ЛЕКЦИЯ 13. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Производство по делам об административных правонарушениях состоит из четырех стадий, которые, наряду с общими задачами, имеют только ей свойственные задачи, а также документы, круг участников и другие особенности.

На первой стадии выявляются факт и обстоятельства совершения административного правонарушения, данные о виновном, и составляется протокол. На второй – компетентный орган рассматривает дело и принимает по нему решение. На третьей – факультативной стадии - постановление по делу об административном правонарушении пересматривается, на четвертой – реализуется принятое постановление.

Возбуждение дела об административном правонарушении является начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях (гл. 28 КоАП РФ).

Основанием возбуждения дела является совершение лицом деяния, содержащего признаки административного правонарушения.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; информация физических и юридических лиц, правоохранительных и других государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, указывающая на наличие административного правонарушения; фиксация административного правонарушения в области дорожного движения или в области благоустройства территории работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами; подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица и другие поводы, указанные в ст. 28.1 КоАП РФ.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из указанных поводов, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Установление факта правонарушения фиксируется в протоколе об административном правонарушении, который направляется в течение трех суток (за правонарушения, влекущие административный арест – либо административное выдворение – немедленно) с момента составления органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать данную категорию дел в соответствии с гл. 23 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения либо в течение двух суток в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о лицах, привлекаемых к административной ответственности. По некоторым делам протокол может не составляться (ст. 28.6).

Ч. 4 ст. 28.1 закрепляет моменты, при наступлении которых дело об административном правонарушении считается возбужденным. К ним, например, относятся: составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения; составление первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ (задержание, привод, личный досмотр и др.); составление протокола об административном правонарушении; вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования и т.д.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок может быть продлен не более чем на один месяц, а по делам о нарушении таможенных правил и Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшем причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего – на срок до шести месяцев. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Вторая стадия производства по делу об административном правонарушении – рассмотрение дела об административном правонарушении - является центральной стадией.

Глава 29 КоАП РФ содержит подробный порядок рассмотрения дел, включая место и сроки рассмотрения дел, а также виды решений по делу об административном правонарушении.

Дела об административных правонарушениях могут рассматриваться по месту совершения административного правонарушения; по месту нахождения органа, проводившего административное расследование; по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (например, в отношении несовершеннолетних); по месту нахождения органа, в который поступили материалы, полученные с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств.

Дело об административном правонарушении рассматривается: «общий» срок – 15 дней со дня получения органом или должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Если дело рассматривает судья, то этот срок составляет два месяца. В случае ходатайств участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен не более чем на один месяц.

Кодекс устанавливает и сокращенные сроки рассмотрения дел: по делам о правонарушениях, посягающих на права граждан - пятидневный срок; по делам о правонарушениях, влекущих административный арест либо административное выдворение – в день получения протокола и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, - не позднее 48 часов с момента его задержания; по делам о правонарушениях, которые могут повлечь административное приостановление деятельности в случае применения временного запрета деятельности - семь суток.

Следует иметь в виду, что КоАП РФ в ст. 4.5. устанавливает давность привлечения к административной ответственности. Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (а по делу, рассматриваемому судьей – по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, а за некоторые правонарушения (напр., таможенного, валютного, антимонопольного законодательства) – по истечении одного года и даже шести лет (за нарушение законодательства РФ о противодействии коррупции). При длящемся административном правонарушении указанные сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Статья 29.7 КоАП РФ определяет последовательность процессуальных действий при рассмотрении дела об административном правонарушении. Начинается рассмотрение дела с объявления, кто рассматривает дело (должность, фамилия, имя, отчество, специальное звание); какое дело подлежит рассмотрению (сведения о правонарушении, времени и месте его совершения); кто и на основании какого закона привлекается к административной ответственности (фамилия, имя, отчество физического лица, название юридического лица и фамилия, имя, отчество законного представителя юридического лица, статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, по которой привлекается к административной ответственности).

Далее уполномоченному органу (должностному лицу) необходимо установить факт явки вызванных участников производства по делу, проверить их личность, полномочия законных представителей физического или юридического лица, защитника и представителя. При неявке участников производства устанавливаются причины, и принимается решение о рассмотрении дела в их отсутствие или об отложении рассмотрения дела.

Важное место в рассмотрении дела занимает разъяснение лицам, участвующим в производстве по делу, их прав и обязанностей.

При рассмотрении дела по существу оглашается протокол об административном правонарушении, а при необходимости и другие материалы дела. Должна быть обеспечена состязательность процесса: заслушаны объяснения лиц, в отношении которых ведется производство по делу, показания других участников процесса.

По результатам рассмотрения дела выносится либо постановление о назначении административного наказания либо постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, которое объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Копия постановления вручается под расписку лицам, указанным в законе либо высылается по почте заказным почтовым отправлением в течение трех дней со дня вынесения постановления (ст. 29.11).

Факультативной стадией является пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (гл. 30 КоАП РФ). Существование данной стадии есть гарантия законности и обоснованности применения административных наказаний.

Обжаловать постановление по делу об административном правонарушении вправе лицо, в отношении которого оно вынесено, потерпевший, законные представители физического и юридического лица, защитник и представитель, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей.

Закон устанавливает преимущественно судебный порядок обжалования. Так, жалобу на постановление, вынесенное судьей, рассматривает вышестоящий суд; вынесенное коллегиальным органом или судебным приставом-исполнителем – районный суд по месту нахождения коллегиального органа или судебного пристава-исполнителя; вынесенное должностным лицом – вышестоящий орган, вышестоящее должностное лицо либо районный суд по месту рассмотрения дела и т.д. (подробнее см. ст. 30.1 КоАП). Жалоба может быть подана в течение десяти суток (а по делам о нарушении некоторых конституционных прав граждан – в пятидневный срок) со дня вручения или получения копии постановления по делу об административном правонарушении.

Сроки рассмотрения жалоб на постановления по делу об административном правонарушении дифференцированы. Если жалобу рассматривает орган или должностное лицо, установлен десятидневный срок, а если суд – двухмесячный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела. Установлены и сокращенные сроки рассмотрения жалоб по отдельным категориям дел. Во-первых, в течение суток должны быть рассмотрены жалобы на постановления об административном аресте либо административном выдворении, если привлеченное к ответственности лицо отбывает административный арест или подлежит административному выдворению. Во-вторых, пятидневный срок установлен для рассмотрения жалоб на постановления о правонарушениях, посягающих на некоторые конституционные права граждан, а также жалоб на постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Решение, вынесенное по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении не является окончательным и может быть обжаловано в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд. Таким образом, Кодекс устанавливает неоднократное обжалование постановления и решения по жалобе на это постановление.

 

ЛЕКЦИЯ 14. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ И ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Режим законности установлен статьей 15 Конституции РФ. Суть его в том, что органы публичной власти, граждане и объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не могут противоречить Конституции РФ; подзаконные акты обязаны соответствовать Конституции РФ и законам, издаваться в рамках компетенции органов публичной власти и должностных лиц, должны иметь установленную форму.

Правовые и организационные методы и формы деятельности органов публичной власти, применяемые для поддержания режима законности, именуются способами обеспечения законности. В юридической науке выделяют три способа обеспечения законности: контроль, надзор, обжалование.

Контроль – это система наблюдения и проверки процесса работы объекта (органа исполнительной власти, должностного лица) с целью устранения отклонений от заданных параметров.

Классификация контроля:

1. В зависимости от объекта обследуемой деятельности:

1.1. Общий контроль - обследование комплекса вопросов деятельности подконтрольного субъекта.

1.2. Специализированный контроль – проверка деятельности подконтрольного объекта по четко определенному вопросу, например, соблюдение лицензиатом лицензионных требований, или проверка деятельности органа исполнительной власти по работе с обращениями граждан.

2. Контроль в зависимости от стадии осуществления контроля:

2.1. Предварительный контроль. Его цель – профилактика и предупреждение правонарушений, например, экологическая экспертиза.

2.2. Текущий контроль. Его цель – выявление состояния законности и дисциплины, вынесение оценки правильности действий, совершаемых объектом контроля. Такой контроль осуществляют, например, органы федерального казначейства.

2.3. Последующий контроль. Его цель – проверка реального исполнения требований законодательства и контролирующих органов.

3. По направленности:

3.1. Внешний контроль. Осуществляется за органами исполнительной власти со стороны других государственных органов (Президента РФ, Счетной палаты, судов).

3.2. Внутренний контроль. Осуществляется самими органами исполнительной власти внутри их системы. Вышестоящие органы контролируют деятельность нижестоящих органов (федеральные министерства контролируют деятельность подведомственных им федеральных служб и агентств). Внутренний контроль также осуществляют специализированные органы исполнительной власти на одном уровне исполнительной вертикали (органы федерального казначейства).

4. По отраслевой принадлежности:

4.1. Межотраслевой контроль. Осуществляется за определенными сферами деятельности несоподчиненных органов и должностных лиц (финансовый контроль).

4.2. Отраслевой контроль. Проводится органами одной отрасли или сферы в отношении соподчиненных органов. Примером может служить контроль, осуществляемый федеральными министерствами за деятельностью подведомственных им федеральных служб и агентств.

Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц состоит в том, что уполномоченные органы государственной власти выясняют, не допущено ли в деятельности органов исполнительной власти отклонений от законности. Если такие отклонения выявляются, то они подлежат своевременному устранению, а виновные привлекаются к ответственности, как правило, дисциплинарной или материальной.

Общие признаки, характеризующие контроль:

1. Между контролирующим и контролируемым обычно существуют отношения подчиненности или подведомственности.

2. Объектом контроля являются как законность, так и целесообразность деятельности подконтрольного.

3. Контролирующий орган наделен правом самостоятельно отменять или изменять решения, принятые подконтрольным.

4. Контролирующий орган вправе принять меры воздействия к подконтрольному.

Особой самостоятельной разновидностью контроля может быть признан президентский контроль. Он может осуществляться как непосредственно Президентом РФ, так и специально уполномоченными им на то государственными органами и должностными лицами (Контрольное управление Администрации Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах). Контрольное управление действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729. Оно вправе проводить проверки исполнения актов Президента. При выявлении нарушения выносится предписание об устранении нарушения. В случае невыполнения предписания в установленный срок, Контрольное управление информирует об этом Президента РФ, который принимает решение о дальнейших действиях. Реальными властными полномочиями Контрольное управление не обладает. Оно имеет статус структурного подразделения Администрации Президента РФ.

Контрольные полномочия Президента РФ имеют тенденцию к расширению. Начиная с 2001 г., ему предоставлено право отстранения от должности главы исполнительной власти субъекта РФ. Президент РФ также имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ.

Парламентский контроль проводится в ходе подготовки и принятия законов. Он осуществляется и за исполнением соответствующих статей федеральных законов, в том числе закона о государственном бюджете. В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77 «О парламентском контроле» парламентский контроль осуществляется в различных формах, например, при рассмотрении Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ; заслушивании ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, годовых отчетов Центрального Банка РФ; направлении палатами Федерального Собрания РФ парламентских запросов; при проведении парламентских слушаний и расследований. Субъектами парламентского контроля являются, в частности, палаты Федерального Собрания РФ, их комитеты и комиссии; Счетная палата РФ.

Правительственный контроль. Контрольные полномочия Правительства РФ определены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ». В ст. 4 закона установлено, что Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации. В соответствии со ст. 44 этого закона Правительство РФ в пределах своих полномочий проводит контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В законе определен и второй субъект правительственного контроля – Аппарат Правительства РФ, в т.ч. его Департамент контроля и проверки выполнения решений, который осуществляет контроль за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» контрольно-надзорными функциями наделены федеральные министерства (осуществляют внутренний контроль за находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами) и федеральные службы (реализуют функции по контролю и надзору в установленной для них сфере деятельности, т.е. осуществляют внешний контроль). Федеральные агентства также в необходимых случаях могут наделяться контрольно-надзорными функциями.

Актуальным для России остается вопрос об общественном контроле за деятельностью органов власти. История нормативного закрепления такого контроля в современной России берет начало с Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32 «Об Общественной палате Российской Федерации», в соответствии с которым палата была создана. Последовавшие нормативные правовые акты: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 и Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842, закрепили создание при федеральных органах исполнительной власти общественных советов, чья компетенция и порядок деятельности определяются положениями об общественных советах (например, Указом Президента РФ от 28 июля 2011 г. № 1027 утверждено Положение об Общественном совете при МВД РФ). Общественные советы являются совещательными органами и образуются в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан РФ, органов власти, общественных объединений и решения наиболее важных вопросов деятельности органов власти. Однако их создание и функционирование подвергалось конструктивной критике в виду низкой эффективности их деятельности. В связи с созданием в Российской Федерации «Открытого правительства» предполагается деятельность общественных советов сделать более эффективной.

Развитие законодательства об общественном контроле связано и с принятием 21 июля 2014 г. ФЗ № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», которым определены его цели и задачи, субъекты общественного контроля, их права и обязанности, а также их взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Закон закрепляет формы контроля: общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза. Допускаются и иные формы взаимодействия институтов гражданского общества с государственными и муниципальными органами (общественные обсуждения, слушания и др.).

Надзор как способ обеспечения законности осуществляется в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений законности. В отличие от контроля, надзор не предполагает оценку целесообразности принятого поднадзорным управленческого решения. Надзорный орган оценивает только законность принятого управленческого решения. Он не имеет право вмешиваться в исполнительно-распорядительную деятельность поднадзорного. В этом суть надзора.

Виды надзора: прокурорский и административный.

Прокурорский надзор осуществляется на основании ФЗ «О прокуратуре РФ»:

1. За соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными органами исполнительной власти (кроме Правительства РФ), органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля и должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. За соответствием законам издаваемых вышеперечисленными органами власти правовых актов. За актами Правительства РФ прокуратура надзор не осуществляет. В случае выявления в актах Правительства РФ нарушений принципа законности, Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ, который принимает решение, исходя из Конституции РФ и других федеральных законов.

Прокурорский надзор осуществляется в форме актов прокурорского реагирования.

Протест прокурора – реагирование на противоречащий закону правовой акт поднадзорного органа или должностного лица. Подлежит рассмотрению в течение 10 дней. В исключительных обстоятельствах прокурор может установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд.

Мотивированное постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении выносится, исходя из характера нарушения закона, и подлежит рассмотрению в установленном законом (КоАП РФ) порядке.

Представление прокурора готовится на основании материалов прокурорской проверки и преследует цель устранения нарушений законов, причин и условий, способствовавших нарушению. Представление выносится органу или должностному лицу, правомочному устранить нарушение. Подлежит безотлагательному рассмотрению. В месячный срок должны быть приняты меры, о которых прокурору сообщается в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона выносится в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Выносится в письменной форме.

Административный надзор осуществляется специально уполномоченными на то органами исполнительной власти. Выделяют две разновидности надзорных органов:

1. Органы, занимающиеся исключительно надзором (например, федеральная служба по надзору в сфере транспорта, федеральная служба по надзору в сфере образования и науки).

2. Органы, наделенные в рамках их компетенции отдельными надзорными полномочиями (например, налоговые органы, таможенные органы).

Деятельность органов, осуществляющих административный надзор, направлена на обеспечение соблюдения специальных норм. Она регулируется различными правовыми актами, в том числе административными регламентами.[19] Надзорная деятельность имеет целью обеспечить безопасность граждан, общества и государства, а также надлежащее качество товаров, работ и услуг. Законодательство Российской Федерации в особых случаях предусматривает использование надзора как особого вида правоохранительной деятельности. Например, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3 «О полиции» (п. 26 ст. 12) и Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 66 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» предусматривают административный надзор полиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Надзор, как способ обеспечения законности в сфере управления, в отличие от контроля, всегда устанавливается за неподчиненными надзорной инстанции субъектами.

Обжалование осуществляется в административном и судебном порядке. Процедура обжалования содержится в лекции по административно-правовому статусу граждан, а поэтому в настоящей теме не рассматривается.

В целях ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности 15 мая 2008 г. принят Указ Президента РФ № 797, содержащий ряд мер, направленных на усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), в т.ч. проведение плановых контрольных мероприятий каждым органом государственной власти не чаще чем один раз в три года (кроме налогового контроля), а внеплановых – только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни и здоровью людей и лишь по согласованию с прокурором субъекта РФ; сокращение количества разрешительных документов; замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием или финансовыми гарантиями; сокращение полномочий органов внутренних дел по контролю за предпринимательской деятельностью (в частности, составление протоколов об административных правонарушениях). В целях реализации данного Указа был принят ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

РАЗДЕЛ 2. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

В Особенной части курса административного права рассматриваются компетенция и организационно-правовые формы деятельности федеральных органов государственной власти (в основном, ее исполнительной ветви) в отраслях и сферах управления и раскрываются особенности государственного управления в административно-политической, экономической, социально-культурной сферах.

 

⇐ Предыдущая3456789101112Следующая ⇒

Поделиться: