Глава 1. Петровская рационализация государственного управления

Введение

Многие поколения россиян на просторах Евразии создали гигантскую страну с большим производственным, научным, культурным потенциалом, значительными природными и людскими ресурсами. В управлении такой страной всегда играло большую роль государство. История российской государственности - это непрерывный процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти (учреждений) в целях более эффективного управления громадными территориями России, преодоления периодически возникающих кризисов. История государственного аппарата России подразделяется на несколько основных периодов, соответствующих основным этапам его развития. Изучение особенностей истории Российской государственности, реформ и контрреформ, управленческой культуры помогает глубже понять современные проблемы, заглянуть в будущее.

Сегодня, когда российская государственность переживает сложный, в ряде случаев мучительный, процесс возрождения на правовых, демократических основах, особую важность и значимость приобретают знание огромного и бесценного опыта, наполненного нашей страной на протяжении многих десятилетий и веков становления и эволюции государственных учреждений России, российских представительских традиций. Именно в таком контексте следует понимать Президента РФ В.В. Путина, который в своем очередном Послании Федеральному Собранию РФ высказал неудовлетворенность развитием политической системы российского общества: " …Без зрелого гражданского общества невозможно эффективное решение насущных проблем людей. Качество их повседневной жизни прямо зависит от качества общественно-политической системы. И здесь у нас, конечно, есть еще немало вопросов".

Цель и задачи исследования. Целью курсовой работы является исследование исторического опыта государственного управления и местного самоуправления в Российской империи на ее пути национальной модернизации, перехода от традиционной организации управления к рациональной в XVIII в.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:

проанализировать подходы отечественных ученых к исследуемой проблеме;

уточнить сущность становления и эволюции российской государственности, начиная с рационализации государственного управления времен Петра I, перестройки системы высших и центральных органов государственного управления (сенат, коллегия, органы государственного контроля и надзора), преобразования местного управления и создание органов городского самоуправления, итоги и последствия петровских реформ, заканчивая подробным рассмотрением нового этапа рационализации государственного управления в условиях " просвещенного абсолютизма", административные реформы Екатерины II (реорганизация высшего и центрального управления, Уложенная комиссия 1767 г. и ее значение, " Учреждения" о губерниях 1775 г. и создание единой системы территориального управления, институт генерал-губернаторства и его роль в системе местного управления).

Предмет исследования. Предметом исследования являются высшие, центральные и местные органы власти и управления Российской империи 1725 - 1775 гг.

государственное учреждение российская империя

Глава 1. Петровская рационализация государственного управления

Политическая система Российского государства XVIII в.

В русской дореволюционной, а также в советской и зарубежной исторической литературе политическая система Российского государства XVIII в. Традиционно характеризуется понятием " абсолютизм", под которым понимается, прежде всего, монархическое, самодержавное правление, не ограниченное какими-либо представительными органами. При этом в качестве важнейшего признака русской политической системы именно в этом направлении рассматривается прекращение созыва к концу XVII в. Земских соборов и Боярской думы. Действительно, последний Земский собор созывался, по-видимому, в 1683-1684 г. г., а собирать Боярскую думу Петр I прекратил после возвращения из Великого посольства 1697-1698 г. г. Однако в современной историографии существует и несколько иная точка зрения. Во-первых, многие историки, полагают, что неразвитость сословного строя московского государства XVI-XVII в. в. не позволяет считать Земские соборы и Боярскую думу в полной мере органами сословного представительства. Скорее, они в той или иной степени представляли " чины" московского государства, на которые делилось население страны. При этом, на Земские соборы, ни Боярская дума не имели юридически закрепленного статуса, не являлись полноценными органами государственной власти, собирались нерегулярно и лишь выполняли царскую волю, а, следовательно, в реальности не могли ограничить власть государя.

С другой стороны, само понятие " абсолютизм", считает ряд историков, является не в полнее точным. Возникшее преимущественно в сочинениях французских мыслителей, критиковавших " старый режим", воплощением которого, по их мнению, было правление Людовика XVI (1661 - 1715), оно затем стало употребляться и применительно к другим европейским странам. Что же касается России, то сомнению подвергается сама возможность абсолютной власти в такой огромной стране, где в силу неразвитости в XVIII в. коммуникаций, любой властелин оказывался в сильнейшей зависимости от информации, получаемой с мест, и от того, как на местах исполнялись его распоряжения. Помимо этого реальные события русской истории XVIII в. также показывают, что в своих действиях императоры и императрицы были ограничены определенными неписанными законами и правилами, выход за которые грозил нарушением социального баланса и приводил к наследственной смене власти путем государственных переворотов. В связи с этим в современной историографии при определении характера политического режима России XVIII столетия предпочтение отдается тому понятию, которое употреблялось самими правителями страны этого времени, т.е. самодержавие. При этом необходимо иметь в виду, что русское слово " самодержавие" в рассматриваемый период еще не имело того значения, какое оно приобрело в XIX в., в связи с развитием революционно-демократического движения, т.е. не ассоциировалось с деспотизмом и являлось по существу лишь русским переводом греческого слова " монархия".

Характер, структура, организация политической власти в России на рубеже XVII - XVIII в. в. претерпели радикальные изменения в ходе преобразований Петра Великого, направленных на модернизацию системы управления, ее совершенствование, оптимизацию, приспособление к новым, как внешним, так и внутренним реалиям. Так как преобразования Петра I стали той осью, вокруг которой вращалось колесо российской истории весь XVIII век, рассмотрим кратко петровские реформы, в т. ч. формирование нового государственного аппарата и государственной службы.

Реформы управления в эпоху Петра I

XVIII в. в истории России по праву считается временем переворота, перелома. Реформы, начатые Петром Великим, изменили характер государственной власти и управления.

Сенат

Престиж Боярской думы падал. Без нее законы принимались сотнями, по согласованию с ней было принято лишь несколько десятков. Царь стремился ослабить родовую аристократию и построить власть на сугубо бюрократических началах. В начале XVIII в. в 1710 г. в нее входило менее 10 человек. Петр I несколько раз изменял название этого органа, иногда именовал ее членов министрами. В 1707 г. было установлено обязательное протоколирование заседаний Боярской думы.

Поскольку царь часто отлучался, должен был существовать какой-то высший орган, его заменяющий. В 1711 г., отправляясь в Прутский поход, царь учредил Сенат, получивший название Правительствующего. Сенат стал высшим законодательным, распорядительным и судебным органом при государе. С 1711 г. были введены должности фискалов в центре (оберфискал Сената, фискалы центральных учреждений) и на местах (губернские, городовые фискалы). Они осуществляли контроль за деятельностью всей администрации, выявляли факты несоблюдения, нарушения указов, казнокрадства, взяточничества, доносили о них Сенату и царю. Петр поощрял фискалов, освободил их от податей, подсудности местным властям, даже от ответственности.

Приказы и коллегии

К концу XVII в. в стране действовало сорок четыре приказа. Развитие рыночных отношений и экономики, ведение войн требовало укрупнения центральных органов, их большей функциональной принадлежности. К новым задачам попытались было приспособить приказы, затем к 1718 г. была проведена коренная реформа, упразднены приказы и созданы 11 коллегий со строгим разделением функций. Например, Посольский приказ заменила Коллегия иностранных дел. Были образованы коллегии: Военная коллегия, Камер-коллегия, Юстиц-коллегия, Ревизион-коллегия, Коммерц-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия.

Помимо четырех коллегий, ведавших иностранными, военными (армией и флотом отдельно), судебными делами, группа коллегий занималась финансами (доходами - камер-коллегия, расходами - Штатс-контор-коллегия, контролем за сбором и расходованием казенных средств - Ревизион-коллегия), торговлей (Коммерц-коллегия), металлургической и легкой промышленностью (Берг-мануфактур-коллегия, которую в 1722 г. разделили на две: Берг - и Мануфактур-коллегию). Позднее к ним прибавилась Вотчинная коллегия. Действовали коллегии по всей стране. В 1720 г. опубликовали Генеральный регламент коллегии, согласно которому присутствие каждой из них состояло из президента, вице-президента, 4-5 советников и 4 асессоров. Присутствие должно было заседать ежедневно. Коллегии подчинялись Сенату, а им - местные учреждения. К коллегиям примыкало несколько учреждений, тоже, по существу являвшихся таковыми.

Таков, например, Синод - центральный орган управления церковными делами и имениями, учрежденный в 1721 г. Его присутствие, как и любой коллегии, составляли члены - церковные иерархи. Их, на манер чиновников, назначал царь, ему они присягали. Политическим сыском по-прежнему занимался Преображенский приказ. Особой коллегией стал и Главный магистрат - центральное учреждение для управления городами.

Полиция и органы контроля

Петр I пытался реализовать свой идеал тоталитарного государства полицейского типа, где жизнь подданных тайно контролировалась специальными органами. Полиция объявлялась " душой безопасности и удобности", личность становилась жертвой " полицейского попечения". Полицейскому надзору подлежало все - от экономики до частной жизни. Полицейские функции возлагались на администрацию всех рангов.

В 1718 г. должности полицмейстеров были созданы во всех городах, им подчинялись местная администрация и старосты, каждая улица была предметом бдительного наблюдения. Для контроля за высшими органами создавалась должность генерал-прокурора, подчиненные ему прокуроры вводились в структуры коллегий и губернских органов. Разветвленная сеть фискалов доносила о нарушениях законов, казнокрадствах. Следили фискалы и за прокуратурой. Процветали политические доносы, созданный в 1689 г. Преображенский приказ стал органом политического сыска. Слова " повесить царя вместе с его указами" карались смертью, за слова " царь любит ябедников" отправляли на каторгу.

Реформа армии

В XVI-XVII в. в. Россия вела войны, связанные с борьбой за выход к морю. В 1617 г. по Столбовому договору она лишалась свободной торговли на Балтике, и король Густав II Адольф имел основания утверждать, что ни один русский корабль не покинет берегов Швеции. В 80-90-е г. XVII в. Россия активизировала военные действия с Турцией, но постепенно втягивалась в шведскую коалицию. В 1700 г. началась война со Швецией. К этому времени дворянская конница уже потеряла былое значение, флот на юге был малочисленным, боеспособность стрелецкого войска, упала, стрельцы все больше увлекались торговлей и промыслами. Нуждалась в совершенствовании артиллерия.

Реформа в армии заняла долгие годы. До 1705 г. ее комплектация проводилась с использованием традиционных начал, включая дворянскую конницу, беглых холопов, и т.д. Шло техническое переоснащение армии, в 1705 г. была закреплена впоследствии развитая рекрутская система. Суть ее сводилась к тому, что в армию призывались через регулярные рекрутские наборы физически здоровые мужчины в возрасте от 17 до 32 лет. Сначала наборы осуществлялись от 20 дворов, затем от 100 ежегодно. Освобождалось от службы только духовенство, дворянство служило на офицерских должностях. Государство брало на себя обеспечение солдат, служба продолжалась 25 лет. Выбывшие из армии и убитые пополнялись за счет новых рекрутов. В результате была создана регулярная армия, с делением на дивизии и более мелкие соединения; бригады, полки, роты и т.д., с утвержденными штатами и жесткой дисциплиной. Началось строительство флота, была введена единая военная форма. Но успехи пришли не скоро. Лишь в 1708 г. в битве при Лесной Б. Шереметев разбил превосходящие силы фельдмаршала Левенгаупта.1709 г. ознаменовался полтавской победой. Все это стало возможным благодаря военной реформе.

В 1721 г. примерно 87% офицеров составляли русские, больше половины - выходцы из дворян. Табель о рангах 1722 г. присвоил всем русским офицерам дворянские звания.

Офицерский корпус к концу Северной войны был прекрасно обучен. Численность армии достигала 200 тыс.

Реформы местного управления

Реформы местного управления проводились с конца XVII в., одновременно с началом военных действий. Их задача заключалась в том, чтобы улучшить деятельность торгово-промышленных слоев и обеспечить исправное поступление налогов. В процессе этих преобразований усиливались контрольные функции государства, появлялась возможность реализации репрессий.

В 1699 г. в столице была создана Бурмистерская палата (Ратуша), которой в городах подчинялись земские избы. Эти выборные органы осуществляли городское самоуправление, ведали доходами и сборами налогов и обладали судебными функциями. В выборах участвовали горожане и государственные крестьяне, также управляемые этими органами. В 1702 г вместе с ликвидацией губных изб их функции были переданы воеводам с совещательными дворянскими советами.

В 1708 г. реформа была продолжена, Ратуша сделалась финансовым центром, сосредоточив функции всех ранее действующих финансовых органов

Одновременно в том же 1708 году в связи с восстанием К. Булавина страна была разделена на губернии. Сначала губерний было восемь, затем их число увеличилось Губернаторы, назначаемые царем, под контролем Сената ведали всеми военными и финансовыми делами на территории своей губернии. Действовал губернатор, как и раньше воевода, по согласованию с созданными дворянскими коллегиями

После окончания Северной войны городские органы самоуправления вновь подверглись преобразованию. В городах были созданы магистраты, в Петербурге - главный магистрат. Изменились должности, но функции новых органов оставались прежними: финансовые и налоговые дела, руководство торговлей и промышленностью, судебная деятельность.

После смерти Петра I система местного управления подверглась реорганизации и все управление сосредоточилось в основном у губернаторов.

Финансовая реформа

" Деньги - суть артерии войны", - говорил Петр I. В его финансовой политике наиболее ярко отразились интересы тоталитарного государства. Общее число сборов с податных сословий достигло семидесяти. По некоторым данным, сумма сборов при Петре I увеличилась в четыре-пять раз. Основная часть выросшего в несколько раз бюджета шла на содержание армии, на налоговые средства содержались губернский аппарат и государственная администрация. По сложившейся практике местные власти не имели права облагать население налогами и сборами без ведома Сената. Возникла система строго фиксированного государственного жалованья из бюджета. Поборами старались обложить все - от почтовой бумаги до бород, хотя и с учетом платежных возможностей. Дворяне платили за разрешение носить бороду 60 руб., купцы - 100 руб., торговые люди - 60 руб., прочие граждане - 30, а крестьяне - 1 коп.

По реформам XVII в. единицей обложения в городе и селе был двор. Но Петр I стремился, чтобы ни одна душа не ускользнула от обложения. С 1718 г была объявлена перепись населения, и все население мужского пола (включая холопов) было обложено подушной податью (74 коп.) Сначала вычислили, сколько денег нужно на содержание армии, затем число платежных душ. Поделив одно на другое, получили необходимую сумму. Бюджет России вырос сразу почти на 50%, но крестьянское хозяйство оказалось на грани разорения. Доставалось и помещикам, у которых за утайку крепостных душ конфисковывали имения. Бюджет не имел внешнего долга, но строился на такой эксплуатации населения, какой история России еще не знала.

1.2.7 Судебные преобразования

Судебные преобразования Петра I были продиктованы его желанием отделить суд от администрации. Судебными функциями обладали полиция, коллегии, военные суды, в городах - магистраты и т.д. В 1719 г. была создана низшая инстанция - нижние супы, и вторая - надворные суды (в губернских городах). Во главе судебной системы стояла Юстиц-коллегия.

После смерти Петра I судебные функции вновь сосредоточились у губернских властей.

Правовое положение сословий

Московские цари понимали пагубность сословной розни и пытались согласовывать мнение власти с позициями сословий. Политика Петра Iбыла совсем иной Сословные мнения его не интересовали, он стремился, чтобы все подданные выполняли волю верховной власти. В результате русское общество было непримиримо разделено на высшие и низшие слои, возможности компромиссов терялись, усиливалась гегемония помещиков над крестьянами, государства - над посадами.

Дворяне

Родовая градация среди феодалов при Петре I стирается. Отменяются чины (окольничий, боярин). Для незнатных лиц жалуется титул графов. Под влиянием войны С. Разина правительство усиливает чистку дворянского сословия, в массовом порядке переводит служилых людей в разряд государственных крестьян.

Петр I стремился к достижению юридически обособленных сословий. Нуждался в оформлении статус чиновничества. Первоначальное название " шляхество" в феодальной сфере не прижилось и вскоре было заменено старым термином " дворянство". Указ 1714 г. завершил нивелировку положения феодалов всех рангов. Вотчина и поместье отныне уравнивались в правах, наследство переходило одному сыну, остальные должны были поступить на государственную службу. В январе-феврале 1714 г. было предписано обязательное обучение детей дворян, дьяков и т.д., под угрозой крупного штрафа. С пятнадцатилетнего возраста дворянских детей определяли на воинскую службу рядовыми (в основном в гвардию). Лишь в дальнейшем они получали офицерские чины.

Табель о рангах 1722 г разделил все воинские и гражданские чины на четырнадцать разрядов, от высшего - фельдмаршала и канцлера до низшего - адъютанта при лейтенантах и регистратора в коллегиях. Например, чин генерал-майора соответствовал полковнику гвардии, президенту коллегии, обер-прокурору на гражданской службе. Разделению на придворные ранги подлежали и женщины в соответствии с положением мужей и отцов (гофдамы, камер-девицы и т.д.). Расписывалось прохождение службы от низших чинов к высшим, порядок получения высших рангов (" которые знатные услуги окажут, то могут за свои труды производиться выше" ). Право на высший чин давало получение образования. Достижение определенного чина давало право на личное (для себя) дворянство, более высокого - на потомственное дворянство (для детей). Табель утверждал для дворян получение гербов, а подвергнутых пытке или наказаниям " за тяжкие преступления" лишали " титула и ранга"

Помимо обособленного дворянства Петр I в основных чертах сформировал и бюрократию, служившую за денежное жалованье.

Духовенство

Раскол Церкви явился следствием духовной болезни русского общества и повлек за собой раскол самого общества. Последствия раскола сказывались и в последующие столетия.

Значение религии Петр I понимал и писал, что тяжелейший грех есть " отеитство" (атеизм). Создавая светское государство, он развернул репрессии против раскольников; пытался сделать церковь частью государственного аппарата, искоренить ее духовное лидерство. После смерти патриарха Адриана в 1701 г. новый патриарх не назначался, и управление делами сосредоточилось в Монастырском приказе и в руках местоблюстителя патриаршего престола украинского игумена Стефана Яворского, послушного царю. Одновременно началось ограничение материальных доходов духовенства и его прав. Яворский не выдержал натиска и в 1712 г. " крикнул речь" против царя " разорителя закона Божьего". В дальнейшем " фаворитами" в церковных делах стали Ф. Яновский и Ф. Прокопович, патриаршество было ликвидировано, в 1721 г. создан Синод (коллегиальный орган управления церковью), который получил права коллегии. Монастырский приказ был упразднен. Монастыри хотели сделать центрами по воспитанию сирот, содержанию инвалидов (на каждого монаха приходилось четверо больных), поступление в монашество ограничивалось. Подобные преобразования не нашли общественной поддержки и в большинстве были ликвидированы в царствование Екатерины I.

Петр I поставил под государственный контроль церковные финансы и во многом превратил церковь в государственный придаток. Хотя духовные основы церкви он " реформировать" не мог, юридическое и бытовое положение духовенства зависело от воли царя. Устанавливались строго ограниченное содержание (хлебное и денежное) для различных служителей и монахов, возрастные пределы поступления в монашество; " штаты" церковных организаций ограничивались и контролировались.

Апеллируя постоянно к Богу, Петр I одновременно провозглашал " Корень злу всему старцы и попы" После смерти преобразователя большинство его постановлений о церкви было отменено.

Население городов

Политика Петра I дала ощутимый импульс развитию промышленности. Но это было во многом " государственное предпринимательство" - становления свободного класса промышленников не произошло, предпринимательство зависело от государства, его субсидий, земельных пожалований. Крепостническая политика связывала не только крестьян, но и городское население.

Постепенно группа крупных промышленников и торговцев заняла лидирующее положение. По регламенту Главного магистрата (1721 г.) население городов делилось в угоду такой градации. Банкиры и купцы, городская интеллигенция (доктора, аптекари), ювелиры, иконописцы и т.д. составляли группу регулярных граждан, которые " от другого подлого гражданства привилегиями и преимуществами отличаемы". Прочие же " подлые люди, обретающиеся в поймах и черных работах, нигде между знатными и регулярными гражданами не считаются".

Крестьяне

Правовое положение крестьян регламентировалось Уложением 1649 г. Но при Петре I произошла переоценка крепостного права. При всей тяжести положения крестьян крепостное право в допетровский период рассматривалось как система административных отношений крестьянина с государством при посредничестве помещика. При Петре I к крестьянину относились как к вещи, помещик мог свободно купить его или продать. Убийство крестьян запрещалось, но контроль над крестьянским имуществом полностью перешел к помещикам. Крестьяне были главным " поставщиком" налогов, издавались многочисленные указы о сыске и возвращении беглых в тягло. Инструкция воеводам 1719 г. предписывала выявлять помещиков, разорявших крестьян, и передавать управление такими поместьями родственникам. Историк Н. Павленко обнаружил только один указ, направленный на защиту интересов крестьян. В 1721 г было указано, что от продажи детей отдельно от родителей " как скотов" немало " вопля" бывает, и предписывалось " оную продажу пресечь" Хотя делалась оговорка: если пресечь невозможно, то " продавать целыми фамилиями и семьями, а не порознь".

Потребности экономики при крепостном праве могли обеспечиваться только крестьянским трудом, и возникла категория " посессионных крестьян", приписанных, купленных или пожалованных владельцам заводов.

Холопы

В XVII в. холопы облагались государственными повинностями, многие из них оседали на земле и платили к концу века подворную подать. В процессе переписи 1719 г. помещики скрывали часть холопов, и поэтому Петр I приказал включить всех холопов в состав тяглого населения. Это привело к окончательному уничтожению холопства и приравниванию их к категории крестьян.

Значение реформ Петра I

Умерев в разгар задуманных преобразований Петр успел создать государственность, которая оказала влияние на развитие страны в последующие столетия. Со временем его правления связаны военные успехи России. Ведь именно " крепостническая", отсталая Россия в XVII в. одерживала крупные военные победы и выигрывала войны. Была разбита Швеция, побеждена Турция, русские солдаты маршировали по улицам Берлина. Россия оказалась единственной силой, способной сокрушить французский милитаризм и Наполеона.

Время показало удивительную жизнеспособность многих институтов, созданных Петром. Коллегии просуществовали до 1802 года, то есть 180 лет; подушная система налогообложения, введенная в 1724 году, была отменена лишь 163 года спустя - в 1887-м. Последний рекрутский набор состоялся в 1874 году - спустя почти 170 лет после первого. Синодальное управление русской православной церковью оставался неизменным почти 200 лет, с 1721 по 1918 год. Наконец, созданный Петром в 1711 году Правительствующий Сенат был ликвидирован лишь в декабре 1917 года, спустя 206 лет после его образования. В истории России трудно найти примеры подобной долговечности институтов, созданных сознательной волей человека. Но реформы, ориентированные на западные быт, культуру, государственность, сделали власть игрушкой в руках дворянских группировок, укоренили идеологию вседозволенности власти.

Глава 2. Государственные учреждения российской империи 1725-1775 гг.

После смерти Петра Великого к власти в России пришли люди, входившие в состав правящей верхушки еще при его жизни. Как правило, это были опытные администраторы, не обладавшие, однако, характерной для царя - преобразователя широтой видения государственных проблем и их перспективы. Это были в своем роде технократы, чья деятельность была направлена, прежде всего, на решение лишь насущных вопросов управления. Между тем, Петр оставил страну в условиях тяжелейшего финансового кризиса, усугубившегося тем, что вскоре после смерти царя обнаружилась тщетность надежд на исправление положения посредством налоговой системы. Разоренное более чем двадцатилетней войной, множеством косвенных налогов и повинностей население было неспособно заплатить даже небольшую подушную подать, которой обложил его царь.

В этих условиях новые правители страны вынуждены были прибегнуть к определенной корректировке петровского наследия, не затрагивая его существа. По сути, речь шла об испытании созданной Петром системы реальной жизнью.

Реформа Сената

Указом от 15 декабря 1763 г. была проведена реформа Сената. По замыслу Екатерины II и ее советников она должна была улучшить работу высшего органа государственного управления, каким являлся Сенат со дня его основания, придать ему более определенные функции и организацию. Необходимость этой реформы объяснялась тем, что ко времени вступления на престол Екатерины II Сенат, который неоднократно перестраивался и менял свои функции после смерти его основателя, превратился в учреждение, не отвечавшее своим высоким задачам. Неопределенность функций, равно как и множество разнообразных дел, сосредоточенных в одном ведомстве, делали работу Сената малоэффективной. Одной из причин, легших в основу реорганизации Сената, по мнению Екатерины II, было то, что Сенат, присвой себе много функций, подавлял самостоятельность подчиненных ему учреждений. На самом деле у императрицы была более веская причина, побуждавшая ее к реорганизации Сената. Как абсолютный монарх, она не могла мириться с самостоятельностью Сената, его претензиями на верховную власть в России, стремилась свести это учреждение к обычному бюрократическому ведомству, выполнявшему назначенные ему административные функции.

В ходе осуществленной реорганизации Сенат был разделен на шесть департаментов, каждый из которых наделялся конкретными полномочиями в той или иной сфере государственного управления. Наиболее широкими функциями обладал первый департамент. В его ведении находились особо важные вопросы государственного управления и политики: обнародование законов, управление государственным имуществом и финансами, осуществление финансового контроля, управление промышленностью и торговлей, надзор за деятельностью сенатской Тайной экспедиции и Канцелярии конфискаций. Особенностью новой структуры Сената было то, что все вновь образованные департаменты становились самостоятельными подразделениями, решали дела собственной властью от его имени. Тем самым достигалась основная цель Екатерины II - ослабление и умаление роли Сената как высшего государственного учреждения. Сохранив функции контроля над администрацией и высшего судебного органа, Сенат лишался права законодательной инициативы.

Стремясь ограничить самостоятельность Сената, Екатерина II существенно расширила функции генерал-прокурора Сената. Он осуществлял контроль и надзор за всеми действиями сенаторов и являлся личным доверенным Екатерины II, наделенным правом ежедневных докладов императрице о всех решениях, принимаемых Сенатом. Генерал-прокурор не только лично руководил деятельностью первого департамента, являлся блюстителем законов и отвечал за состояние прокурорской системы, но и в отличие от прежнего порядка обладал единоличным правом вносить предложения о рассмотрении дел на заседание Сената (раньше это могли делать все сенаторы). Пользуясь особым доверием императрицы, он по существу, монопольно ведал всеми важнейшими отраслями государственного управления, являлся высшим чиновником государства, главой государственного аппарата. Не отступая от своего правила по возможности управлять делами государства через способных и преданных делу людей, Екатерина II, неплохо разбиравшаяся в людях и умевшая подбирать нужные кадры, назначила в 1764 с на пост генерал-прокурора умного и всесторонне образованного человека - князя А.А. Вяземского, прослужившего на этом посту безмалого тридцать лет. Через него императрица сносилась с Сенатом, развязав себе руки для осуществления планов по преобразованию государственного аппарата.

Управление церковью

Той же цели - усилению централизации государственного управления - была подчинена политика Екатерины II в отношении Церкви. Продолжая линию Петра I в области церковного управления, она завершила секуляризацию церковного землевладения, задуманную, но не осуществленную Петром I. В ходе секуляризационной реформы 1764 г. все монастырские земли были переданы в управление специально созданной Коллегии экономии. Жившие на бывших монастырских землях крестьяне переходили в разряд государственных (" экономических" ) крестьян. Монахи также переводились на содержание из государственной казны. Отныне только центральная власть могла определять необходимое число монастырей имонахов, а духовенство окончательно превратилось в одну из групп государственного чиновничества.

Губернская реформа 1775 г.

В 1775 г. Екатерина II приступила к широкомасштабной перестройке губернского управления.7 ноября 1775 г. был издан указ " Учреждения для управления губерний Всероссийской империи", положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II - губернской (областной) реформе.

Необходимость губернской реформы диктовалась не только практическими нуждами совершенствования системы местного управления, значительно ослабленного в послепетровский период в результате многочисленных перестроек, но и прежде всего соображениями внутренней безопасности страны. Пугачевский бунт, не встретивший серьезного противодействия со стороны слабой и неорганизованной местной власти, убедил императрицу в необходимости усиления полицейской регламентации и централизации местных органов власти.

В ходе губернской реформы центр тяжести всей системы управления в государстве был перенесен на места, в губернии. В этом была одна из главных особенностей произведенных Екатериной II изменений. С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вместо прежней трехуровневой системы административно-территориального деления: губерния - провинция - уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния - уезд (по сути, упраздненные провинции были преобразованы в губернии). При этом и губернии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них жителей, числом ревизских душ: в каждой губернии было 300-400 тыс. жителей, в уезде - от 20 до 30 тыс.

Однако само по себе уменьшение размеров губерний не могло решить проблему улучшения местного управления. Для этого необходимо было усилить состав местной администрации, создать новые учреждения на местах, расширить участие земского элемента в местном управлении. Выход был найден прежде всего в децентрализации управления. Многие коллегии были расформированы и закрыты, их функции переданы губерниям. В определенном смысле этот шаг Екатерины II имел свои резоны и объяснялся кризисным состоянием, которое испытывала в то время коллежская система центрального управления. За время своего существования она обросла множеством бюрократических структур и не способствовала сколько-нибудь оперативному управлению страной. В губерниях рядом с губернатором и губернским правлением были созданы новые бюрократические коллегиальные учреждения, подчиненные непосредственно императорской власти и Сенату. Ими стали казенные палаты, ведавшие всеми финансовыми вопросами губернии (раньше этим занимались Камер - и Ревизион-коллегии) и управлявшие промышленностью и торговлей (что до этого входило в функции Мануфактур - и Берг-коллегий), а также судебные палаты, делившиеся в свою очередь на палаты гражданских и уголовных дел. Тем самым Екатерина II не только укрепляла систему местных органов власти и управления новыми учреждениями, но и решала на местном уровне проблему отделения суда от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. Отныне губернаторы лишались судебных и финансовых функций.

12 3 4 5 6 Следующая ⇒