Уложенная комиссия 1767 г. и ее значение

⇐ ПредыдущаяСтр 5 из 6Следующая ⇒

Особое место в реформаторских планах Екатерины II первых лет ее царствования принадлежало созданию и деятельности Уложенной комиссиипо составлению нового " Уложения". Комиссия работала неполных полтора года (1767 - 1768 гг.) и была распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной. По своему значению это была уникальная для того времени попытка организованного правительством волеизъявления народа по основным вопросам жизни империи.

Сам замысел обратиться к мнению общества был хотя и не нов, однако имел с учетом основной цели, по которой созывалось это представительное учреждение, большое значение и практические результаты. Попытки принять новый свод законов предпринимались и раньше, начиная с правления Петра I. С целью разработки нового Уложения правительством создавались специальные комиссии, одна из которых работала 1754 - 1758 гг. Екатерина II избрала другой путь. Желая установить в государстве правильный порядок и хорошее законодательство, основанные на новых принципах и согласованные с народными нуждами, она справедливо полагала, что сделать это будет невозможно, если опираться только на бюрократию, выросшую на старых законах и слабо представлявшую нужды различных слоев русского общества. Правильнее было выяснить эти нужды и потребности у самого общества, представители которого были привлечены в комиссию по составлению нового свода законов. В работе Комиссии многие историки справедливо усматривают первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавшего отечественный политический опыт, связанный с деятельностью прежних Земских соборов, и опыт европейских парламентов.

Комиссия открыла свои заседания 30 июля 1767 г. Она состояла из 564 депутатов, избранных от всех основных сословий (за исключением помещичьих крестьян) и приехавших в Москву с подробными наказами от своих избирателей. С обсуждения этих наказов и началась работа Уложенной комиссии. Из общего числа депутатов большую часть составляли выборные от городов (39% состава Комиссии при обшей доле городских жителей в стране, составлявшей не более 5% населения). Для составления отдельных законопроектов создавались специальные " частные комиссии", которые избирались из состава общей Комиссии. Депутаты Комиссии по примеру западных парламентов обладали депутатской неприкосновенностью, им выплачивалось жалованье на все время работы в Комиссии.

На первом же заседании Комиссии депутатам был вручен от имени императрицы составленный ею " Наказ" для дальнейшего его обсуждения. " Наказ" состоял из 20 глав, разделенных на 655 статей, 294 из которых, по подсчетам В.О. Ключевского, были заимствованы большей частью из Монтескье (в чем, как известно, признавалась сама Екатерина II). Две последние главы (21-я - о благочинии, т.е. о полиции, и 22-я - о государственной экономии, т.е. о государственных доходах и расходах) не предавались гласности и не обсуждались Комиссией. " Наказ" захватывал широкую область законодательства, касался практически всех основных частей государственного устройства, прав и обязанностей граждан и отдельных сословий. В " Наказе" декларировалось равенство граждан перед общим для всех законом, впервые ставился вопрос об ответственности власти (правительства) перед гражданами, проводилась мысль о том, что удерживать людей от преступлений должен природный стыд, а не страх наказания и что жестокости управления ожесточают людей, приучают их к насилию. В духе идей европейского Просвещения и с учетом многонационального и многоконфессионального характера империи утверждалась установка на веротерпимость, равное уважение всех религиозных конфессий.

По ряду причин работа Комиссии по составлению нового Уложения не принесла результатов. Создать новый свод законов оказалось делом нелегким. Мало способствовал этому прежде всего состав Комиссии, депутаты которой в большинстве своем не обладали высокой политической культурой, необходимыми юридическими знаниями и не были подготовлены к законотворческой работе. Сказались также серьезные противоречия, возникшие между депутатами, представлявшими в Комиссии интересы различных сословий. Несмотря на это, работа Комиссии, сопровождавшаяся широким обсуждением многих вопросов политической и экономической жизни государства, не была бесполезной. Она дала Екатерине II богатый и разнообразный материал для дальнейшей работы по совершенствованию законодательства, ее итоги были использованы императрицей для подготовки и проведения ряда крупных административных реформ.

Глава 3. Центральные государственные учреждения

Усложнение задач государства, вызванное ростом производительных сил, обострением классовых противоречий и изменением роли и значения России в Европе, - все это отражалось на компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений.

Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления к 60-м годам переживала известный кризис.

Преимущество коллегий, их организация, делопроизводство и осуществление внутреннего надзора потеряла свое значение. Коллегии обросли множеством структурных частей (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и превратились в учреждения, замедлявшие и без того медленную деятельность механизма государства. Общее число коллегий в 1725 - 1775 гг., то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внутренней политики.

Сокращение личного состава государственного аппарата после смерти Петра I отразилось и на коллегиях. Под предлогом экономии средств правительство объединило и упразднило некоторые из них. В 1725 - 1730 гг. Камер-коллегия действовала совместно со Штатс-конторой. Подчинение русской промышленности задачам внешней торговли вызвало слияние в 1731 г. Берг-, Мануфактур - и Коммерц-коллегий и их контор в единую Коммерц-коллегию. В 1727 г. был упразднен Главный магистрат, а управление городским населением передано губернаторам и воеводам.

Более стабильными оказались три " главные" коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел, а также коллегии, связанные с охраной классового " правосудия" и помещичьей собственности: Юстиц-коллегия и Вотчинная. В 1742 г. были восстановлены как самостоятельные центральные учреждения Берг - и Мануфактур-коллегии, а в 1743 г. - Главный магистрат.

Суд и податное дело территорий России, дворянство и купечество которых имело особые привилегии, находились в ведении специальных центральных учреждений: Юстиц-коллегии лифляндских и эстляндских дел, учрежденной приблизительно в 1736 г. В 1762 г. обе эти коллегии получили наименования Юстиц-коллегии и Камер-конторы лифляндских, эстляндских и финляндских дел.

В связи с секуляризацией церковных земель в 1763 г. была восстановлена, но уже как самостоятельное центральное учреждение Коллегия экономии, управляющая всеми монастырскими и архиерейскими землями, распоряжавшаяся их хозяйством и доходами. В том же году была учреждена Медицинская коллегия, которая заведовала лечебными заведениями и медицинским персоналом.

В 1763 г. в составе Военной коллегии был учрежден Генеральный штаб - орган сбора военной информации, картографического дела, военно-оперативного планирования.

Все эти коллегии разделялись на структурные части, называемые департаментами. Члены каждой коллегии распределялись по департаментам, управляя ими как единоначальники. Общие заседания коллегии созывались лишь в случаях разногласий в департаментах или при отсутствии точных узаконений. Так постепенно в недрах коллегиальной системы зарождался новый принцип управления. Это нашло выражение в том, что в центральном аппарате возросло число учреждений, называемых канцеляриями и приказами.

Усиление жестокого политического террора в стране в годы правления Анны Ивановны вызвало создание 24 марта 1731 г. Канцелярии тайных розыскных дел, которая являлась преемницей Тайной канцелярии и Преображенского приказа.

Через Канцелярию тайных розыскных дел проходили все крупные политические процессы 30-50-х годов. При Анне Ивановне это были процессы " верховников" Долгоруковых и Голицыных, а также кабинет-министра А.П. Волынского и его сторонников. В царствование Елизаветы Петровны Канцелярия осуществила расправу над сторонниками Бирона и низвергнутой брауншвейгской фамилией, вынесла приговор вождю башкирского восстания 1755 г. Батырше и т.д. Здесь же рассматривались дела по оскорблению царствующих особ, их фаворитов, чиновников, а также дела участников народных движений одиночек-бунтарей, в разных формах выражавших свой протест против существующего строя. В Канцелярии разбирались дела и не политического характера: о взяточничестве и злоупотреблении властей, придворных дрязгах и ссорах.

Канцелярия вызывала страх и ненависть не только в народных массах, но и в некоторых слоях привилегированных сословий.21 февраля 1762 г. последовал указ о ликвидации этого учреждения.

Упразднив Тайную розыскных дел канцелярию, правительство сохранило политический розыск, передав его в ведение Сената, в составе которого в октябре 1762 г. оформляется Тайная экспедиция. Числясь структурной частью Сената, Тайная экспедиция превратилась в самостоятельное центральное учреждение. В Москве существовал филиал экспедиции в ведении московского главнокомандующего - Тайная экспедиция при Сенатской конторе.

Основным материалом для возбуждения дела в Тайной экспедиции по-прежнему были устные и письменные доносы. Екатерина II не раз декларативно заявляла, что в Тайной экспедиции нет пыток и телесных наказаний; в действительности же они применялись здесь в не менее жестких формах, чем ранее.

С установлением абсолютизма в России тесно связано усиление полицейской регламентации жизни, возросшее значение охраны " безопасности" господствующих классов. После смерти Петра I петербургская полицеймейстерская канцелярия стала называться Главной. Она находилась в непосредственном ведении Кабинета министров.

Тяжелый налоговый гнет в стране вызвал накопление недоимок. Для их выколачивания с населения в 1727-1730 гг. действовала Доимочная канцелярия (с 1733 г. - Доимочный приказ). Недвижимым имуществом, поступавшим от частных лиц в казну за недоимки или политические преступления, а также выморочным имуществом в Петербурге ведала учрежденная в 1729 г. Канцелярия конфискации. В 1733 г. в Москве была открыта ее контора с особой Аукционной камерой для продажи конфискованного имущества. Канцелярия конфискации просуществовала до конца 1780 г.

В 1730 г. в Москве были учреждены подчиненные Юстиц-коллегии Сыскной и Судный приказы, деятельность которых распространялась на Москву, а иногда и на близлежащие губернии. За тридцать с лишним лет существования Сыскного приказа (он был ликвидирован в 1763 г. в связи с реформой Сената) прошли крупнейшие уголовные процессы.

Жалобы на судебную волокиту губернаторов и воевод и апелляции на их решения подавались в Судный приказ, действовавший до 1782 г. В то же время действовал ряд других центральных учреждений: восстановленный в 1730 г. Сибирский приказ, Печатная контора (1734 - 1783), Ямская канцелярия (с конторами), учрежденная для сбора с раскольников двойного оклада и штрафов с " бородачей", финансово-полицейская Раскольничья контора (при Сенате), заведовавшая заготовлением и продажей соли в государстве Соляная контора (с 1754 г. - Главная соляная контора) и др.

В 1754 г. желая поддержать материальное благосостояние дворян-помещиков и верхов купечества, правительство при Сенате учредило Дворянский (с 1786 г. Государственный заемный банк) и Купеческий (Коммерческий) банки. В связи с выпуском ассигнаций в 1769 г. при Сенате был учрежден Государственный ассигнационный банк.

При преемниках Петра I расходы на содержание императорского двора сильно возросли: на роскошь дворцов, пышные празднества и церемонии тратились огромные суммы. Все это вызвало значительное развитие центральных учреждений по заведованию отдельными отраслями придворного хозяйства. Во главе этих учреждений стояла Главная Дворцовая канцелярия, в которой с 1725 г. находилось управление дворцовыми крестьянами, землями придворными, штатами и хозяйством. Этой канцелярии подчинялись ряд контор: придворная, ведавшая денежными средствами и штатами двора, гофинтендантская, отвечающая за дворцово-парковое хозяйство и царские постройки, камер-цальмейстерская, заведовавшая снабжением двора, конюшенная, наблюдавшая за императорскими конюшнями, и др.

Вся эта пестрая система центральных государственных учреждений (коллегий, канцелярий и контор) с различным организационным устройством, недостаточно определенным отношением между собой, а также к Сенату, высшим советам и комитетам действовала без серьезных изменений до реформ местного государственного аппарата в 1775 - 1785 гг.

2.4 Местные государственные учреждения

Заложенные Петром I в организацию местного государственного аппарата принципы (отделение суда от администрации, надзора от исполнения, финансового управления от полиции) оказались неприемлемыми для России, в которой в отличие от передовых западноевропейских стран господствовали феодально-крепостнические производственные отношения (класс буржуазии лишь зарождался).

Созданные по местной реформе 1719 г. отраслевые органы управления в области финансов, хозяйства, суда оказались беспомощными и были вынуждены для осуществления своих задач обращаться к губернаторам, воеводам и комиссарам.

На ликвидацию многих дорогостоящих и малоэффективных местных учреждений толкало и финансовое положение страны.

В 1726-1727 гг. были ликвидированы многие из местных органов и учреждений, созданных Петром I: земские и полковые комиссары, конторы камерирских дел и рекетмейстерские; канцелярии вальдмейстерские и рекрутских дел; надворные суды. В 1729-1730 гг. упразднены фискалы (духовные фискалы-инквизиторы исчезли в 1727 г.). С ликвидацией Главного магистрата городовые магистраты в 1727 г. были подчинены губернаторам и воеводам. Компетенция магистратов, переименованных в ратуши, значительно сократилась. Нежизненными и искусственными оказались дистрикты - они были упразднены в 1726 г., а вместо них восстановлено исторически сложившееся уездное деление. Таким образом, в 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и более чем 250 уездов. В последующие десятилетия это административно-территориальное деление претерпело сравнительно небольшие изменения.

Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г. Единственными органами управления и суда в губернии стали губернаторы, а в провинциях и уездах - воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские.

Составленный в духе просвещенного абсолютизма наказ воеводам 1719 г. обязывал воеводу кроме административно-полицейских функций проявлять заботу о распространении прогресса и просвещения, развития промышленности, торговли, наук, насаждения медицинских и благотворительных заведений и т.п.

Инструкция 1728 г. ограничивала компетенцию губернаторов и воевод конкретными, практическими и повседневными задачами феодально-крепостнического государства. Они были обязана исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти. Сената и коллегий, охранять тишину и спокойствие на вверенной территории: ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и " всяких гулящих и слоняющихся людей"; вести борьбу с разбоем, осуществляя быструю расправу; в их ведении находились местные тюрьмы. Обширны были функции губернаторов и воевод в полицейских мероприятиях по охране от огня, чумы, по соблюдению чистоты на улицах и торгах и т.п. За ними сохранились и некоторые военные функции: комплектование армии (рекрутские наборы), квартирование войск, а в некоторых городах - и командование местным гарнизоном. На губернаторов и воевод возлагались: сбор подушной подати, прочих прямых и косвенных налогов, выколачивание недоимок по налогам, распоряжения по различным натуральным повинностям (дорожной, постойной, подводной), которые тягловое население обязано было нести в пользу государства. С ликвидацией надворных судов губернаторы и воеводы получили обширные судебные функции.

В отличие от крайне неопределенного порядка соподчинения и взаимоотношений органов и учреждений по реформе 1719 г. инструкция 1728 г. установила иерархический порядок воевод и губернаторов: уездный (городовой) воевода подчинялся провинциальному, а провинциальный - губернатору; губернатор сносился с центральными и высшими учреждениями. Это означало дальнейшую бюрократизацию местного государственного аппарата.

Инструкция 1728 г. восстановила некоторые административные порядки воеводского управления XVII в. Только некоторые крупные губернские канцелярии делились на экспедиции. Все остальные губернские, провинциальные и воеводские канцелярии сохранили старое деление на столы и повытья. Губернские и провинциальные канцелярии возглавляли секретари, а воеводскую - подьячий с приписью. В 1730 г. был восстановлен старинный порядок смены воевод через два года. В 1760 г. был установлен порядок смены воевод через пять лет.

Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии. С 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда.

Созданные в 23 губернских, провинциальных и некоторых более мелких городах полицеймейстерские конторы возглавлялись полицейместерами из офицеров местного гарнизона. Эти конторы были подчинены генерал-полицеймейстеру и Главной полицейской канцелярии.

В ведении восстановленных в 1743 г. магистратов оказались главным образом финансовые дела: сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная служба. Но и в этих делах магистраты и ратуши подчинялись губернаторам и воеводам.

Проводимое генеральное межевание вызвало создание с 1765 г. губернских межевых контор, которые подчинялись Межевой экспедиции. Местными органами Соляной конторы были соляные комиссарства, местные конторы и правления.

Возросшая роль церкви и духовенства в государстве вызвала усложнение местной церковной администрации. В 1744 г. при каждом возглавлявшем епархию архиерее вместо духовного правления были созданы - духовные консистории, с самыми разнообразными функциями: заведование личным составом духовенства, надзор за " чистотой веры", борьба с ересями и расколом, заведование церковным хозяйством, суд духовных лиц, а также прихожан (последних - по бракоразводным делам).

Каждая епархия стала подразделяться на несколько духовных " уездов" - благочиний. Возглавлявший каждое благочиние благочинный осуществлял надзор за состоянием церковных служб, качеством духовных проповедей, настроением прихожан и духовенства.

Губернская реформа 1775 г.

В 1775 г. Екатерина II приступила к широкомасштабной перестройке губернского управления.7 ноября 1775 г. был издан указ " Учреждения для управления губерний Всероссийской империи", положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II - губернской (областной) реформе.

Необходимость губернской реформы диктовалась не только практическими нуждами совершенствования системы местного управления, значительно ослабленного в послепетровский период в результате многочисленных перестроек, но и прежде всего соображениями внутренней безопасности страны. Пугачевский бунт, не встретивший серьезного противодействия со стороны слабой и неорганизованной местной власти, убедил императрицу в необходимости усиления полицейской регламентации и централизации местных органов власти.

В ходе губернской реформы центр тяжести всей системы управления в государстве был перенесен на места, в губернии. В этом была одна из главных особенностей произведенных Екатериной II изменений. С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вместо прежней трехуровневой системы административно-территориального деления: губерния - провинция - уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния - уезд (по сути, упраздненные провинции были преобразованы в губернии). При этом и губернии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них жителей, числом ревизских душ: в каждой губернии было 300-400 тыс. жителей, в уезде - от 20 до 30 тыс.

Однако само по себе уменьшение размеров губерний не могло решить проблему улучшения местного управления. Для этого необходимо было усилить состав местной администрации, создать новые учреждения на местах, расширить участие земского элемента в местном управлении. Выход был найден прежде всего в децентрализации управления. Многие коллегии были расформированы и закрыты, их функции переданы губерниям. В определенном смысле этот шаг Екатерины II имел свои резоны и объяснялся кризисным состоянием, которое испытывала в то время коллежская система центрального управления. За время своего существования она обросла множеством бюрократических структур и не способствовала сколько-нибудь оперативному управлению страной. В губерниях рядом с губернатором и губернским правлением были созданы новые бюрократические коллегиальные учреждения, подчиненные непосредственно императорской власти и Сенату. Ими стали казенные палаты, ведавшие всеми финансовыми вопросами губернии (раньше этим занимались Камер - и Ревизион-коллегии) и управлявшие промышленностью и торговлей (что до этого входило в функции Мануфактур - и Берг-коллегий), а также судебные палаты, делившиеся в свою очередь на палаты гражданских и уголовных дел. Тем самым Екатерина II не только укрепляла систему местных органов власти и управления новыми учреждениями, но и решала на местном уровне проблему отделения суда от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. Отныне губернаторы лишались судебных и финансовых функций.

Разделив местные органы управления на административные (губернатор и губернское правление), финансово-экономические (казенные палаты) и судебные (судебные палаты), что означало дальнейшую функциональную дифференциацию местной администрации, Екатерина II придала местному управлению некоторую системность, сделала его более эффективным. В то же время она оставила без изменения органы центрального управления, а это делало реформу незавершенной. С упразднением большинства коллегий и передачей их функций на места, губернским палатам, ослаблялось общее и отраслевое управление в государстве. В перспективе это вызвало необходимость реорганизации центрального звена государственного управления, что произошло только при. Александре I, когда коллежская система управления была заменена министерской. Явным недостатком екатерининской областной реформы было создание нового административно-территориального деления (губернии и уезды) на основе только демографического критерия (определенной плотности населения, необходимой для успешной фискальной политики в регионе), без учета экономических связей и национальных особенностей регионов.

⇐ Предыдущая 1 2 3 456 Следующая ⇒