Виды субъектов административного права

⇐ ПредыдущаяСтр 17 из 52Следующая ⇒

Субъекты административного права многочисленны, что объясняется широкой сферой государственного управления и разнообразием управленческих связей. В научной литературе они подразделяются на определенные группы (виды).

В общей теории права одними учеными субъекты права разделяются на субъекты в сфере частного права (гражданского, семейного, трудового, гражданского судопроизводства) и в сфере публичного права. В сфере частного права субъекты права делятся на физических и юридических лиц, а в сфере публичного права — на органы государства, должностных лиц и иных служащих.

Другие ученые делят все субъекты права на граждан и организации или на индивидуальных (физических лиц) и коллективных (юридических лиц). Имеет место и трехвидовое деление — на физических лиц (граждане, иностранные граждане и лица без гражданства), организации (государственные, общественные) и социальные общности (народ, нация, трудовой коллектив), государство в целом.

В административно-правовой литературе подход к классификации субъектов права несколько иной.

Можно объединить все субъекты административного права подобно субъектам административно-правовых отношений в две следующие группы: 1) носители исполнительной власти (государственного управления); 2) носители субъективных прав и обязанностей (в сфере государственного управления).

Носители исполнительной власти призваны осуществлять государственное управление. Их деятельность носит публичный характер, в ней проявляется государственный интерес, а не частный (гражданско-правовой, семейный, трудовой). Все носители исполнительной власти (должностные лица, представители административной власти) обладают компетенцией, некоторые из них наделены властными полномочиями, т.е. полномочиями подчинять своей воле волю других. Они действуют от имени государства, государственного органа, который представляют. Некоторые носители исполнительной власти (функциональные и материально-технические работники, служащие) не обладают такими качествами, не наделены государственной властью, но действуют от имени государственного органа, осуществляют его задачи и функции.

Характерной особенностью рассматриваемой группы субъектов является и то, что они выступают обязательной стороной административно-правового отношения. Без их участия такого отношения не может быть вообще.

Носители субъективных прав и обязанностей не обладают такими качествами. Они могут быть лишь участниками (стороной) административно-правового отношения, в котором присутствует один из носителей исполнительной власти. Для того, чтобы быть стороной правоотношения, указанные субъекты наделяются соответствующими правами и обязанностями.

В юридической литературе субъективные права и обязанности понимаются неодинаково и, как правило, в широком смысле. Так, Ц.А. Ямпольская определяет субъективное право как «...принадлежащее субъекту (гражданину, органу государства, организации и т.п.) наличное, существующее право, к реализации которого в соответствии с условиями, указанными в правовых актах, можно приступить немедленно или которое уже находится в состоянии реализации».

Более точным, раскрывающим сущность субъективного права, является определение, сформулированное С.Н. Братусем: «Субъективное право — это мера возможного поведения данного лица обеспеченная законом и тем самым соответствующая поведению обязанных лиц».

Применительно к сфере административного права Г.И. Петров предложил следующее определение: «Субъективное право в сфере советского государственного и общественного управления — это обеспеченная законом мера возможного поведения субъекта права в названной сфере. В отличие от субъективного права правовая обязанность есть требуемая законом мера должного поведения». С учетом данного определения можно утверждать, что носителями субъективных прав и обязанностей являются такие субъекты, которые обладают обеспеченной и требуемой законом мерой возможного и должного поведения в сфере государственного управления и не обладают исполнительной властью.

Носители субъективных прав и обязанностей — это такие лица и организации, которые не обладают государственной властью и не наделены компетенцией в сфере государственного управления, не могут осуществлять государственное управление и выступать в качестве управляющих, а чаще всего являются объектами такого управления, но при этом наделены правами и обязанностями в сфере государственного управления.

Во французской административно-правовой литературе не выделяют в качестве субъектов административного права тех, которые нами относятся к носителям субъективных прав и обязанностей. Французские ученые отдают предпочтение анализу государственной администрации. Само административное право ими определяется как общее право публичной власти, право администрации4.

С точки зрения американских юристов, административное право США регулирует полномочия и порядок деятельности административных учреждений, а также контроль судов над администрацией.

В научной административно-правовой литературе вопрос о том, относятся ли к субъектам административного права государственные служащие, является спорным. Большинство ученых относит государственных служащих к субъектам административного права, другие полагают, что служащие не могут выступать в таком качестве. Так, Ю.Н. Старилов отмечает: «Государственные служащие представляют собой социальную группу, состоящую из индивидуальных субъектов права (физических лиц)...»

Д.М. Овсянко рассматривает государственных служащих как субъектов административного права.

Е.В. Додин относит к субъектам административно-правовых отношений только должностных лиц, а субъектами административного права считает всех государственных служащих.

В учебниках Габричидзе Б.Н. и Елисеева Б.П. «Российское административное право» (М., 1998) и Габричидзе Б.Н. и Чернявского А.Г. «Административное право Российской Федерации» (М., 2001) государственные служащие рассматриваются обособленно от субъектов административного права. Это дает основания полагать, что названные авторы не относят государственных служащих к субъектам административного права.

Д.Н. Бахрах рассматривает государственных служащих не как однородную группу людей, а выделяет должностных лиц и государственных служащих. Однако должностных лиц он не относит к субъектам административно-правовых отношений, так как должностное лицо, осуществляя свои полномочия, «...действует не как индивид, а как орган, представитель организации. Его действия влекут юридические последствия для организации и должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений выступает организация, а не должностное лицо, действующее от ее имени».

Действительно, субъектом административно-правовых отношений нередко выступает не должностное лицо, а государственный орган (организация). Это относится в первую очередь к коллегиальным органам. Например, Совет Министров, местный исполнительный и распорядительный орган, административная комиссия, принимая решение, вступают в административно-правовые отношения как органы.

Такое положение характерно и для единоначальных органов государственного управления - министерств, государственных комитетов и т.п. Посредством принятия нормативных правовых актов они вступают в правоотношения как органы, ибо такие акты являются актами министерств, государственных комитетов, а не руководителей этих органов. Например, Авиационные правила перевозки пассажиров и багажа авиапредприятиями Республики Беларусь утверждены постановлением Государственного комитета по авиации Республики Беларусь, а не его председателем, хотя сам акт подписан им.

В ряде случаев руководители органов (организаций), действуя от их имени, отождествляются с этими органами (организациями). Например, начальник РОВД, рассматривая дело об административном правонарушении, выступает как представитель органа. Премьер-министр, делая отчет Президенту Республики Беларусь о деятельности Совета Министров, также представляет орган.

Руководители всех органов государственного управления представляют эти органы во взаимоотношениях с иными государственными органами, организациями и действуют от их имени без доверенности. Так, в статье 20 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что Премьер-министр «представляет без дополнительных полномочий Правительство Республики Беларусь в международных отношениях, проводит переговоры и заключает международные договоры от имени Совета Министров Республики Беларусь в пределах компетенции правительства».

В пункте 11.4 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь также утверждается, что министр жилищно-коммунального хозяйства «действует без доверенности от имени Минжилкомхоза и представляет его интересы...» В то же время внутри органа (организации) они действуют от своего имени. Например, вряд ли можно сказать, что Премьер-министр выступает от имени Правительства и представляет его, а министр, председатель государственного комитета или комитета — от имени министерства, государственного комитета, комитета, осуществляя непосредственное руководство его деятельностью. Все они в данном и в других подобных случаях действуют от своего имени. Поэтому руководители как должностные лица, вступая в административно-правовые отношения, не всегда представляют орган (организацию), а могут выступать от своего имени, т.е. индивидуально.

Нередко индивидуально вступают в правоотношения представитель административной власти и иные государственные служащие.

В подтверждение сказанному можно сослаться на Закон Республики Беларусь от 23 ноября 1999 г. «Об основах службы в государственном аппарате», в котором определяется статус служащего (разд. 1), называются его основные обязанности (ст. 10) и основные права (ст. 11). В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» отдельно устанавливаются основные права и обязанности Премьер-министра, заместителей Премьер-министра и других членов Правительства.

Чаще всего в подобных актах определяется правовой статус органа в целом. Конкретизация же полномочий служащих осуществляется самим руководителем органа в отдельном (ых) акте (ах), если он представляет в административно-правовых отношениях самого себя, а не орган. Нельзя обособить служащего от занимаемой им должности и органа, в составе которого он находится. Служащие по должности обладают правами и обязанностями, которые являются частью компетенции органа государственного управления, т.е. служащие правосубъектны. Государственные служащие реализуют задачи и функции органа. В одном случае они выступают совместно (коллегиальный орган), в другом — одно лицо (руководитель органа) представляет орган и проводит в жизнь его задачи и функции (единоначалие), в третьем — каждый служащий в пределах своих полномочий осуществляет определенную часть задач и функций органа или одну задачу и функцию. В результате выполняются все задачи и функции органа. Именно такой статус дает им возможность обладать административной правосубъектностью.

Д.Н. Бахрах также не отрицает того, что государственные служащие являются субъектами административного права. Он отмечает: «Всех субъектов можно поделить и по другому критерию, выделив тех, которые действуют в публичных (общих) интересах (государственные органы и служащие), тех, кто преследует частные интересы».

Служащие (специалисты, технический персонал) вступают в правоотношения (служебные отношения) как со своими начальниками, другими служащими органа (организации), так и с гражданами. Во внешних отношениях, представляя себя, все они действуют от имени органов или организаций, в которых занимают должность.

Например, юрисконсульт, консультируя граждан по правовым вопросам, инспектор отдела кадров, объясняя гражданину правила приема на работу, вступают в административно-правовые отношения и действуют от имени органа (организации), в котором работают. Однако юрисконсульт и инспектор, в отличие от руководителей органа, не представляют сам орган государственного управления (организацию).

Правовой статус служащих, их права и обязанности определяются занимаемой должностью. Гражданин, поступая на государственную службу, информируется о занимаемой должности, а следовательно, о своих обязанностях и правах. Он должен быть подготовлен к занятию должности, обладать соответствующими знаниями, быть специалистом в этой области.

Следовательно, руководители органа могут представлять соответствующий орган, а некоторые категории служащих — только действовать от его имени.

Таким образом, можно полагать, что субъектами административного права и субъектами административно-правовых отношений в тех или иных случаях являются органы, осуществляющие государственное управление, их руководители (другие должностные лица), представители административной власти и иные государственные служащие.

Такой правовой статус государственных служащих подтверждает и их ответственность (дисциплинарная, административная, уголовная и материальная). К названным видам ответственности служащие привлекаются как индивиды, индивидуальные субъекты — за упущения по службе, ненадлежащее, некачественное выполнение или вообще невыполнение прав и обязанностей по занимаемой должности.

Д.Н. Бахрах отмечает, что если должностное лицо привлекается к уголовной или административной ответственности за должностные правонарушения, то оно становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений.

Индивидуальная ответственность служащих связана с их персональной виновностью. Гражданин, заняв должность в государственном органе (организации), приобретает права и обязанности служащего, в число которых входит и обязанность нести ответственность за их реализацию. В большинстве нормативных правовых актов, определяющих статус руководителя соответствующих органов, прямо подчеркивается его персональная ответственность за выполнение возложенных на орган задач и функций. За качественное выполнение прав и обязанностей служащие получают заработную плату, а за ненадлежащее их выполнение может наступить юридическая ответственность. Вид ответственности зависит от характера совершенного правонарушения и категории служащего.

Персональная (индивидуальная) ответственность, ответственность за вину являются основными принципами ответственности. Между тем в ряде случаев, особенно в сфере административной ответственности, трудно установить виновное лицо. Если виновный субъект (государственный служащий, должностное лицо) известен или его нетрудно установить, он и должен нести ответственность. В тех случаях, когда установить конкретное лицо трудно или невозможно, к ответственности следует привлекать орган (организацию), от которой исходили действия, причинившие определенный ущерб. Оба вида действий (бездействий) являются следствием отправления государственной службы.

Вероятно, было бы правильным пункт 11 Примерной формы контракта со служащими государственного аппарата («За неправомерность своих действий, либо противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником служебных обязанностей, предусмотренных настоящим контрактом, работник привлекается к дисциплинарной, административной, уголовной и материальной ответственности в соответствии с законодательством») изложить в виде обязанности служащего. Кроме того, после слова «уголовной» вместо союза «и» употребить союз «или», поскольку союз «и» в данном случае подчеркивает, что к работнику могут быть применены все виды ответственности одновременно за одно правонарушение.

Ко второй группе субъектов административного права, т.е. носителям субъективных прав и обязанностей, относятся граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие в Республике Беларусь, общественные объединения, негосударственные предприятия и организации. К этой группе следует отнести также студентов и учащихся школ.

Правовой статус указанных субъектов в сфере государственного управления неодинаков. Особо среди них выделяются профессиональные союзы, представители которых могут участвовать при решении некоторых управленческих вопросов.

Носители субъективных прав и обязанностей оказываются участниками административно-правовых отношений как в силу осуществления носителями исполнительной власти государственного управления, так и по своей воле.

В соответствии со статьей 3 Конституции народ является источником государственной власти. Государство (его органы), получив такую власть нормативным путем, определяет, в каких формах и пределах народ может осуществлять свою власть. Согласно статье 37 Конституции граждане Республики Беларусь имеют право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через избранных представителей.

Граждане Республики Беларусь могут непосредственно участвовать в управлении делами общества и государства через проводимые референдумы, обсуждение проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, а также другими определенными законом способами. В статье 6 Закона от 10 января 2000 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» определено, что «граждане, проживающие на соответствующей территории, осуществляют местное управление и самоуправление через Советы, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах».

В соответствии с Законом «Об обращениях граждан» граждане наделены правом обращаться к носителям исполнительной власти с предложениями о совершенствовании нормативного регулирования общественных отношений путем принятия новых актов или внесения изменений в действующие акты, об улучшении деятельности учреждений, организаций, органов и предприятий. Такое право базируется на статье 40 Конституции и не ограничивается возрастом граждан.

Согласно статье 8 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» граждане имеют право принимать участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов, относящихся к сфере государственного управления, при решении соответствующего органа (должностного лица) вынести такой проект на публичное обсуждение. Рассматриваемое право вытекает из статьи 37 Конституции.

В некоторых нормативных правовых актах предусмотрено право граждан на содействие органам государственного управления, а также право последних пользоваться таким содействием. Так, в статье 14 Лесного кодекса Республики Беларусь установлено, что «граждане... оказывают содействие органам государственного управления, лесным хозяйствам, местным Советам депутатов, исполнительным и распорядительным органам в проведении мероприятий по рациональному использованию, охране, защите государственного лесного фонда и воспроизводству лесов, участвуют в проведении работ по приведению лесов в надлежащее санитарное состояние, а также в предотвращении и при необходимости тушении лесных пожаров».

В статье 11 Водного кодекса Республики Беларусь гражданам предоставлено право принимать участие в рассмотрении местными Советами депутатов, органами государственного управления вопросов, связанных с использованием и охраной вод, в проведении мероприятий по рациональному использованию и охране водных ресурсов. Они вправе инициировать проведение в установленном порядке общественной экологической экспертизы по вопросам, связанным с использованием вод. Гражданам также предоставляется право (вероятно, как исключение) осуществлять непосредственный контроль за использованием и охраной вод.

В соответствии со статьей 7 Закона «О милиции» граждане обязаны оказывать содействие милиции в охране общественного порядка и борьбе с преступностью.

Названные формы участия граждан в государственном управлении не столь разнообразны и многочисленны. Это свидетельствует о том, что административное право является преимущественно правом администрации, т.е. носителей исполнительной власти. Ж. Ведель весьма точно заметил: «Административное право является общим правом публичной власти», т.е. «...под административным правом можно понимать право администрации, и в этом смысле каждая цивилизованная страна обладает административным правом, ибо обязательно располагает совокупностью норм, регламентирующих деятельность администрации». Ж. Ведель также пишет, что «французская администрация отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб. Административное право Франции в редких случаях обязывает администрацию выслушивать мнение или способствовать участию в управлении заинтересованных лиц».

В Республике Беларусь большинство норм административного права направлено на регламентацию правового статуса носителей исполнительной власти, поскольку они являются основными субъектами государственного управления, управляющими, всегда одной из сторон в административно-правовых отношениях, превалирующими субъектами административного права. Несмотря на такое превосходство носителей исполнительной власти перед носителями субъективных прав и обязанностей, в административном праве существует немало норм, определяющих их правовой статус.

Однако следует отметить, что нормы административного права устанавливают не только права и обязанности носителей субъективных прав и обязанностей на участие в государственном управлений, а преимущественно права и обязанности, наличие которых позволяет им быть в ином качестве в административно-правовых отношениях, т.е. одной из сторон. Подобных прав и обязанностей много. Например, права, направленные на личный интерес, личную выгоду; право на государственную службу; на поощрение; неприкосновенность личности, жизни и здоровья, жилища; на спокойствие; на передвижение; на избрание места жительства; на личные тайны; на пользование государственным (имуществом; на услуги со стороны государства; на жалобу, заявление, судебную защиту; на возмещение материального ущерба и др. Обязанности: соблюдение Конституции, законов; уважение национальных традиций; защита Республики Беларусь (прохождение военной службы); уплата государственных налогов и иных платежей; охрана природной среды и т.д.

Таким образом, права и обязанности граждан в сфере государственного управления неоднородны.

В научной литературе неоднократно делались попытки классифицировать права и обязанности граждан в сфере государственного управления. Так, В. Кобалевский писал: «Субъективными публичными правами граждан являются: а) право на невмешательство, или, по иной терминологии, право на свободу (совести, союзов, собраний, устного или печатного слова); б) право на услуги со стороны государства (право на социальное обеспечение, народное образование, медицинскую помощь и т.п.); в) публичное вещное право, т.е. право на пользование публичным имуществом (улицы, площади, парки, национализированные домостроения, леса, недра и т.п.) и г) права политические или, что то же, право на участие в государственной деятельности (активное и пассивное избирательное право)».

Ц.А. Ямпольская разделила эти права на три вида:

1) социально-экономические права (право на труд, право на отдых и др.);

2) политические права (право на участие в осуществлении государственной власти и др.) и демократические свободы;

3) права, из которых складывается равноправие граждан.

По мнению Г.И. Петрова, права граждан в сфере управления делятся на две группы: а) связанные с их участием в советском государственном управлении и общественном управлении; б) связанные с удовлетворением их материальных, культурных и некоторых иных личных потребностей»3.

Некоторыми учеными рассматривались только конституционные права, свободы и обязанности.

Все эти классификации проведены, по существу, с учетом одного критерия. По мнению В.И. Новоселова, такой подход неоправдан. В своей работе, посвященной правовому положению граждан в советском государственном управлении, он проводит классификацию прав и обязанностей по разным критериям. Наиболее глубоко автор раскрывает сущность и природу прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления.

Представляется весьма интересной классификация (также с учетом разных критериев), предложенная Л.Л. Поповым.

Такое разнообразие классификаций свидетельствует об актуальности и важности вопроса и его недостаточной освещенности.

Реальное и полное осуществление прав и исполнение обязанностей гражданами в сфере государственного управления зависит от их обеспечения и надлежащей защиты со стороны государства, т.е. от их гарантий.

Таким образом, следует различать две группы субъектов административного права: 1) носители исполнительной власти (государственного управления); 2) носители субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления.

Носители исполнительной власти обретают правосубъектность с момента их образования, вступления в должность государственного служащего, а носители субъективных прав и обязанностей — с момента приобретения прав и обязанностей, т.е. с момента издания (вступления в действие) соответствующего правового акта, в котором определены названные права и обязанности, или получения лицензии (регистрации) на занятие предпринимательством или иным видом деятельности, требующей подобного разрешения.

Некоторые ученые полагают, что регистрация общественных объединений и коммерческих структур негосударственного характера не играет существенной роли для приобретения ими административной правосубъектности. Правосубъектность возникает с момента их формирования. Регистрация «...для них является обязательной лишь в случае приобретения ими прав юридического лица».

Такое мнение не в полной мере раскрывает сущность и назначение регистрации.

Государственная регистрация ~ это юридическое действие, административный акт соответствующего органа государственного управления, которым подтверждается законность возникновения (образования) юридического лица (частного предпринимателя, организации) и придается ему правовой статус. Только с момента регистрации лица и организации приобретают правосубъектность.

Однако зарегистрировать означает не только записать, зафиксировать с целью учета и контроля за законностью возникновения, но и придать субъекту правовой статус, предоставить ему возможность быть участником административно-правовых отношений. Регистрация не является просто фиксацией, признанием факта образования предпринимателя. Она всегда сопровождается тщательным изучением соответствующих документов, их законности и т.п., т.е. регистрация — важный и ответственный административный акт, юридически важное действие.

В отличие от гражданского права указанные группы (виды) субъектов между собой юридически не равны. Более того, в гражданском праве субъекты не делятся, с юридической точки зрения, на два разных (с учетом критерия принадлежащих им прав и обязанностей) вида. По этой причине в гражданском праве классификация их прав общая для всех субъектов: вещные, обязательственные, наследственные права.

В административном праве каждый субъект имеет исключительный, только ему свойственный правовой статус. Одной из сторон административно-правового отношения всегда является носитель исполнительной власти — орган, призванный осуществлять государственное управление, другой стороной могут быть носители субъективных прав и обязанностей; нижестоящие (подведомственные) органы, предприятия, учреждения или организации.

Права и обязанности, принадлежащие одной стороне, не принадлежат другой.

Властная сторона всегда известна, определена в соответствующих правовых актах. Другая сторона не может вступить в административно-правовые отношения по своему усмотрению, т.е. свободно выбрать себе субъект, как это бывает в гражданском праве. Нормы административного права заранее устанавливают компетенцию, сферу ведения носителя исполнительной власти, т.е. всегда существующей стороны. Следовательно, вступать в отношения можно лишь с той властной стороной, в компетенцию которой входит решение соответствующих вопросов, интересующих другую сторону.

Иногда в законодательстве устанавливается несколько органов (должностных лиц), компетентных решать один и тот же вопрос. Например, гражданин может обжаловать постановление о наложении административного взыскания в вышестоящий орган или районный (городской) суд (ст. 167 КоАП).

Необходимо отметить, что и властвующая сторона не всегда свободна в выборе субъектов отношений по перечисленным выше причинам.

⇐ Предыдущая 12 13 14 15 161718 19 20 21 Следующая ⇒