Полномочия республиканских органов государственного управления

⇐ ПредыдущаяСтр 37 из 52Следующая ⇒

Функции республиканских органов реализуются с помощью их полномочий. Полномочия данных органов должны соответствовать их функциям. Без наличия полномочий функции не могут быть реализованы. По этой причине важным является не только возложение на республиканский орган функций, но и обеспечение их соответствующим объемом полномочий.

Наиболее важными полномочиями но руководству всеми отраслями и сферами обладают Президент и Совет Министров. Между тем, подобное положение не исключает того, что для обеспечения непосредственного управления каждом отраслью и сферой государство в лице Президента создает орган, полностью отвечающий за ее состояние, развитие и функционирование. Например, в статье 7 Таможенного кодекса определено, что общее управление таможенным делом осуществляет Президент Республики Беларусь, а республиканским органом государственного управления, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом в Республике Беларусь, является Государственный таможенный комитет Республики Беларусь.

Об этом свидетельствует и глава 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», в которой регулируются вопросы компетенции Совета Министров Республики Беларусь в различных государственных сферах: экономики, социально-культурной, охраны окружающей среды, обеспечения законности и правопорядка, обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государства, внешнеполитической деятельности. В то же время образованы республиканские органы государственного управления для непосредственного управления всеми названными сферами.

Полномочия по реализации функций весьма разнообразны. Они носят как организационный, технический (подготовительный), так и властный характер. В их реализации участвует весь аппарат республиканского органа. Полномочия властного характера — это такие права и обязанности, реализация которых влечет за собой юридические последствия. Подобными полномочиями пользуется, как правило, только руководящий состав, а также работники, относящиеся к представителям власти, и отдельные структурные подразделения, обладающие управленческими функциями и являющиеся юридическими лицами. Полномочия организационного и технического характера реализует преобладающая часть структурных звеньев органа. При этом не исключается, что такие полномочия может осуществлять и руководящий состав. К ним относятся организация исполнения правового акта, изучение состояния дел, согласование вопросов, подготовка необходимых данных, бухгалтерская работа, работа юридической службы и т.д.

В статье 13 вышеупомянутого Закона закреплены некоторые полномочия общего характера. Полномочия конкретного характера определяются на основании этих общих в правовом акте, устанавливающем статус того или иного республиканского органа.

Наиболее правильно рассматривать полномочия применительно к видам функций. Поэтому следует выделить прежде всего полномочия внутреннего и внешнего характера, т.е. полномочия по реализации функций внутреннего и внешнего характера.

Полномочия внутреннего характера — это те, которые предназначены для организации отраслевого (ведомственного) управления. К ним относятся полномочия по решению вопросов республиканского значения, относящихся к этой отрасли; по управлению деятельностью подведомственных предприятий, организаций, объединений и учреждений; по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, находящимся на их балансе; по созданию целевых фондов; по разработке экономических нормативов эффективности хозяйствования подведомственных предприятий, объединений и организаций; по кадровым вопросам.

Отраслевые органы наделяются необходимым комплексом функций и полномочий по их реализации, отражающих специфический характер данной отрасли. В отрасли существуют вышестоящие и нижестоящие органы во главе с республиканским органом государственного управления. Решения последнего как отраслевого органа имеют обязательную силу лишь для подведомственных организаций, предприятий, учреждений и их должностных лиц. При этом у отраслевого органа могут быть полномочия и надведомственного характера. В таком случае он будет воздействовать на организации вне своей отрасли, т.е. находящиеся в иной системе, хотя по профилю эти организации могут быть одинаковыми. Например, Министерство образования управляет отраслью, в системе которой находятся подчиненные ему учреждения, организации. В то же время оно наделено определенными полномочиями (в основном контролирующего и координирующего характера) и в отношении, например, высших учебных заведений, входящих в другие отрасли (системы). В этой части Министерство образования осуществляет полномочия не в своей, а в иной отрасли (системе). Отличия существуют и в характере полномочий: в первом случае они отраслевые, во втором — надведомственные. Объекты воздействия одинаковые, однопрофильные. Таким образом, Министерство образования управляет отраслью и несет ответственность за всю сферу образования, национальную систему образования Республики Беларусь (п. 1 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь).

При этом следует также учитывать, что невозможно отождествлять полномочия по управлению отраслью в нынешних условиях с такими же полномочиями и условиях, когда превалировала централизация. В настоящее время объекты управления — предприятия, учреждения, организации (фабрики, заводы и даже школы, вузы и т.д.) — получили значительную самостоятельность. По этой причине изменяется содержание понятия «управление отраслью». Сама же отрасль государственного управления как система (совокупность), «...связанная с общностью конкретного объекта управления (например, сельское хозяйство, здравоохранение, внутренние дела и т.п.)», возглавляемая республиканским органом, сохранилась. Следовательно, происходит прежде всего эволюция полномочий по управлению отраслью.

В понятие «организация отраслевого (ведомственного) управления» следует включать и управление, осуществляемое функциональными органами (например, Министерством финансов, Министерством статистики и анализа, Министерством по труду и социальной защите) в пределах своей системы, т.е. подчиненными органами и организациями.

Все чаще наравне с термином «отрасль» в обиход входит термин «сфера» (сфера деятельности, сфера управления), также не получивший в законодательстве пояснения. Под сферой управления (деятельности) следует понимать область, определенные пределы распространения надведомственных функций, надведомственного, межотраслевого управления. Это в первую очередь сфера финансовых, налоговых отношений, статистики и анализа, труда и социальной защиты и т.д.

Таким образом, нельзя отождествлять отрасль со сферой управления. Один и тот же республиканский орган государственного управления может осуществлять и отраслевое управление, и управление в соответствующей сфере. Управление в сфере ограничивается осуществлением только одной или нескольких управленческих функций по сравнению с управлением отраслью, где требуется реализовывать совокупность подобных функций.

Данные обстоятельства позволяют сделать следующие выводы:

1) в определение министерства (в ч. 4 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516) вкладывается неоднозначное понимание отрасли. Для приведения его в одно русло правильным было бы после слов «координирующий деятельность» убрать букву «в» и вставить слова «по вопросам»;

2) необходимо различать отрасль управления и сферу управления;

3) один и тот же республиканский орган государственного управления осуществляет, как правило, отраслевое управление и управление в соответствующей сфере;

4) управление отраслью — это деятельность, связанная с осуществлением совокупности управленческих функций, а управление в определенной сфере — это деятельность по реализации одной или нескольких таких функций;

5) в понятие отраслевого (ведомственного) управления включается управление, осуществляемое функциональными органами в пределах своей системы, т.е. подчиненными органами и организациями;

6) следует различать полномочия внутреннего (отраслевого) и внешнего (надотраслевого) характера.

Каждый республиканский орган обладает полномочиями по решению вопросов республиканского значения, относящихся к данной отрасли. Их не может решать орган общей компетенции — Совет Министров, поскольку они имеют ведомственный (отраслевой) характер. Не компетентны в этом и местные органы управления.

Одной из причин создания республиканских органов является необходимость решения вопросов (отраслевых или функциональных) республиканского значения. На первом месте находятся полномочия по развитию отрасли, повышению ее эффективности. Республиканские органы вправе и обязаны анализировать состояние и прогнозировать развитие отрасли, разрабатывать и осуществлять планы экономического и социального развития отрасли, формировать централизованные инновационные фонды, выдавать разрешения (лицензии), осуществлять взаимодействие с местными исполкомами в решении экономических, социально-бытовых и других вопросов, согласовывать с ними предложения о размещении и развитии подведомственных предприятий, организаций и учреждений, регулировать работу предприятий, организаций, объединений и учреждений всех форм собственности, предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, по вопросам своей компетенции, владеть, пользоваться и распоряжаться государственным имуществом, находящимся на их балансе, и т.д.

Республиканские органы обладают также полномочиями по управлению (руководству) деятельностью подведомственных предприятий, организаций, объединений и учреждений. Такие объекты находятся в непосредственном ведении республиканских органов.

Кроме них есть и объекты, входящие в систему (отрасль), но воздействие на которые республиканский орган осуществляет через промежуточные органы, например управления (отделы) облисполкомов, Минского горисполкома и рай(гор)исполкомов.

Республиканские органы вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать объекты республиканского подчинения, осуществлять регулирование их деятельности, заключать контракты с руководителями названных объектов, утверждать их уставы, разрабатывать экономические нормативы эффективности хозяйствования и нормативы по административно-управленческому персоналу, управлять их имуществом и т.д.

Кроме того, республиканские органы проводят государственную кадровую политику, направленную на комплектование собственного центрального аппарата, подведомственных организаций и учреждений высококвалифицированными специалистами, обеспечивают подбор и расстановку этих специалистов, формируют в пределах своего ведения руководящий кадровый состав в соответствующей отрасли и его резерв, создают отраслевую систему беспрерывного обучения кадров, организуют подготовку специалистов с высшим и средним специальным образованием, согласовывают для областных и Минского городского исполнительных комитетов кандидатуры на должности руководителей соответствующих управлений и отделов.

Названные полномочия являются общими, т.е. присущими в той или иной мере всем республиканским органам. Между тем, следует подчеркнуть, что компетенция их дифференцируется как по отраслям, так и по областям (сферам). При этом, несомненно, существуют особенности в объеме и содержании компетенции республиканских органов, осуществляющих управление экономикой, социально-культурной или административно-политической областью.

В области экономики основные полномочия связаны с организацией производства по созданию материальных благ, конкурентоспособной продукции и ее реализации. В социально-культурной области полномочия нацелены на управление по созданию духовных ценностей, подготовке высококвалифицированных специалистов, развитию культуры, искусства, охране здоровья и т.п. В административно-политической сфере полномочия связаны с организацией и обеспечением обороны страны, защитой политических и экономических интересов в международных отношениях, обеспечения государственной и общественной безопасности.

Полномочиями внешнего характера наделены, по существу, все республиканские органы государственного управления. В то же время у одних органов они выступают как бы в качестве дополнительных, второстепенных, у других — в качестве основных, главных. К первому виду относятся органы отраслевого характера, ко второму — функциональные, т.е. действующие с проявлением полного функционализма.

Особенностью рассматриваемых полномочий является то, что они предназначены для осуществления воздействия на неподчиненные объекты в отличие от внутренних, с помощью которых органы воздействуют только на подчиненные объекты управления. По этой причине рассматриваемые полномочия не так широки и предназначены для осуществления ограниченного количества управленческих функций, чаще всего одной—трех (контроль, регулирование, координация). Несмотря на такую ограниченность функций, деятельность по их осуществлению рассматривается как государственное, т.е. надведомственное, межотраслевое управление. Последнее вызвано необходимостью преодоления несогласованности действий различных республиканских органов и организаций, а также в целях преодоления узковедомственных тенденций.

Органы, осуществляющие ограниченные функциональные полномочия, можно назвать отраслевыми-надведомственными, а те, для которых функциональные полномочия являются основными, — надведомственно-отраслевыми. В настоящее время преобладают органы первого вида.

Отраслевые-надведомственные и надведомственно-отраслевые органы осуществляют не только отраслевое, но и межотраслевое управление в связи с наличием у них полномочий межотраслевого характера. Они обладают определенными особенностями: полномочия распространяются на не подчиненные органам, их осуществляющим, объекты; реализация полномочий не нарушает самостоятельность объектов; полномочия распространяются не на всю деятельность объектов, а лишь на ту ее часть, которая находится в русле реализуемых субъектом управления функций; полномочия распространяются на все объекты независимо от их подчиненности и формы собственности; полномочия являются специализированными; имеются полномочия по применению мер административного принуждения.

Некоторые органы обладают полномочиями по согласованию, методическому руководству, регулированию, регистрации, проведению экспертизы. Например, Государственный комитет по авиации согласовывает строительство, реконструкцию гражданских аэродромов, аэропортов и других авиационных объектов (п. 4.25 Положения о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь), а Национальный банк дает согласие на осуществление банками и небанковскими кредитно-финансовыми органами операций с ценными бумагами (ч. 27 п. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь1). Национальному банку предоставлено право регулировать денежное обращение, кредитные отношения, определять порядок расчетов, осуществлять валютное регулирование, а также банковскую деятельность (чч. 4, 5, 7 п. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь).

Государственный комитет по авиации осуществляет регулирование цен (тарифов) по перевозке пассажиров, грузов и багажа авиационным транспортом в соответствии с действующим законодательством (п. 4.5 названного Положения), Министерство архитектуры и строительства регулирует деятельность министерств и других республиканских органов государственного управления, облисполкомов и Минского горисполкома в области строительства, архитектуры, градостроительства, производства строительных материалов, изделий и конструкций, инвестиционной деятельности в строительстве (п. 5.7 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь). Оно уполномочено обеспечивать проведение государственной вневедомственной экспертизы проектной документации (п. 5.9 указанного Положения).

Национальный банк и Министерство юстиции вправе осуществлять регистрацию, а Государственный комитет по авиации и Министерство образования — утверждение.

Полномочия внешнего характера являются специализированными. Это означает, что они применяются по отдельным, особым вопросам.

Достаточно широки полномочия внешнего характера по применению мер административного принуждения. Подобное исключается в отраслевых системах. Такими полномочиями наделены, как правило, отдельные структурные подразделения как отраслевых-надпедомстпенных, так и надвсдомствешю-отраслевых органов. Они вправе применять все виды мер административного принуждения: административно-предупредительные, пресекательные, восстановительные, административные взыскания.

Рассматриваемые полномочия установлены в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях. Так, Главный государственный инспектор Республики Беларусь по пожарному надзору вправе за нарушение правил пожарной безопасности налагать административные взыскания как на граждан, так и на должностных лиц (ч. 3 ст. 204 КоАП), Министр архитектуры и строительства и его заместители наделены правами налагать административные взыскания за нарушение правил строительства (ч. 2 ст. 2102 КоАП), Главный государственный санитарный врач Республики Беларусь и его заместители также обладают подобными правами (ч. 3 ст. 215 КоАП).

Рассматриваемыми полномочиями наделены Главный государственный ветеринарный инспектор Республики Беларусь и его заместители (ч. 3 ст. 217 КоАП), руководитель Государственной племенной службы Республики Беларусь и его заместитель (ч. 3 ст. 217), Министр природных ресурсов и охраны окружающей среды и его заместители (ч. 3 ст. 218), Министр лесного хозяйства (ч. 3 ст. 221), начальник Государственной инспекции электросвязи Министерства связи (ч. 2 ст. 223 КоАП) и др.

⇐ Предыдущая 32 33 34 35 363738 39 40 41 Следующая ⇒