Теория местного самоуправления

⇐ ПредыдущаяСтр 50 из 51Следующая ⇒

Теория государства и права подчеркивает, что самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления, другими словами, участие граждан в решении всех касающихся их вопросов.

Разнообразие практики местного самоуправления и сегодня определяют следующие теории, сформировавшиеся в основном в XIX в.:

• теория свободной общины;

• общественная теория управления;

• государственная теория.

Теория свободной общины подчеркивает, что исторически первична именно община, а не государство. Из этой теории вытекают следующие принципы организации местного самоуправления:

• органы местного самоуправления — это органы общин (местных сообществ), а не государства;

• избираемость органов местного самоуправления членами общины.

Подчеркивается, что собственные дела общин отличны по своей природе отдел государственных, что государственные органы не вправе вмешиваться в них, они должны лишь следить затем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции. Как и в случае с правами человека, роль государства состоит не в том, чтобы «наделять» общину правами, а в том, чтобы эти права охранять и гарантировать.

В то же время необходимо отметить, что общественная теория управления на первый план выдвигала не естественные права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, — это заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.).

Согласно государственной теории самоуправления, выдвинутой немецкими прововедами, местное самоуправление представляет собой форму организации государственного управления на низовом уровне. Полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ, с точки зрения государственной теории, призвана обеспечить более эффективное решение данных вопросов на низовом уровне.

Государственная теория рассматривает местные органы управления прежде всего в качестве агентов центральных государственных органов и учреждений по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством.

Концепция дуализма муниципального управления трактует муниципальную деятельность как самостоятельность в чисто местных делах и подчиненность при исполнении определенных государственных функций. Она выдвигает тезис о двойственном характере местного самоуправления. Когда органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, они должны действовать как инструмент государственной администрации. Российские либеральные ученые всегда выступали с критикой концепции дуализма, поскольку считали, что сущность самоуправления заключается в предоставлении местному обществу права самому ведать своими общественными интересами и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами.

Популярность любой из этих теорий в каждой стране всегда зависит от множества причин исторического и национального характера, от общей демократической или автократической направленности политической системы. Различие теорий — всегда не умозрительное, а действенное, управленческое, так как проведение любой реформы местного самоуправления требует выбора одной из теорий в качестве своей концептуальной основы. Этот выбор всегда носит мировоззренческий характер, что подтверждается всей историей становления местного самоуправления в России и за рубежом.

Российская школа местного самоуправления

В российской научной традиции представлены все три основные теории местного самоуправления. Земская реформа 1860-х годов рождалась в борьбе между сторонниками общественной и государственной теорий.

Основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, сторонники общественной теории выступали за независимость земских институтов от государства и противопоставляли местное самоуправление, радеющее за местные интересы, бюрократическому государственному порядку, подчеркивая, что местное самоуправление чуждо политике и властным интересам.

В то же время сторонники государственной теории самоуправления определяли местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где децентрализация обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением.

При этом реальную практику земской деятельности во многом определяла общественно-хозяйственная теория.

Основные теории местного самоуправления сохранили свое значение и в наши дни. Для развития местного самоуправления в 1990-х годах характерна смена концепций, послужившая основой политических преобразований. Начало было положено экспериментами по внедрению самофинансирования и хозрасчета в области территориального управления (1990—1991). Однако на смену хозяйственной теории быстро пришла концепция дуализма, а фактически — государственная теория управления. Местные советы стали элементами государственной системы (1991 —1993). Новая российская Конституция 1993 г. была создана в рамках общественной теории местного самоуправления. Она вывела значение местного самоуправления за рамки узкопрагматического его понимания как системы местной власти, обеспечивающей эффективность управления городами и селами. Институт местного самоуправления играет в ней не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической системы. Свидетельство тому — конституционные гарантии местному самоуправлению и прежде всего гарантии независимости местного самоуправления от системы государственной власти. Это основа, на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор.

Так, Конституцией Российской Федерации определяется суть местного самоуправления как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130).

Согласно российской Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее она допускает использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств» (ст. 12).

Конституционны гарантии включают самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ст. 130). Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется также правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретов на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 132).

В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Хартия, принятая в 1985 г. большинством европейских государств в форме конвенции, стала результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления. Она подчеркивает прежде всего общедемократические начала местного самоуправления, отмечая в преамбуле, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя».

⇐ Предыдущая 42 43 44 45 46 47 48 495051 Следующая ⇒