Вертикальное и горизонтальное выравнивание

⇐ ПредыдущаяСтр 47 из 51Следующая ⇒

Теоретическая модель бюджетного федерализма может предполагать точное соответствие налоговых полномочий субъектов Федерации закрепленным за ними расходным обязательствам. В реальных же бюджетных системах в данной области всегда существует разрыв. Он обусловлен необходимостью решения задач макроэкономической стабилизации и перераспределения национального дохода, что требует концентрации наиболее важных доходных источников на уровне центрального правительства. В результате происходит ослабление собственных доходных баз территориальных бюджетов и возникает проблема «вертикальной несбалансированности». Для ее решения применяются отчисления от регулирующих источников доходов и субсидирование расходов бюджетов территорий. В этой связи и возникает необходимость решения проблем как вертикального, так и горизонтального бюджетного выравнивания, что предполагает анализ трех основных положений, первые два из которых относятся к проблеме вертикального выравнивания, а третье — к горизонтальному выравниванию:

— распределение расходных функций: определяется, какими должны быть обязательства по реализации государством своей функции управления для каждого уровня власти в рамках единого социально-экономического пространства;

— распределение функций по обеспечению бюджетных доходов: определяется порядок финансирования бюджетных обязательств для каждого уровня власти и управления;

— межбюджетные финансовые расходы: определяют, какие финансовые средству между уровнями и при каких условиях необходимы для исполнения государством социальной и экономической функций и как при этом должны взаимодействовать между собой уровни власти.

Вертикальное выравнивание бюджетных доходов проводится одновременно с финансовым горизонтальным выравниванием — частичным перераспределением бюджетных ресурсов между регионами, от «богатых» к «бедным». Это делается в целях укрепления государственного единства и соблюдения принципа территориальной справедливости, что предполагает поддержание экономической эффективности функционирования региональных воспроизводственных комплексов, т.е. предотвращение вынужденной межрегиональной миграции или увеличения налоговой нагрузки в «бедных» регионах.

Далее более детально рассмотрим порядок распределения расходных и доходных полномочий, а также порядок предоставления межбюджетных трансфертов.

Распределение расходных функций. Как уже отмечалось выше, первый этап в разработке или оценке системы бюджетного федерализма — принятие решения о распределении обязательств по расходам между уровнями власти, которое и предопределяет потребности в доходах для каждого из них. Когда потребности известны, появляется возможность разработать систему доходов, при которой каждому уровню власти может быть обеспечен доступ к ресурсам, необходимым для выполнения соответствующих обязательств по расходам.

Порядок распределения расходов предполагает учет трех основных обязательств:

— определение ответственности за решения по номенклатуре и объемам производимых для населения товаров и услуг и определение нормативов их качества;

— финансирование ответственности за покрытие расходов по производству товаров и услуг для населения;

— определение ответственности за организацию порядка производства и предоставление населению товаров и услуг через общественный сектор или через частный.

Другой круг проблем связан с определением того, какой уровень власти отвечает за обеспечение каждой из основных функций, исходя из уровня фактических расходов, поэтому остановимся на некоторых принципиальных теоретических положениях.

В большинстве развитых стран соблюдается принцип субсидиарности, т.е. обязательства перед населением и полномочия для их реализации формируются снизу. На вышестоящие уровни передаются лишь те функции, которые не могут быть реализованы на нижнем уровне. Весь бюджет формируется снизу, и это считается наиболее эффективным решением с точки зрения выполнения расходных обязательств.

При прочих равных условиях распределение расходных функций и полномочий предопределяется существованием границ децентрализации. Их наличие обусловлено, во-первых, эффектом от масштаба с точки зрения макроэкономической эффективности (экономией на средних издержках при осуществлении государственных расходов), во-вторых, возможностью локализации выгод в рамках конкретной территории, в-третьих, степенью различий в предпочтениях жителей отдельных регионов. В соответствии с этим расходы, связанные с макроэкономической стабилизацией (например обслуживание государственного долга), и расходы, влияющие на распределение доходных источников (например на обеспечение прожиточного минимума), являются обязательствами Центра. Так, к общегосударственным расходам в основном относятся чистые общественные блага национального масштаба, обладающие свойством «неконкурентности» (при увеличении числа пользователей) и свойством «неисключаемости» (из процесса потребления). Децентрализация функций по обеспечению таких благ приведет к негативным последствиям, в том числе к «бегству» от налогов или к «погоне» за общественными благами.

В качестве примера приведем порядок распределения расходных полномочий при реализации социальной функции государства, что предполагает обеспечение услугами, по своей природе относящимися либо к чистому общественному благу (национального, регионального или местного масштаба), либо к социально значимым благам, а это и определяет порядок их предоставления и финансирования. В этой связи к ведению центрального правительства надо отнести проблемы, связанные с обеспечением в рамках всей Федерации единого прожиточного минимума. Решение социальных задач, которые вытекают из макроэкономической политики и предполагают создание условия для раскрытия социальной природы самого рынка (обеспечение занятости, социальное страхование и т.д.), также относится к ведению центрального правительства. Если социальные услуги по своей природе не относятся к чистому общественному благу национального масштаба, то большинство специалистов в области бюджетного федерализма и социальной политики считают целесообразным обязательства по их исполнению возложить на региональные власти либо на органы местного самоуправления. Децентрализация обязательств по предоставлению услуг населению, во-первых, позволяет властям максимально полно выявить потребности населения в этих видах социальных услуг и организовать работу по удовлетворению данных социальных потребностей и, во-вторых, способствует развитию конкуренции между местными органами власти. Конкуренция, безусловно, ведет к более эффективному предоставлению услуг, поскольку снижение издержек на производство услуг ведет к снижению налогов, а для избирателей появляется реальная возможность контроля за де-. ятельностью должностных лиц и органов власти на местах. Противники децентрализации обычно в защиту своей позиции приводят аргумент под названием «эффект от масштаба», что предполагает экономию от масштабов производства, а некоторые органы власти (или управления) слишком малы, чтобы получить выгоду от данного эффекта при производстве тех социальных услуг, за которые они ответственны. По нашему мнению, ответ на подобный вопрос лежит в рамках «кооперативного типа экономического поведения», что предполагает договоренности с соседними территориями о совместной деятельности по оказанию социальных услуг населению либо о приобретении их у вышестоящего уровня власти.

Еще одна проблема, которая формирует позицию противников децентрализации, заключается в том, что от некоторых видов услуг выигрывают лица, не проживающие на дан ной территории (вошедшие в экономическую литературу под названием «фрирайдеры», «безбилетники»), т.е. чем ниже уровень предоставления услуг, тем больше увеличивается возможность того, что их получат нерезиденты. Если это обстоятельство не будет приниматься в учет местными властями при решении вопросов об объемах предоставляемых услуг, то в результате объем услуг, приходящийся на потребителя резидента, будет сокращаться до такого уровня (за счет появления дополнительных пользователей), который будет противоречить интересам социального развития общества. В экономической литературе этот феномен описан в теории переполняемого общественного блага, а его разрешение лежит в рамках переговоров по выявлению прав собственности и исключению нерезидентов («фрирайдеров») из процесса потребления.

Следует также различать функции финансирования и производства общественных благ. Например, с целью поддержания общегосударственных социальных стандартов по всей стране центральное правительство должно финансировать программу социального обеспечения, однако функция предоставления услуг может осуществляться местными властями, лучше знающими социальную ситуацию. Сложнее обстоит дело с расходами, которые не всегда однозначно можно отнести только к федеральному или только к местному уровню, например, на образование, здравоохранение, социальное обеспечение. С одной стороны, местные школы и больницы ориентированы на жителей данной местности, с другой — образованное и здоровое население приносит непосредственную пользу всей стране. Соображения территориальной справедливости также требуют выравнивания затрат на эти расходы, с тем чтобы по всей стране были обеспечены гарантированные Конституцией социальные стандарты. Поэтому функции финансирования часто передаются региональным властям или распределяются между последними и центральным правительством.

Распределение функций по обеспечению бюджетных доходов. Второй этап в разработке либо оценке системы бюджетного федерализма — принятие решения о распределении функций по обеспечению бюджетных доходов. Это выражается в том, что величина расходуемых обязательств на каждом уровне бюджетной системы должна соответствовать уровню полномочий по обеспечению бюджетных поступлений этого уровня власти. В данном контексте полномочия по обеспечению бюджетных поступлений зависят от определенного законом права правительства данного уровня власти извлекать доходы из своих собственных источников, например, права определять собственные налоговые базы и ставки налогов, а также размеры тех сборов, которые осуществляются ими непосредственно. Определяющим здесь является ответ на вопрос о достаточности полномочий для обеспечения поступлений, которые необходимы для финансирования всех предполагаемых расходов, возложеных изданный уровень власти.

В связи с этим необходимо сформулировать общетеоретические принципы, по которым можно определять, какие налоги и другие источники бюджетных поступлений в наибольшей степени соответствуют поступлениям в бюджеты правительств и местных органов управления в многоуровневой системе межбюджетных отношений. Специалистами в качестве руководства к действию был сформулирован ряд требований, которые определяют, какие налоги могут и должны быть отнесены к компетенции различных уровней власти и управления. Эти требования были опубликованы в 1994 г. в отчете Всемирного банка, посвященном реформе межбюджетных отношений. К ним относятся следующие:

— прогрессивные редистрибутивные налоги должны быть централизованы;

— налоги, отвечающие задачам экономической стабилизации, должны быть также централизованы. Кроме того, необходимо обеспечить циклическую стабильность налогов более низкого уровня;

— неравномерные налоговые базы различных юрисдикции должны быть централизованы;

— налоги на мобильные факторы производства следует централизовать;

— налоги, взимаемые по принципу постоянного проживания, например акцизы, должны собираться на уровне регионов;

— налоги на полностью немобильные факторы должны взиматься на уровне муниципальных образований.

По нашему мнению, в данных принципах слишком большой акцент сделан на предпочтительность общенационального налогообложения, что до определенной степени противоречит формирующейся российской модели бюджетного федерализма. Но с учетом конкретной ситуации, которая сложилась в экономике России, а именно крайней степени разбалансированности ее экономического пространства, т.е. фактической его раздробленности по региональным и корпоративным интересам, такой высокоцентрализованный подход может быть целесообразным и эффективным средством.

Обычно специалисты по вопросам бюджетного федерализма считают, что региональные правительства и органы местного самоуправления должны быть независимыми от дотаций и трансфертов центрального правительства (в том числе и от доли в регулирующих налогах) и большую часть средств, необходимых для покрытия своих обязательств по расходам, должны собирать в виде собственных налогов. Например, если для покрытия расходов на выполнение экономических и социальных программ, которые региональные и местные руководители обещали своим избирателям, необходимо будет повышать налоги, руководители данного уровня будут более внимательны к тому, каким образом обеспечить эти поступления и как израсходовать полученные средства, в отличие от ситуации с расходованием средств, выделяемых из вышестоящих бюджетов.

В условиях, когда основным источником финансирования экономических и социальных программ являются ресурсы центрального правительства (в том числе и регулирующие налоги), политики в регионах и на местном уровне всегда будут готовы (а порой даже рады) обвинить вышестоящие органы власти в том, что средства предоставлены не в полном объеме. И тем самым они постараются снять с себя ответственность за некачественные и не в полном объеме предоставленные населению услуги. При этом данные руководители будут готовы затратить огромные усилия на лоббирование в вышестоящих министерствах и ведомствах возможности получения доступа к финансовым ресурсам вместо того, чтобы заниматься конкретной работой по обеспечению населения услугами, за которые они несут прямую ответственность.

В случае, когда основным источником для покрытия расходов на региональном и местном уровнях являются собственные налоги, политикам приходится отчитываться перед избирателями за те налоги, которые они их убеждают платить. Им необходимо объяснять избирателям, что обещанные услуги важнее, чем сокращение налогов, и что повышение качества и объема предоставляемых социальных услуг приведет к увеличению налогов. В свою очередь, налогоплательщик (он же — избиратель) будет лучше представлять ту прямую и косвенную взаимосвязь между количеством и качеством услуг, которые он вправе требовать, и теми затратами, которые необходимы на их производство и обеспечение. Реализация этих положений ведет к развитию демократических институтов, открытости власти и становлению гражданского общества, что является конституционной нормой в демократическом государстве.

Другой аргумент состоит втом, что центральное правительство, предоставляющее дотации на финансовое обеспечение социально значимых услуг, в принципе вправе потребовать контроля (за региональными и местными органами власти и управления) над тем, как они расходуют полученные средства. Но если будет введен реальный контроль по данным видам расходов, то это войдет в противоречие с принципами бюджетного федерализма, поскольку лишит нижестоящие органы власти и управления всякой гибкости, которая необходима для реагирования на различные запросы своих избирателей.

Именно региональные и местные руководители должны проявлять гибкость, особенно в предоставлении социально значимых услуг. Реальной опорой для обеспечения мобильности нижестоящих органов власти и управления должна стать их собственная налоговая база. В качестве примера приведем условную ситуацию, когда до 50% поступлений для нижестоящего органа власти либо управления обеспечивается за счет средств вышестоящего. В случае если общие расходы нижестоящего органа власти или управления увеличатся на 10% (при условии, что вышестоящий орган не обеспечивает финансирование данного увеличения), соответствующему органу власти или управления придется изыскивать резервы для 20%-ного увеличения собственных налоговых поступлений. И если эти ресурсы не будут изысканы, то в конечном итоге это отразится на снижении качества обслуживания населения. Весь изложенный выше материал дает нам возможность перейти к проблеме межбюджетных расходов.

Межбюджетные расходы. В начале мы отмечали, что при разработке либо оценке системы бюджетного федерализма на заключительном этапе требуется определить, какие финансовые средства и при каких условиях (перераспределяемые между различными уровнями власти и управления) необходимы для исполнения государством своих функций. По оценкам специалистов, межбюджетные расчеты обычно составляют значительную часть бюджетных средств федеральных и региональных уровней власти. В бюджетах городов и других объектов местного самоуправления межбюджетные поступления играют еще более существенную роль.

Центральное правительство предоставляет трансферты правительствам регионов, а те, в свою очередь, обеспечивают трансфертами нижестоящие органы власти и управления, руководствуясь следующими стандартными целями:

1. Устранение неравенства в финансовых возможностях (в том числе гарантии доходов по федеральным социальным программам).

2. Поощрение конкретных видов правительственной деятельности и обеспечение отдельных видов социально значимых услуг, предоставляемых государством.

Остановимся подробнее на стандартных целях предоставления дотаций (под дотациями понимаются все виды финансовой помощи, в том числе и регулирующие налоги) центральным правительством нижестоящим органам власти и управления. В случае несбалансированности между возможностями региональных правительств получения доходов и объемов их обязательств по расходам необходимо применение различных форм их финансовой поддержки. Это предполагает, что вышестоящий орган власти прямо и/или косвенно осуществляет финансирование услуг, предоставление которых находится в компетенции региональных и местных органов власти и управления. При этом задача состоит в том, что необходимо сбалансировать систему социально-экономических показателей, поскольку значительное неравенство в экономическом и социальном развитии тех или иных регионов может привести к разрушению единого экономического и социального пространства.

Достижение цели устранения неравенства финансовых возможностей в рамках политики горизонтального выравнивания наиболее характерно для европейской модели бюджетного федерализма.

Как отмечалось выше, в рамках политики горизонтального выравнивания есть и вторая стандартная цель предоставления дотаций от вышестоящих нижестоящим органам власти и управления, которая предполагает поощрение конкретных видов правительственной деятельности. Достижение данной цели характерно для американской модели бюджетного федерализма (в основе которой лежит принцип самодостаточности региона), поскольку предполагает реализацию различных программ по развитию социальной и. экономической инфраструктуры территорий.

На основании изложенного выше материала можно сделать принципиальный вывод: идея федерализма как территориальной формы демократии, выраженная в концепции бюджетного федерализма, в основе которой может лежать принцип самодостаточности регионов, предполагает, с одной стороны, обеспечение прав на получение определенного объема товаров и услуг соответствующего уровня качества и в формах, отвечающих потребностям как каждой отдельной личности, так и территориальных общностей людей, а с другой стороны, предполагает выравнивание чрезмерной дифференциации в уровне жизни населения в различных регионах в рамках общенациональных социальных стандартов.

⇐ Предыдущая 42 43 44 45 464748 49 50 51 Следующая ⇒