ЛЕКЦИЯ 5. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Органы исполнительной власти занимают особое место в системе субъектов административного права, поскольку в большинстве административно-правовых отношений эти органы или действующие от их имени должностные лица являются стороной, наделенной государственно-властными полномочиями.

Правовой статус органов исполнительной власти характеризуют следующие элементы: компетенция; правосубъектность; ответственность; цели деятельности; организационно-правовая структура; основы взаимоотношений между собой и с другими юридическими и физическими лицами; принципы организации и деятельности; виды принимаемых правовых актов; порядок формирования.

Орган исполнительной власти – это образованное в установленном порядке учреждение, созданное для участия в осуществлении функций исполнительной власти, и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. К признакам органа исполнительной власти также относятся следующие: орган исполнительной власти наделен правом издавать правовые акты управления (как нормативного характера так и правоприменительные); действует такой орган на основании положения; имеет собственную компетенцию (совокупность прав и обязанностей).

Классификация органов исполнительной власти:

1. По территориальному масштабу действия: федеральные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов РФ; муниципальные исполнительно-распорядительные органы.

2. По порядку образования: избираемые (например, мэр Москвы); учреждаемые.

3. По компетенции: органы общей компетенции – руководят на подведомственной территории всеми или большинством сфер управления (например, Правительство); органы отраслевой компетенции – осуществляют руководство только подведомственными отраслями (например, Министерство транспорта РФ); органы межотраслевой компетенции, доминирующие в настоящее время – выполняют общие и специализированные функции для многих сфер управления (например, Министерство финансов РФ); органы внутриотраслевой компетенции – руководят в рамках отрасли порученными участками работы.

4. По характеру решения подведомственных вопросов: коллегиальные органы (правительство) и единоначальные органы (федеральные министерства).

5. По организационно-правовым формам выделяют министерства, службы, агентства, управления, департаменты, комитеты и другие.

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Согласно ст. 110 Конституции РФ и ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, являясь коллегиальным органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в России. Деятельность Правительства РФ осуществляется также в соответствии с Регламентом Правительства РФ.

Важнейшим направлением деятельности Правительства РФ является руководство федеральными органами исполнительной власти, а также контроль за их деятельностью. Руководство федеральными органами исполнительной власти выражается в том, что Правительство РФ утверждает Положения о федеральных органах исполнительной власти, определяет их предельную штатную численность и фонд оплаты труда в рамках средств, предусмотренных федеральным бюджетом на государственное управление; назначает руководителей федеральных органов исполнительной власти, за исключением федеральных министров; утверждает членов коллегий федеральных органов исполнительной власти; имеет право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.

Состав Правительства РФ: Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ, федеральные министры. Руководители иных федеральных органов исполнительной власти в состав Правительства не входят. Все члены Правительства РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Указами Президента РФ. Право решающего голоса на заседаниях Правительства РФ имеют только члены Правительства.

Актами Правительства РФ являются постановления и распоряжения. Постановления и распоряжения Правительства РФ - это акты, имеющие юридическое значение, они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако Правительство РФ может издавать и акты, не имеющие юридического значения – заявления, обращения. Акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия. Акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу не ранее их официального опубликования. Акты, принятые в форме распоряжения, вступают в силу, как правило, со дня их подписания.

Правительство РФ, как коллегиальный орган, должно иметь для легитимной работы кворум, который составляет более половины членов Правительства. Решения на заседаниях Правительства РФ принимаются, как правило, общим согласием. Если согласие не достигнуто, вопрос ставится на голосование и принимается большинством голосов. Решающий голос у Председателя Правительства РФ.

Деятельность Правительства РФ осуществляется на основе текущих и перспективных планов, которые утверждает Председатель Правительства РФ. Планы подготавливает аппарат Правительства РФ.

Правительство РФ заседает по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц. По результатам заседания оформляется протокол, который относится к служебной информации и официально не публикуется. В протоколе фиксируются решения и поручения Правительства РФ. Контроль за их выполнением осуществляет аппарат Правительства РФ.

Закон о Правительстве РФ предусматривает для решения текущих вопросов создание Президиума Правительства. Состав Президиума утверждается Правительством РФ. В него входят Председатель Правительства РФ, его заместители, а также наиболее значимые федеральные министры, преимущественно из экономического и силового блоков. Правительство может отменить любое решение Президиума.

В Правительстве РФ существует распределение обязанностей между Председателем Правительства РФ и его заместителями.

Основные функции и полномочия Правительства РФ закреплены в ст. 114 Конституции РФ. Эти полномочия являются общими и конкретизированы в законе о Правительстве.

Деятельность Правительства РФ обеспечивает аппарат Правительства РФ (Положение об аппарате Правительства РФ утверждается Постановлением Правительства РФ). Основные функции аппарата Правительства РФ: осуществляет подготовку для рассмотрения в Правительстве проектов постановлений и распоряжений; организует контроль за выполнением органами исполнительной власти решений Правительства, поручений Председателя Правительства РФ и его заместителей (эту функцию выполняет контрольное управление аппарата Правительства РФ); обеспечивает взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерального Собрания.

ФКЗ «О Правительстве РФ» предусматривает создание консультативных и координационных органов, Положения о которых утверждаются Постановлениями Правительства РФ, например, Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2011 г. № 183 утверждено создание координационного совета по делам ветеранов, а также Положение о нем.

Актуальным для России является вопрос о создании в стране «открытого правительства». Первоначально идея «открытого правительства» означала, что на правовом сайте будут обнародованы наиболее резонансные законодательные инициативы с целью обсуждения их интернет-пользователями. Так случилось, например, с законопроектом 2011 года «Об основах охраны здоровья граждан». Впоследствии идея «открытого правительства» прозвучала в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2011 и имела более широкое толкование, а именно: «открытое правительство» - это доктрина государственного управления, которая поддерживает право граждан на доступ к документам и действиям государства с целью возможности эффективного общественного контроля за государственным регулированием. В Указе Президента РФ от 8 февраля 2012 г. № 150 «О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытого правительства» сформулированы задачи рабочей группы, а в Распоряжении Руководителя Администрации Президента РФ от 17 февраля 2012 г. на рабочую группу возложена координация деятельности подгрупп по следующим направлениям деятельности «открытого правительства»: социальная политика, защита прав граждан, регионы и децентрализация, инновационное развитие, развитие кадрового потенциала, показатели эффективности открытого правительства и другим. Предполагается внести поправки в закон о Правительстве, которые обяжут чиновников проводить необходимые консультации и учитывать рекомендации общества.

В апреле 2012 г. при Правительстве РФ образован Экспертный совет, члены которого обсуждают и оценивают проекты решений Правительства РФ.

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Система федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636.

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность, в рамках которой их взаимоотношения построены на разграничении компетенции, т.е. разграничении функций и полномочий, отнесенных к их ведению. Структура федеральных органов исполнительной власти представляет собой перечень таких органов.

Предусматриваются следующие виды федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти утвержден Распоряжением Администрации Президента РФ от 16 июля 2008 г. № 943/788. По всем трем видам Указом предписаны типовые полномочия. Кратко сформулировать их можно следующим образом: министерство вырабатывает государственную политику в установленной сфере деятельности, службы осуществляют контроль и надзор, агентства оказывают государственные услуги. Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти утвержден Распоряжением Руководителя Администрации Президента РФ от 16 июля 2008 г. № 943/788.

На протяжении последующих лет в структуру федеральных органов исполнительной власти вносились многочисленные изменения и сама идея типологизации федеральных органов исполнительной власти утратила свой первоначальный смысл, поскольку четкая градация данных органов, основанная на строгом разделении функций, в настоящее время отсутствует. В частности, федеральные службы и федеральные агентства вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, федеральные службы оказывают государственные услуги, а федеральные агентства – контрольно-надзорные полномочия.

В структуру федерального министерства входят департаменты по основным направлениям деятельности министерства и отделы в составе департаментов, а в структуру служб и агентств – управления и отделы. Возглавляет федеральную службу и федеральное агентство директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ или Правительством РФ по представлению соответствующих федеральных министров. На заместителя федерального министра может одновременно возлагаться функция руководителя (директора) федерального агентства, подведомственного данному министерству, если это предусмотрено актом Президента РФ или Правительства РФ.

В федеральных органах исполнительной власти образуются коллегии. Порядок их образования определен Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1286. В состав коллегий по должности входят: руководитель федерального органа исполнительной власти, заместитель руководителя. Остальные члены коллегии назначаются Правительством РФ, которое определяет и общую численность коллегии. Распределение обязанностей между членами коллегии осуществляет руководитель органа власти. Членами коллегии назначаются руководители наиболее значимых подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также ученые и специалисты.

19 января 2005 г. Правительство РФ приняло Постановление № 30, утвердившее Типовой Регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. На его основе разрабатываются регламенты федеральных органов исполнительной власти, например, Регламент Федеральной антимонопольной службы утвержден Приказом службы от 9 апреля 2007 г. № 105.

В целях унификации порядка межведомственного информационного взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с федеральными органами исполнительной власти Распоряжением Правительства РФ от 1 ноября 2016 г. № 2326 утвержден перечень документов и сведений, которые по запросам исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления должны предоставить федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Документы и сведения, вошедшие в этот перечень (85) и необходимые для предоставления какой-либо государственной или муниципальной услуги, органы власти должны будут предоставлять в рамках межведомственного информационного сообщения, а не требовать их предоставления от граждан и организаций. К таким сведения и документам в частности отнесены: сведения о лишении права управления транспортными средствами, сведения о наличии (или отсутствии) судимости, сведения о регистрации по месту жительства гражданина РФ, справка органа, осуществляющего пенсионное обеспечение гражданина, содержащая сведения об общей сумме материального обеспечения пенсионера.

Для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач заинтересованные органы исполнительной власти образуют координационные органы (межведомственные комиссии или организационные комитеты) и совещательные органы (советы) – для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. Координационные и совещательные органы формируются на представительной основе. В их состав, кроме председателя и сопредседателя, представителей соответствующих органов власти, могут включаться представители законодательных органов, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций, которые в координационных органах имеют право совещательного голоса.

Ст. 78 Конституции РФ предусматривает возможность создания федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов с целью обеспечения их деятельности на всей территории России. Порядок образования территориальных органов определен Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30. Перечень этих органов также устанавливает Правительство РФ. Единой организационно-правовой формы территориальных органов нет. Различают региональные отделения, управления округов, инспекции и другие. Территориальный орган является юридическим лицом, однако, его административная дееспособность всегда ограничена (например, не вправе осуществлять нормативное регулирование). Компетенция территориального органа производна от полномочий федерального органа исполнительной власти, в систему которого он входит. Например, территориальный орган федеральной службы осуществляет функции по контролю и надзору и т.д.

ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституция РФ (ст. 77) установила, что система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации органов государственной власти. В настоящее время действует ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Правовую основу организации и системы органов исполнительной власти составляют также конституции республик и уставы других субъектов РФ (например, Устав города Москвы).

В субъектах РФ наблюдается значительное разнообразие в структуре и наименованиях высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти (все они – органы общей компетенции), а также иных органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевые и межотраслевые функции. Вместе с тем можно представить систему органов исполнительной власти субъекта РФ следующим образом:

1. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ – глава республики, председатель правительства, губернатор, глава администрации). В конце 2010 г. были внесены изменения в закон № 184 «Об общих принципах…», согласно которым наименование высшего должностного лица субъекта РФ не может содержать слова и словосочетания, составляющие основу наименования должности главы государства – Президента РФ. До 2015 г. конституции (уставы) субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта. Кандидатуры на соответствующую должность выдвигаются политическими партиями. Законом субъекта РФ может предусматриваться и самовыдвижение. В Москве высшим должностным лицом является Мэр Москвы (ст. 40 Устава города Москвы), который наделяется соответствующими полномочиями на пять лет.

2. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (правительство, кабинет министров, администрация). В Москве - это Правительство Москвы. Ст. 44 Устава города Москвы определяет Правительство Москвы как высший постоянно действующий орган исполнительной власти города Москвы, обладающей компетенцией и обеспечивающий согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы. Правительство Москвы возглавляет Мэр Москвы. В состав Правительства входят Мэр Москвы, заместители Мэра Москвы в Правительстве Москвы (в том числе первые), министры Правительства Москвы. Министры Москвы являются руководителями департаментов города Москвы. Кроме Устава Москвы Правительство действует в соответствии с Законом г. Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы».

3. Отраслевые и функциональные органы исполнительной власти. В Москве к ним относятся департаменты (здравоохранения, образования, финансов, земельных ресурсов и др.), комитеты (общественных связей, по туризму и гостиничному хозяйству и др.), главные управления (например, главное архивное управление), управления (например, записи актов гражданского состояния) и инспекции (объединенная административно-техническая инспекция).

4. Территориальные органы исполнительной власти субъекта РФ. В Москве ими являются префектуры административных округов города Москвы, возглавляемые префектами административных округов, и управы районов, возглавляемые главами управ районов города Москвы.

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: