Сущность правового статуса субъекта административного права

⇐ ПредыдущаяСтр 18 из 52Следующая ⇒

Субъекты административного права разнообразны, что определяется не столько их наименованием, сколько правовым статусом. Каждое лицо (организация), являясь субъектом административного права, имеет свой правовой статус, без которого оно просто не может выступать в качестве такого субъекта.

Правовой статус — юридическое свойство. Оно связано с правом, с наличием соответствующих административно-правовых норм.

Термин «статус» (от лат. status) означает состояние, положение, правовое положение.

Признавая гражданина субъектом административного права, государство (его органы) определяет его правовой статус. Правовой статус характеризует положение субъекта по отношению к другим субъектам, т.е. органам, организациям, гражданам.

Под правовым статусом некоторые ученые понимают правовой режим. Так, В. Кобалевский писал: «...правовой режим или правовой статус». Французские ученые обычно употребляют выражения «административный режим», «правовой режим», в научной литературе употребляется и такой термин, как «правовое положение».

Таким образом, понятия «правовой статус», «статус», «правовое положение», «правовой режим» являются идентичными.

Подобные термины стали употребляться и в некоторых законодательных актах. Например, раздел II Закона Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» назван «Статус служащего государственного аппарата». Глава 43 Таможенного кодекса Республики Беларусь также имеет подобное наименование: «Правовой статус должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь». Обычно в правовых актах указанные термины не употребляются.

Вместе с тем следует отметить, что ни в законодательстве, ни в науке нет единого подхода к пониманию содержания рассматриваемого понятия. Так, в Таможенном кодексе в понятие правового статуса должностных лиц таможенных органов включаются: 1) понятие должностного лица; 2) критерии, которыми должен обладать кандидат на указанные должности; 3) правовые акты, регулирующие порядок и условия прохождения службы в таможенных органах; 4) дисциплинарная ответственность; 5) гарантии надлежащего исполнения должностными лицами таможенных органов своих служебных обязанностей.

О правах и обязанностях служащих речь ведется в других главах и статьях Кодекса.

В Законе «Об основах службы в государственном аппарате» содержатся нормы, определяющие: 1) кто имеет право на государственную службу; 2) кто лишен такого права; 3) кто относится к государственным служащим государственного аппарата (ст. 8); 4) основные обязанности (ст. 10); 5) основные права (ст. 11); 6) ограничения, связанные со службой в государственном аппарате, т.е. указывается, что не вправе делать служащие (ст. 12); 7) основные гарантии социальной и правовой защиты рассматриваемых категорий служащих (ст. 13).

Таким образом, в этом Законе более полно и предметно определен правовой статус государственного служащего.

Нет единства мнений среди ученых и о содержании правового статуса.

Например, Б.М. Лазарев пишет, что «выявление правового статуса любого государственного органа предполагает ответы на вопросы:

а) органом какого именно Советского государства (Союза ССР, союзной или автономной республики) выступает данный орган;

б) к какому виду органов относится по основному содержанию своей деятельности: орган государственной власти, орган государственного управления, суд, орган прокуратуры;

в) кто этот орган учреждает, образует, кто формирует (избирает, назначает и т.д.) его руководящий и личный состав;

г) кому орган подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзорен и перед кем ответствен; кто вправе отменять, приостанавливать, изменять или опротестовывать его акты;

д) какова компетенция данного органа;

е) кто ему подотчетен, подконтролен, чьи акты он сам может отменять, изменять, приостанавливать, опротестовывать и т.д.;

ж) какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные их наименования;

з) какими государственными символами орган вправе пользоваться (герб, флаг и т.д.);

и) каковы источники финансирования органа (государственный или местный бюджет, отчисления от подчиненных предприятий, хозрасчетные средства);

к) обладает ли орган правами юридического лица».

Такого же мнения придерживается и Б.Н. Габричидзе.

Однако подобное понимание правового статуса весьма широкое, не все его составляющие непосредственно определяют место субъекта. Например, вопрос о том, кто вправе отменять, приостанавливать, изменять или опротестовывать его акты, является прерогативой вышестоящих органов или иных субъектов — судов, органов прокуратуры и т.п. Следовательно, подобные качества никак не могут влиять на статус самого субъекта, чьи акты (действия) отменяются. Это же относится и к источникам финансирования.

Возможность отмены актов других органов, юридическую силу таких актов, вероятно, следует относить к компетенции органа, а не рассматривать их в качестве отдельных элементов правового статуса. Для определения правового статуса не имеет существенного значения вопрос о том, обладает ли орган правами юридического лица.

Конкретно из названного перечня к правовому статусу имеют отношение:

а) определение вида органов по территории и содержанию деятельности;

б) установление подчиненности, подотчетности, подконтрольности, поднадзорности и ответственности;

в) компетенция;

г) определение символики органа.

Некоторые ученые правовое положение отождествляют с компетенцией, чем значительно сужают его содержание, в каком бы широком понимании ни рассматривалась компетенция.

Среди ученых существует и такое мнение, что «конкретное правовое положение органов... управления выражается в следующем:

а) все они действуют на основе (на основании) и во исполнение закона и при этом не только исполняют его веление, но и часто самостоятельно устанавливают подзаконные обязательные правила поведения (правовые нормы);

б) основные органы государственного управления образуются органами государственной власти, все они подотчетны и подконтрольны в своей деятельности Советам;

в) органы государственного управления могут совершать действия, которые либо указаны в законе, либо необходимы для выполнения закона».

Данные правовые качества субъектов имеют лишь частичное отношение к их статусу и не раскрывают его сущности. Кроме того, вряд ли в правовой статус можно включать подзаконность органов.

Трудно объяснить включение в понятие правового статуса гарантий прав и обязанностей как самостоятельных его элементов. Во-первых, не все гарантии являются юридическими (они могут быть политическими, экономическими и др.). Во-вторых, юридические гарантии находятся за рамками статуса субъекта, поскольку осуществляются иными субъектами (органами), а не самим субъектом. Между тем, перечисленные свойства имеют отношение к субъектам через компетенцию, являющуюся одним из элементов правового статуса.

Многие ученые полагают, что понятие «правовой статус» тождественно понятию «правосубъектность». Так, В.М. Сырых правовое положение личности рассматривает как совокупность установленных государством прав, обязанностей и свобод. По мнению В. Кобалевского, правовой статус представляет собой совокупность черт, характеризующих юридическое положение субъекта. В.И. Новоселов считает, что элементами правового статуса граждан в государственном управлении являются: а) правоспособность; б) дееспособность; в) права и обязанности; г) права — обязанности. По мнению Ю.Н. Старилова, «административно-правовой статус определяется правами, свободами, их гарантиями, обязанностями, правоограничениями, объектом ответственности».

Если согласиться с таким мнением, то основными составляющими правового статуса служат права и обязанности субъектов административного права. Действительно, без наличия прав и обязанностей ни одно лицо или организация не может быть субъектом права, обладать правосубъектностью. Следовательно, права и обязанности субъекта в сфере государственного управления являются основными элементами его правового статуса. Реализация прав и обязанностей обеспечивается ответственностью субъектов.

Нормами права предусматривается ответственность субъектов за практическую реализацию предоставленных им прав и возложенных обязанностей в сфере государственного управления, а также определяются юридические гарантии их реализации.

Названные составные части правового статуса, являясь общими, не отражают специфику двух групп и, тем более, видов субъектов административного права. Даже беглое ознакомление с субъектами позволяет увидеть значительные различия статуса названных групп и видов субъектов.

Правовой статус — это не только комплексная, но и дифференцированная система, которая имеет групповую и видовую структуру. Наиболее сложным представляется правовой статус носителей исполнительной власти.

В административно-правовой статус носителей исполнительной власти следует включить: 1) определение названия органа, его структуры и системы; 2) цели, задачи, функции; 3) принципы образования и деятельности; 4) порядок образования (применительно к служащим — порядок занятия должности) и всевозможные реорганизации органа, его структурных подразделений (применительно к служащим — перемещение по должности, увольнение); 5) организацию, порядок и пределы деятельности; 6) компетенцию.

Д.Н. Бахрах делит составные части правового статуса на три блока: целевой; структурно-организационный; компетенционный (компетенцию).

Однако такая классификация не охватывает все элементы правового статуса. Так, определение названия организации, порядок и границы деятельности органа не вмещаются в названную трехчленную классификацию.

Правильнее было бы разделить составные части правового статуса на пять блоков:

— общий;

— организационный;

— структурный;

— процедурный;

— компетенционный (компетенцию).

Каждый блок состоит из видов (частей), выполняющих определенное предназначение.

В общий блок входят: определение названия органа; цели; задачи; функции.

Организационный блок включает порядок образования (применительно к служащим — порядок замещения (занятия) должности); всевозможные реорганизации органа, его структурных подразделений (применительно к служащим — перемещение по должности, увольнение); определение подчиненности; подконтрольность, подотчетность.

Структурный блок объединяет определение системы, в которую входит субъект; определение структуры; закрепление принципов построения системы и структуры.

В процедурный блок (порядок деятельности) входят организация деятельности; порядок деятельности; принципы деятельности.

Компетенционный блок состоит из прав (свобод для служащих), обязанностей, подведомственности, масштаба распространения полномочий, сферы ведения; методов деятельности.

Каждый орган имеет свое наименование: Совет Министров, министерство, государственная инспекция (ГАИ, инспекция по охране труда и т.п.). В первых статьях любого нормативного правового акта, определяющего правовой статус того или иного органа, как правило, дается его определение.

Например, в статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано: «Совет Министров Республики Беларусь — Правительство Республики Беларусь является коллегиальным органом государственного управления Республики Беларусь». В статье 1 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь подчеркивается, что Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь (Минстройархитектуры) является республиканским органом государственного управления.

Определение названия органа в лаконичной форме раскрывает его основную суть и показывает место в управленческой системе. Без такого определения — первейшего элемента статуса — не могут быть очевидными его главные, существенные черты, что можно считать серьезным упущением. Так, в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» отсутствует определение органа местного управления.

Каждый носитель исполнительной власти образуется с определенной целью, для осуществления соответствующих задач. Цель тесно связана с задачами субъекта административного права. Цель — нечто более общее, чем задачи субъекта. Задачи предусматриваются для реализации цели и должны всецело соответствовать ей, т.е. задачи составляют ее содержание.

Например, в статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» цель Правительства определяется как осуществление в соответствии с Конституцией Республики Беларусь исполнительной власти в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти. Данная цель конкретизируется в статье 3 названного Закона. Она выражается в следующих основных задачах:

1) обеспечение исполнения Конституции Республики Беларусь;

2) законов Республики Беларусь;

3) актов Президента Республики Беларусь;

4) осуществление контроля за исполнением вышеуказанных актов подчиненными Совету Министров органами государственного управления и другими органами исполнительной власти Республики Беларусь, физическими и юридическими лицами.

Таким образом, цель выражает основное предназначение, «социальную потребность» субъекта административного права (носителя исполнительной власти).

Задача — это более конкретное выражение цели субъекта, то, что требует исполнения, решения, чего необходимо достичь в результате деятельности. С помощью решения задач достигается цель существования органа.

В наиболее общем виде все задачи, которые ставятся перед носителями исполнительной власти, можно разделить на следующие группы: производственные, экономические, экологические, социальные, обеспечение законности, кадровые.

Производственные задачи определяются основной целью создания органа — выпуском продукции, строительством, подготовкой кадров, лечением, надзором и контролем, перевозкой пассажиров и грузов и т.д.

Так, основными задачами Министерства архитектуры и строительства являются разработка и реализация государственной и технической политики в области строительства, жилищного строительства, архитектуры, градостроительства, промышленности строительных материалов, инвестиционной деятельности в строительстве, осуществление технического нормирования, стандартизации и сертификации в этой области, а также осуществление эффективного государственного строительного надзора.

В то же время к основным задачам Министерства образования Республики Беларусь относятся: разработка и обеспечение реализации государственной политики в сфере образования и охраны детства; проведение государственной молодежной политики; обеспечение функционирования и развития национальной системы образования Республики Беларусь, создание системы непрерывного образования; координация деятельности республиканских органов государственного управления, управлений образования областных и Минского городского исполнительных комитетов, организаций по вопросам реализации функций системы образования.

Каждый носитель исполнительной власти выполняет и экономические задачи. Для одних они являются первостепенными, для других — в определенном смысле второстепенными. Например, для Министерства промышленности, сельского хозяйства и продовольствия или управлений сельского хозяйства и продовольствия при областных, районных исполнительных комитетах, для администраций предприятий рассматриваемые задачи являются значительными, а для милиции, дирекции школы, театра — как бы второстепенными. Вероятно, по этой причине, в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» они занимают первое место среди других (ст. 4).

В понятие «экономические задачи» входят финансовое, денежно-кредитное, материально-техническое обеспечение, рациональное использование сырья, материалов, расчетливость, экономия, обеспечение сохранности государственного имущества, надлежащее хозяйствование и др.

Экологические задачи выражаются в бережном, экономном использовании природных и иных ресурсов, охране окружающей среды и т.д. Однако не во всех нормативных актах, определяющих правовой статус субъектов, они четко выражены, закреплены, регламентированы. Например, в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» статья 6 специально посвящена данным вопросам. Подобное содержится и в пунктах 14, 15 статьи 10 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». В то же время, например, в положениях о Министерстве промышленности Республики Беларусь, о Министерстве образования Республики Беларусь экономические задачи вообще отсутствуют, что, по мнению автора, не совсем правильно.

Социальные задачи связаны с людьми, удовлетворением их потребностей, заботой о членах коллектива, организацией культурно-бытового обслуживания и т.п. Четко подобные задачи Правительства зафиксированы в статье 5 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», для работников таможенных органов — в главе 45 Таможенного кодекса, для работников милиции — в разделе VI Закона «О милиции».

К задачам носителей исполнительной власти относятся так же обеспечение законности, прав, свобод и законных интересов граждан, защита интересов государства.

Всем рассматриваемым субъектам присуща и такая задача, как работа с кадрами: подбор, расстановка, воспитание, повышение их квалификации и т.п.

Функции — важный структурный элемент правового статуса. Они закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного субъекта (органа, осуществляющего управление). Функции близки к задачам, но не тождественны им. Задачи предусматриваются в нормах права как то, что требует исполнения, разрешения, в качестве обозначения, что можно и нужно делать. Функции проявляются в действиях субъекта, в реализации его задач.

Однако не всякое действие органа, осуществляющего государственное управление, «...является функцией управления, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект либо совершается в интересах объекта».

Специальные функции формируются на основе общих и способствуют их развитию. Они присущи тем или иным органам, их структурным подразделениям, системе, отрасли, сфере или даже должности, отражая их особенности и специфику.

Например, Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь обладает следующими функциями (п. 5 Положения о Департаменте по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь):

1) координация деятельности юридических и физических лиц по вопросам реализации гуманитарных программ, в том числе распределения и использования гуманитарной помощи и оздоровления детей за рубежом;

2) ведение регистрации и учета иностранной безвозмездной помощи;

3) выдача специальных разрешений (лицензий) на осуществление деятельности, связанной с получением и распределением гуманитарной помощи и организацией оздоровления детей за рубежом;

4) осуществление контроля за деятельностью юридических и физических лиц при получении, распределении и целевом использовании иностранной безвозмездной помощи, а также за деятельностью уполномоченных органов в части учета, хранения и реализации обращенного в доход государства имущества и др.

Совету Министров Республики Беларусь в области использования и охраны вод присущи следующие функции (ст. 8 Водного кодекса Республики Беларусь):

1) обеспечение проведения единой государственной политики в рассматриваемой области;

2) утверждение государственных программ рационального использования и охраны вод;

3) утверждение лимитов водопользования по областям и г. Минску;

4) руководство деятельностью органов государственного управления в области использования и охраны вод;

5) определение порядка осуществления государственного контроля за использованием и охраной вод и т.д.

Функциями Министерства культуры Республики Беларусь являются (п. 5 Положения о Министерстве культуры Республики Беларусь):

1) разработка и осуществление государственных программ комплексного развития в сфере культуры, приобщение населения республики к национальному и мировому культурному достоянию;

2) определение общей стратегии социально-экономического и научно-технического развития отрасли;

3) анализирование состояния и прогнозирование тенденции развития в сфере культуры;

4) осуществление координации деятельности коммерческих и некоммерческих организаций всех форм собственности в сфере профессионального искусства, народного творчества;

5) организация проведения конкурсов, смотров профессионального искусства и народного творчества, праздников, художественных выставок и др.

По специфике функций обособляются органы, отрасли и сферы управления.

Порядок образования органа — первый элемент организационного блока. Сущность его заключается в том, что нормы административного права устанавливают, каким органом (должностным лицом) формируется, создается тот или иной орган (структурное подразделение). Так, в части 2 статьи 1 Закона «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь»1 записано, что Комитет государственного контроля образуется Президентом Республики Беларусь. Подобная регламентация содержится, по существу, в любом нормативном правовом акте, определяющем статус того или иного органа (см., например, ст. 19 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).

Таким же образом решается вопрос и о реорганизации или упразднении органа. Нередко порядок образования, реорганизации и упразднения объединяется в одно правило и представляет единый режим. Например, в части 8 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что «министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров Республики Беларусь образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом Республики Беларусь».

Если предоставляется (устанавливается) только право на образование, то предполагается, что в таком же порядке осуществляются и реорганизация, и упразднение. Право на образование является важным, превалирующим, поэтому право на реорганизацию, упразднение вытекает из него и зависит от него.

Право на образование тесно связано с подчиненностью. Определение подчиненности органа — важный элемент организационного блока, а, следовательно, и правового статуса.

Подчиненность указывает на место и зависимость одного органа от другого. Она образует иерархию, наличие вышестоящих и нижестоящих органов, а в системе государственной службы — старших по должности, начальников (должностных лиц) и нижестоящих, зависимых от них служащих.

Подчиненность предполагает руководство вышестоящих нижестоящими, их зависимость и повиновение вышестоящим. В законодательстве существуют и исключения из этого общего правила.

Предусматривается и двойное подчинение, т.е. наличие у подчиненного двух руководителей, двух вышестоящих органов. Например, республиканские органы государственного управления, подчиненные Совету Министров, образуются Президентом Республики Беларусь, их руководители назначаются также Президентом. В соответствии с частью 2 пункта 2 Положения о Министре Республики Беларусь министр подотчетен Президенту и Совету Министров Республики Беларусь. Таким образом, имеет место двойная зависимость, двойное подчинение. В подобном положении находится большинство отделов и управлений (структурных подразделений) местных исполнительных и распорядительных органов, местных администраций.

Существует и «скрытая» подчиненность (зависимость) от образовавшего органа (лица), который может произвести и реорганизацию, упразднение (увольнение государственного служащего).

Подчиненность нередко предполагает и подконтрольность, подотчетность.

Подконтрольность заключается в проверках, наблюдениях за подконтрольными объектами и осуществляется, как правило, по подчиненности, т.е. вышестоящими субъектами. Однако проверки, контроль могут осуществлять и субъекты по отношению к не подчиненным объектам. Это так называемая не иерархическая, а надведомственная (межведомственная) подконтрольность, которая довольно широко распространена.

Например, рассматриваемая подконтрольность проявляется налоговыми, финансовыми органами, многочисленными государственными инспекциями и т.д. Правовой статус подконтрольного объекта как бы ограничивается, ставится в зависимость от контролирующего субъекта. Подконтрольный объект обязан предоставить возможность для проверки, ознакомления с работой, получения сведений. Подобное относится и к подотчетности.

Подотчетность — это обязанность отчитываться, делать сообщение, доклад о своей деятельности. Она в определенном смысле выражается в подконтрольности. Между тем подотчетность не тождественна подконтрольности, а представляет собой общее ознакомление с деятельностью подотчетного объекта, без вмешательства в его оперативную самостоятельность. Так, Совет Министров Республики Беларусь подотчетен Президенту: по мере необходимости (но не реже одного раза в квартал) он представляет Президенту отчет о своей деятельности (ст. 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).

Совет Министров представляет отчет Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь об исполнении республиканского бюджета. Подобный отчет делает и председатель местного исполнительного комитета Совету депутатов (п. 1 ст. 16 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Однако Совет Министров не подчинен Палате представителей, а председатель исполкома не подчинен Совету депутатов. В подобном положении находится Высшая аттестационная комиссия и Национальная академия наук Беларуси, которые подчиняются Президенту и подотчетны Совету Министров.

Каждый носитель исполнительной власти входит в ту или иную систему, являясь одним из ее компонентов. Система представляет собой единство находящихся во взаимной связи определенных структур, органов. Система устанавливается нормами административного права. Любому ее компоненту (органу) отводится соответствующее место, т.е. он имеет свое положение в системе и находится во взаимосвязях с другими ее составляющими.

Нормы административного права определяют, в какую систему входит соответствующий орган и каково его место в ней. Так, Правительство Республики Беларусь является центральным органом государственного управления, т.е. оно входит в систему органов государственного управления и находится на верхней ступени, возглавляет систему подчиненных ему органов государственного управления (ст. 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).

В статье 1 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» обозначено, что местное управление призваны осуществлять местные исполнительные и распорядительные органы: областные, районные, городские, поселковые и сельские исполкомы и местные администрации, образующие единую систему местного управления.

Из пункта 1 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь вытекает, что министерство является республиканским органом государственного управления и подчинено Совету Министров Республики Беларусь. В систему республиканских органов государственного управления входит Управление делами Президента Республики Беларусь и подчиняется ему.

Наиболее разветвлена система органов государственного управления. Последние образуют общую, отраслевую и иные системы.

В общую систему входят все органы государственного управления, возглавляют ее Президент и Совет Министров Республики Беларусь.

Отраслевую систему, например в области образования, составляет Министерство образования Республики Беларусь, отделы и управления образования местных исполкомов (администраций), все государственные и негосударственные образовательные и воспитательные заведения (п. 1 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь).

Иные системы определяются той или иной областью или сферой государственного управления: например система органов государственного управления в области защиты прав потребителей, система органов в области охраны окружающей среды, система надведомственных (функциональных) органов и т.п.

Говоря об отдельном звене (органе) системы, следует выделить вышестоящие и нижестоящие звенья. Отдельные звенья (органы) не изолированы от других, а связаны с ними и зависимы от них.

Структура является внутренним устройством органа. Она, как и система, зависит от многих обстоятельств, среди которых важное место занимают задачи и функции. Структуру образуют соответствующие подразделения в виде служб, отделов, управлений, департаментов и т.п. Определение ее осуществляет руководитель органа или по его предложению вышестоящее звено.

Например, министр по налогам и сборам утверждает структуру и штатное расписание аппарата министерства в пределах установленной численности работников и фонда оплаты труда (п. 8.4 Положения о Министерстве по налогам и сборам Республики Беларусь).

Установление системы и структуры органов подчиняется соответствующим принципам. Принципы — это надлежащие требования, правила, закрепленные в нормах права и имеющие обязательный характер.

Соблюдение принципов придает системе и структуре определенность, единство и стройность. В настоящее время в Республике Беларусь определение системы органов и их структуры осуществляется с учетом таких организационных принципов, как отраслевой, функциональный, территориальный, линейный, штабной. Названные принципы положены в основу построения системы и структуры органов государственного управления.

Отраслевое управление присутствует в таких областях, как образование, промышленность, сельское хозяйство, культура, торговля, лесное хозяйство, здравоохранение, капитальное строительство.

Функциональное управление осуществляется министерствами: статистики и анализа, труда и социальной защиты, природных ресурсов и охраны окружающей среды; комитетами: по материальным резервам, по науке и технологиям, по ценным бумагам и др.

С учетом территориального принципа образованы и действуют Совет Министров Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы, местные администрации.

Линейный и штабной принципы проявляются преимущественно при построении внутренней структуры органов. В построении внутренней структуры присутствует и функциональный принцип, иногда — отраслевой.

Например, в структуре аппарата управления унитарным предприятием «Вымпел» г. Гомеля функционируют следующие основные подразделения, образованные преимущественно с учетом функционального принципа: отдел главного конструктора; отдел главного технолога; отдел стандартизации; инструментальный отдел; отдел материально-технического снабжения; отдел главного механика и отдел главного энергетика; планово-экономический отдел; отдел труда и заработной платы; бухгалтерия; производственно-диспетчерский отдел; отдел технического контроля; юридический отдел и др.

В большинстве же структурных подразделений местных исполнительных и распорядительных органов (местных администраций) заложен отраслевой принцип: отдел образования; отдел культуры; отдел здравоохранения; отдел торговли; отдел внутренних дел и др.

Процедурный блок занимает важное место в системе элементов правового статуса. На первый взгляд может показаться, что правовой статус — это статика, а не динамика, т.е. процедура деятельности. Однако без последнего вряд ли можно иметь представление о правовом статусе, тем более, что основные вопросы процедуры регламентируются нормами административного права.

Организовать деятельность означает подготовить, наладить ее, создать соответствующие условия для работы: подобрать и расставить кадры, оказать практическую помощь в выборе направлений, принятии решений, дать указания и т.д., т.е. использовать возможности, предоставленные нормами права, органу (лицу) для налаживания работы.

Порядок деятельности — это осуществление ее по установленным правилам (например, в соответствии с распределенными обязанностями, в рамках и в предусмотренные сроки провести заседание коллегиального органа и т.п.) и в соответствии с принципами деятельности.

Компетенция является наиболее важным и общепризнанным элементом правового статуса носителя исполнительной власти. Вместе с тем в научной литературе отсутствует единство взглядов ученых на ее сущность.

Так, Б.М. Лазарев полагает, что «компетенция органа... государственного управления, если характеризовать ее в самом общем виде, есть система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти», при этом «...элементами компетенции являются не сами управленческие функции и не управляемые объекты, а право и обязанность осуществлять указанные в законе функции применительно к определенного рода объектам».

Отождествляет полномочия с компетенцией и М.В. Баглай. Он пишет, что «полномочия органов государственной власти образуют его компетенцию (круг предметов ведения)...»

По мнению Д.Н. Бахраха, компетенция состоит из прав, обязанностей, подведомственности, т.е. правового закрепления круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия.

B.C. Пронина в понятие компетенции включает задачи, функции, права, обязанности органа. А.В. Мицкевич в данное понятие включает права, обязанности, круг деятельности, круг задач. По мнению В.М. Манохина, в состав компетенции входят задачи, функции, права, обязанности, формы работы, методы работы. В.В. Лаптев в компетенцию включает правоспособность, права, обязанности. В.К. Мамутов правоспособность и компетенцию рассматривает как два самостоятельных явления.

Некоторые ученые, например Н.Г. Александров, компетенцию отождествляют с правоспособностью, Б.Н. Габричидзе в компетенцию включает функции, права и обязанности.

Своеобразие в понимание компетенции проявляет и И.Л. Бачило. Она пишет, что представление о компетенции органа складывается из понимания:

1) какое место в системе управления занимает орган или должность;

2) какие задачи на него возложены;

3) какой территорией, сферой общественных отношений или точно указанными объектами ведает орган, какие из этих объектов находятся в его непосредственном подчинении, что ему подведомственно или подконтрольно (этим устанавливаются каналы властного распорядительного воздействия субъекта по отношению к «своим» объектам);

4) что вправе и должен делать орган в пределах своей сферы (круг его деятельности);

5) какими юридическими правами и обязанностями (правомочиями) орган располагает при осуществлении своего круга деятельности;

6) за что и каким образом отвечает субъект управления. Компетенция является сложным правовым явлением. Она [. представляет собой системное понятие, поскольку состоит из ряда элементов, имеющих относительную самостоятельность. Б.М. Лазарев при этом подчеркивает, что «компетенция органа — не сумма ее элементов, а их система, причем каждый элемент имеет относительную самостоятельность и в то же время зависит от остальных».

Компетенция — явление правовое, потому что она урегулирована нормами права.

⇐ Предыдущая 13 14 15 16 171819 20 21 22 Следующая ⇒