права практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права «в период строительства социализма».

С принятием в 1936 г. Конституции СССР начался новый этап развития науки административного права. Основной закон установил систему органов управления как особую группу органов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности этих органов, их систему.

Одним из важнейших событий в истории развития науки права стало Совещание по вопросам науки советского государства и права (июль 1938 г.)[25], на котором понятие права было определено как обладающая определенными признаками система норм. На совещании было решено восстановить науку административного права. Отмечалось, что роль административного права возрастает в силу большой значимости государственного управления и необходимости разработки следующих вопросов: определение предмета и содержания науки советского административного права, а также полномочий органов государственного управления, анализ методов руководства хозяйством, социально-культурным строительством.

С 1938 г. в университетах было восстановлено преподавание административного права. В юридических журналах вновь появились статьи, посвященные проблемам этой отрасли. В конце 30-х гг. на страницах научной печати обсуждался вопрос о предмете административного права, его сущности и системе, природе государственного управления, принципах права. В 1940 г. Г.И. Петров писал о том, что «советское социалистическое административное право есть система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, т. е. исполнительно-распорядительной деятельности социалистического государства»[26].

В 1940 г. был опубликован первый учебник административного права после восстановления этого учебного курса в системе учебных юридических дисциплин[27]. Его авторы подчеркивали социалистическую сущность советского государственного управления. Предмет науки административного права определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности; были сформулированы принципы советского государственного управления, перечень которых сохранился до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей[28].

Развитие науки административного права происходило и в 40-е гг. В 1945 г. вышел новый учебник административного права С.С. Студеникина. В 1948 г. на страницах журнала «Советское государство и право» обсуждался учебник «Советское административное право», написанный И.И. Евтихиевым и В.А. Власовым[29]. В 1950 г. был подготовлен учебник административного права для юридических вузов[30].

В течение 1950-1980 гг. было издано множество монографий и научных статей, посвященных следующим важнейшим вопросам и институтам административного права.

Шестидесятые и семидесятые годы характеризовались серьезным научно-теоретическим анализом многих административно-правовых проблем (например, административной ответственности, административного процесса, государственной службы). В 1966 г. вышла монография видного ученого-административиста В.М. Манохина «Советская государственная служба», в которой автор впервые проанализировал в комплексе многочисленные вопросы государственной службы (понятие государственной службы, основные принципы, правовой статус государственных служащих и т. д.). И все же работ по государственной службе, изданных в 1960-1980-е гг., было крайне мало, что объяснялось одной причиной: отсутствием правовой регламентации государственно-служебных отношений.

Основными достижениями науки административного права последних 70-80 лет являются: 1) возрастание государственного вмешательства (государственного регулирования) в экономику, особенно в такие сферы, как градостроительство, благоустройство территории, защита окружающей природной среды; 2) внутренние преобразования административного законодательства; 3) развитие судебной практики по административным делам; 4) разработка правовых проблем процесса публичного управления; 5) защита прав и свобод граждан от действий и решений государственного управления (административное судопроизводство); 6) установление законодательных основ публичной службы, профессиональных чиновников; 7) повышение качества нормативного регулирования административного договора и усиление его роли в управленческой практике; 8) новая структура административного права, которая видоизменялась под воздействием нового административного законодательства.

Во многих странах (например, в Германии) дальнейшее развитие административного права находилось под воздействием принятых административно-процессуальных законов (кодексов), в которых устанавливался порядок издания административного акта, заключения административного договора и многие другие управленческие (административные) процедуры.

Современное развитие науки административного права базируется на идее о том, что государство и общество не только взаимодействуют между собой, но и обслуживают друг друга (служат друг другу). Поэтому совершенствование административного права идет путем придания ему все более четких организационно-правовых форм и улучшения административных процедур. Упомянутый ранее принцип «преимущества закона» (принцип законности или оговорки закона), основополагающий для административного права, в сфере совершения административных действий все более распространяет свое действие на правовые области. Органы управления, осуществляя нормотворческую деятельность, обязаны в первую очередь руководствоваться действующим в конкретной сфере законом, т.е. эти управленческие действия должны быть разрешены законодателем,

Другой важной тенденцией, которая развивается в последние годы особенно заметно, является постепенное вытеснение учения об особом властном отношении из административного права и замена его правоотношением между субъектами, урегулированным правовыми нормами и направленным на обеспечение правопорядка, безопасности общества и благосостояния граждан. Таким образом, акцент делается не на анализе имеющихся у органов управления властных полномочий, а на правильное, целесообразное, эффективное и законное их использование.

В середине 80-х - начале 90-х гг. XX столетия ученые делают заметные шаги в развитии и анализе таких важнейших теоретических вопросов науки административного права, как сущность и предмет административного права; систематизация и кодификация административного права; применение его норм; содержание государственного управления и его форм и методы; система и правовое положение органов государственного управления; государственная служба; административный процесс; административная юрисдикция; обеспечение законности в государственном управлении[31]. Особое внимание уделяется роли человеческого фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности в управлении[32].

В течение нескольких лет (конец 70-х - начало 80-х гг. XX в.) видными учеными-административистами Ю.М. Козловым, Б.М. Лазаревым, А.Е. Луневым и М.И. Пискотиным был подготовлен и издан шеститомный курс «Советское административное право»: Методы и формы государственного управления (1977 г.); Государственное управление и административное право (1978 г.); Управление в области административно-политической деятельности (1979 г.); Управление социально-культурным строительством (1980 г.); Основы управления народным хозяйством (1981 г.); Управление отраслями народного хозяйства (1982 г.).

В 1995-2000 гг. было издано много научной и учебной административно-правовой литературы. Профессора А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах[33], А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов[34], А.П. Коренев[35], В.М. Манохин[36], Д.М. Овсянко[37], Ю.А. Тихомиров[38] и другие ученые опубликовали свои учебники по административному праву.

Происходило теоретическое развитие различных административно-правовых институтов. Например, государственной службе посвящены также книги Д.М. Овсянко «Государственная служба РФ» (1996 г.) и В.М. Манохина «Служба и служащий в РФ. Правовое регулирование» (1997 г.). В это же время обосновывается целесообразность выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право[39].

Возрос интерес ученых и к проблеме административного договора[40]административно-деликтного и полицейского права[41], к административной деятельности органов внутренних дел[42]. Дальнейшее развитие получили также проблемы административно-юрисдикционного процесса, производства по делам об административных правонарушениях[43].

После принятия в 1993 г. новой российской Конституции, новых федеральных законов, законов субъектов РФ перед наукой административного права встали важнейшие задачи развития многих сфер управления и административного права. Среди приоритетных направлений административно-правового исследования можно назвать следующие: сущность и современные задачи, функции и принципы государственного управления и местного самоуправления; становление системы местного самоуправления и анализ ее важнейших элементов; проблемы функционирования исполнительной власти в России; принципы и функции современного административного права; создание нового административного законодательства и его дальнейшая систематизация и кодификация; административно-применительная деятельность; административный процесс; административная юстиция (административно-судебная деятельность);

новая структура административного права; выделение новых подотраслей административного права; проблемы государственной службы (публичной службы);

укрепление законности и дисциплины в сфере государственного управления.

⇐ Предыдущая 5 6 7 8 91011 12 13 14 Следующая ⇒