Принципы построения и деятельности органов государственного управления

⇐ ПредыдущаяСтр 21 из 52Следующая ⇒

Органы государственного управления образуются на основании соответствующих принципов. Под принципами понимаются определенные требования, правила, имеющие обязательный характер, поскольку они находят правовое закрепление. Французский ученый А. Файоль применительно к управлению писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, «надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными». Подобное в полной мере относится и к образованию органов государственного управления. При создании органа необходимо опираться на определенные принципы. Только при соблюдении этого условия можно достичь стройности, единства, слаженности в самом механизме государственного управления, а также более успешной, продуктивной работы этих органов.

Принципы построения (образования) органов государственного управления относятся к специальному виду, в который входят и принципы деятельности аппарата управления.

Специальные принципы тесно связаны с основными принципами государственного управления (административного права). Основные принципы являются конституционными, общими для всех отраслей и сфер государственного управления и превалируют над специальными. Последние соответствуют основным принципам и являются как бы логическим их развитием и продолжением.

Основные принципы не могут в достаточной мере отразить организацию (построение) государственных органов, системы механизма государственного управления. Для этой цели существуют специальные принципы.

В административно-правовой литературе нет единого подхода в трактовке принципов и их классификации. Нередко все принципы сводят к одному виду — только государственного управления и называют принципами организации (построения) и деятельности органов государственного управления (исполнительной власти) или административного права. В частности, Б.Н. Габричидзе, критикуя подобный подход, в конечном итоге приходит к нему же. Он пишет: «Аккумулируя соображения, высказанные ранее другими авторами, попытаемся сгруппировать и представить в целостном виде систему принципов организации (построения) и деятельности власти Российской Федерации».

Некоторые ученые обходят молчанием вопрос о рассматриваемых принципах и анализируют лишь принципы административного права. Ю.М. Козлов говорит о существовании общих принципов как для административного права, так и для практической реализации исполнительной власти. Нельзя не согласиться с подобным мнением. Ведь административное право предназначено для государственного управления, и не может быть отдельных принципов, присущих ему.

Французские ученые, говоря об администрации, т.е. органах, осуществляющих государственное управление, рассматривают и некоторые принципы ее организации — централизацию, децентрализацию, деконцентрацию, законность.

Ю.М. Козлов называет следующие принципы: приоритет личности и ее интересов; разделение властей, федерализм, законность, гласность, ответственность. Б.Н. Габричидзе указывает 12 принципов: федерализма; правового регулирования (правовой основы) органа исполнительной власти; системности этих органов; централизации и децентрализации функций и решения этой проблемы в самой системе; дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий; профессионализма и компетентности; законности; гласности; чередования функций и полномочий и передачи одной частью (подсистемой) органов исполнительной власти другой ее части; взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти; участия граждан в формировании (избрании) органов исполнительной власти; контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти.

Указанная позиция ученых заслуживает внимания. Вместе с тем следует отметить, что не все перечисленные принципы подходят для белорусской системы государственного управления (например, федерализм), а также не все являются принципами, приемлемыми для рассматриваемой системы, т.е. органов государственного правления (например, системность, правовое регулирование, дифференциация (разделение) и фиксирование функций и полномочий, чередования, контроля). Они или вообще не могут рассматриваться в качестве принципов, или являются функция-, ми органов государственного управления.

Принципами построения органов государственного управления в первую очередь являются отраслевой, линейный, функциональный, территориальный.

Данные принципы определяют взаимодействие структурных звеньев системы государственного управления. В этом состоит суть и назначение указанных принципов, поскольку разные принципы предполагают разные взаимоотношения структурных звеньев. Подобные начала — основа для образования органа, они определяют его задачи и функции.

Принципы построения аппарата государственного управления получили определенное нормативное закрепление в Конституции (ст.ст. 106, 108, 122), Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст.ст. 1, 12), Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст.ст. 1, 4, 9) и других нормативных правовых актах Республики Беларусь.

Отраслевой принцип построения аппарата управления используется там и тогда, где и когда необходимо объединить под началом одного органа однородные объекты (предприятия, учреждения) управления, занимающиеся хозяйственной, социально - культурной или административно-политической деятельностью. Этот орган осуществляет управление ими, как правило, по всему кругу вопросов, связанных с деятельностью подведомственных организаций (объектов). При таком построении аппарата существуют нижестоящие и вышестоящие органы. Одинаковые по профилю работы организации, расположенные на соответствующей территории, подчиняются одному вышестоящему органу по всем вопросам.

Отраслевое управление (например, в области образования) представлено на рис. 1.

Построение государственного управления по отраслевому принципу подобно (тождественно) линейной системе управления. Последняя предполагает, что у одного начальника несколько подчиненных, но подчиненный имеет только одного начальника. Во внешнем управлении подчиненными могут быть организации, органы управления. Например, все школы в районе находятся в ведении отдела образования райисполкома (местной администрации — в городах с районным делением). Отделы образования райисполкомов подчинены по вертикали управлению образования облисполкома, а последние — Министерству образования, т.е. имеет место линейная (отраслевая) организация государственного управления.

Сторонником и творцом линейного построения управления является А. Файоль. Такое внутреннее построение существует в любом органе государственного управления, дополняет функциональное построение.

Функциональный принцип предполагает построение аппарата управления таким образом, что образуемому органу управления поручается осуществлять одну или несколько управленческих функций по отношению к объекту, не находящемуся в его административном подчи1гении] Таким образом, имеет место специализация в работе (управлении), выполнение работы определенного вида. На объект управления воздействует не один общий руководитель, как при отраслевом (линейном) построении, а несколько функциональных органов (руководителей), при этом каждый — только в части реализуемой им функции. Родоначальником функционализма называют американского ученого Ф. Тейлора. Основным достоинством функциональной организации является глубокая специализация в управлении.

Функциональные органы осуществляют свою деятельность по отношению к разнородным объектам независимо от иерархической административной подчиненности и уровневой значимости. Они воздействуют и друг на друга, и на организации негосударственного характера. Функциональный принцип способствует, кроме того, координации деятельности многих органов, организаций для единообразного решения определенных вопросов.

Функциональный принцип организации не имеет количественных пределов. Он способствует созданию множества органов государственного управления с целью унификации, координации деятельности других органов, организаций по тем или иным функциям (вопросам). Подтверждением тому является создание, по существу за четыре года (1997—2000), семи комитетов и одного государственного комитета, т.е. рассматриваемый принцип не может быть сдерживающим фактором безосновательного увеличения количества функциональных органов. В целях недопущения подобного следовало бы выработать и закрепить в правовом порядке соответствующие правила, определяющие общие условия, при наличии которых можно было бы ставить вопрос об образовании того или иного функционального органа, и строго ими руководствоваться.

В практике образования органов государственного управления используется и территориальный принцип. Он предполагает создание таких органов, которые, осуществляя общие функции, воздействовали бы в той или иной мере на все объекты, расположенные в пределах определенной территории. Подобные органы.являются органами общей компетенции. Главная их цель — управление «территорией», административно-территориальной единицей, сбалансированным ее развитием, обеспечение интересов граждан, проживающих на этой территории, и противодействие неконструктивным ведомственным интересам. Деятельность данных органов носит комплексный характер.

По такому принципу построены Совет Министров и местные исполнительные и распорядительные органы. Отраслевой, функциональный и территориальный принципы построения аппарата управления предполагают образование в каждом конкретном случае органов, которые бы осуществляли строго определенную деятельность отраслевого, функционального или территориального порядка.

Указанные принципы в чистом виде, самостоятельно и независимо друг от друга не применяются. Они взаимодействуют, дополняя и обогащая друг друга. Такой процесс создает различные сочетания отраслевого, функционального и территориального принципов. Однако во всех при образовании органа государственного управления один из этих принципов является основным, определяющим сущность этого органа, другие - вспомогательными, дополняющей основой. По этой причине любой орган интегрирует в се6е всё принципы построения аппарата управления. Так, орган отраслевого управления одновременно является и территориальным, поскольку его деятельность (полномочия) распространяется на однородные органы, находящиеся на соответствующей территории — района, города, области и т.д. По существу, в каждом отраслевом органе присутствует и функциональный принцип. Во-первых, в построении внутренней структуры применяется ограниченный функционализм; во-вторых, он проявляется нередко и во внешней деятельности как полный функционализм. Например, в органах образования, культуры, здравоохранения, внутренних дел присутствуют функции надведомственного характера.

В функциональных органах также существуют и другие виды принципов. Функциональные органы, как правило, действуют в пределах какой-либо территории.

В органах, построенных по территориальному принципу, формируются подразделения отраслевого и функционального назначения.

Образование органов государственного управления с использованием различных комбинаций принципов построения аппарата управления помогает в определенной мере нивелировать проявление негативных качеств того или иного принципа. Сочетание принципов построения аппарата управления обусловлено также характером взаимоотношений между структурными звеньями механизма государственного управления.

Таким образом, в Республике Беларусь система государственного управления построена по функционально-отраслевому и территориальному принципу.

Некоторые ученые выделяют в качестве отдельного вида принципов принципы деятельности органов государственного управления.

Принципами деятельности органов государственного управления являются такие требования, правила, установленные истины, которыми руководствуются органы в своей повседневной деятельности. А. Файоль еще в 1916 г. сформулировал 14 принципов управления: разделение труда; полномочия и ответственность; дисциплина; единоначалие; единство действий; подчиненность личных интересов; вознаграждение персонала; централизация; скалярная цепь; порядок; справедливость; стабильность персонала; инициатива; корпоративный дух.

Предложенные виды принципов отражают наиболее существенные моменты процесса управления. Этим объясняется ее стабильность.

Разделение труда как специализация работ осуществляется в любой организации. Специализация помогает эффективнее использовать управленческий персонал.

Принцип полномочий и ответственности предполагает, что у каждого служащего должны быть четко определены полномочия, необходимые и достаточные для выполнения им своих задач, и за это выполнение он должен нести ответственность.

Дисциплина — это строгое подчинение установленному порядку, правилам, а также их выполнение. Подобное относится как к простым служащим, так и к руководящему составу.

Единоначалие (единство распорядительства) выражается в том, что работник получает распоряжение от непосредственного начальника, только перед которым и отчитывается.

Единство действий (руководства) предусматривает единство управленческой цели, единство плана и единство руководящего начала.

Личные, частные интересы должны подчиняться общим интересам организации, поскольку они имеют преимущество перед интересами индивидуумов.

Вознаграждение персонала (труда) предполагает получение работниками справедливого вознаграждения за свой труд.

Централизация — естественный порядок в организации, имеющей управленческий центр. Лучшие результаты достигаются при соблюдении правильной пропорции между централизацией и децентрализацией. Полномочия (власть) должны делегироваться пропорционально ответственности.

Скалярная цепь (иерархия) — неразрывная цепь команд, по которой передаются все распоряжения и осуществляются коммуникации между всеми уровнями иерархии («цепь начальников»),

Порядок представляет собой определенное место для каждого лица (служащего), каждое лицо (служащий) находится на своем определенном месте (речь идет о соответствии субъективных возможностей служащего и потребностей данного участка работы).

Справедливость (или равенство общегражданского порядка) означает, что установленные правила и соглашения должны проводиться в жизни справедливо на всех уровнях скалярной цепи.

Стабильность (устойчивость) персонала предполагает установку работающих на лояльность по отношению к организации и долгосрочную работу, поскольку высокая текучесть снижает эффективность. По поводу этого принципа А. Файоль замечает: «Начальник среднего достоинства, долго пребывающий на своем месте, предпочтительнее нескольких руководителей высшего порядка, только мимоходом занимающих должность».

Инициатива — поощрение работающих к выработке независимых суждений в границах делегированных им полномочий и выполняемых работ.

Корпоративный дух (единение персонала) — гармония интересов персонала и организации — обеспечивает единство усилий («в единении — сила»).

Юсупов В.А. и Волков Н.А. предложили свое видение системы принципов деятельности аппарата советского государственного управления. Они представляют ее в следующем виде:

«1) дисциплина труда и его нормирование;

2) авторитет и власть;

3) дисциплина;

4) единство руководства;

5) единство распорядительства;

6) согласование действий руководителя с руководящим влиянием общественных организаций... органа управления;

7) формирование оптимального диапазона контроля;

8) подчинение личного интереса общему;

9) стимулирование труда и инициативы;

10) обеспечение эффективной для процесса управления системы связи (информации);

11) научно обоснованный подбор, расстановка и воспитание кадров аппарата;

12) сочетание стабильности персонала с выдвижением наиболее достойных на высшие ступени;

13) единение персонала;

14) своевременная реакция на потребности в изменении содержания, форм и методов управления».

В научной литературе называются и иные принципы деятельности органов государственного управления, например единоначалие и коллегиальность, плановость, научность, отраслевой и территориальный подход. Эти принципы, конечно, относятся к общим, или принципам построения органов государственного управления, а не к рассматриваемым принципам.

⇐ Предыдущая 16 17 18 19 202122 23 24 25 Следующая ⇒