Роль японского парламента в бюджетном механизме

Японский парламент в бюджетном механизме

Япония имеет двухпалатный парламент. Он состоит из Палаты представителей (нижней палаты) и Палаты советников (верхней палаты). В том, что касается основополагающих норм по управлению национальными финансами, Конституция не проводит различий между палатами парламента, вверяя всю полноту финансовой власти парламенту в целом (ст. 83). Именно парламент, а не какая-либо из его палат, наделяется конституцией правом контролировать любые государственные расходы и финансовые обязательства государства, учреждать резервный бюджетный фонд и контролировать его использование, определять расходы императорского двора, утверждать отчет аудиторской палаты об исполнении государственного бюджета и, в законодательном порядке определять организацию и полномочия палаты, заслушивать регулярные отчеты кабинета о состоянии национальных финансов.
Палата представителей имеет ряд преимуществ по отношению к Палате советников, важнейшие из них закреплены в ст. 60 Конституции. Бюджетный законопроект представляется правительством в первую очередь Палате представителей. Только после вынесения решения по бюджету Палатой представителей законопроект передается в Палату советников, причем срок, выделяемый Конституцией на размышление верхней палате, существенно меньше аналогичного срока, применяемого при принятии обычных законопроектов, - 30 дней по сравнению с 60 днями. Если в течение этого срока Палата советников не принимает решение, как и в случае несовпадения мнений палат и невозможности разрешить конфликт путем согласительных процедур, вплоть до создания совместной комиссии обеих палат, Конституция провозглашает окончательным решением парламента решение нижней палаты.

Роль Палаты советников наиболее заметна на стадии разрешения противоречий по проекту бюджета между палатами парламента.

При рассмотрении государственного бюджета в случае возникновения разногласий между палатами в обязательном порядке созывается согласительная комиссия. Формирование комиссии происходит по следующей схеме: десять депутатов правящей партии (коалиции) от Палаты представителей и десять оппозиционных депутатов от Палаты советников. Поскольку проект бюджета вносится правительством, представляется, что именно оппозиционные члены согласительной комиссии от Палаты советников имеют реальную возможность противостоять правительству и поддерживающим его депутатам в процессе принятия бюджета.
Работа японского парламента, подобно парламентам других развитых государств, построена на основе сессионных заседаний. Главная задача обычной сессии - принятие государственного бюджета.
Закон о парламенте определяет продолжительность обычной сессии в 150 дней (самый короткий срок среди западных стран). Т.е. предполагается, что сессия должна заканчиваться в середине мая, и до этого срока депутаты располагают достаточным временем для рассмотрения и принятия закона о государственном бюджете на начинающийся 1 апреля финансовый год.

Однако на практике парламентариям далеко не всегда хватало времени на детальное и полное рассмотрение и утрясание бюджетного законопроекта. Сразу после открытия сессии депутаты уходят на более чем месячные рождественские каникулы, и до 1 апреля у них остается не более 50 рабочих дней. Поскольку помимо закона о бюджете парламенту необходимо принять целый ряд других законодательных актов (причем те из них, которые связаны с налогами и финансами, должны быть приняты более или менее одновременно с бюджетом), часто возникает вопрос о продлении сессий парламента.
Важнейшим звеном структуры японского парламента является система комиссий. Через обсуждение в соответствующей комиссии проходит каждый законопроект, и итоги обсуждения в обязательном порядке докладываются на пленарном заседании палаты. Хотя формально никаких обязательств на решение палаты мнение комиссии не накладывает, без предварительного заключения комиссии палата не может принять ни одно сколько-нибудь существенное решение. Особенно важна роль данной стадии парламентской деятельности в бюджетной сфере, о чем свидетельствует особое положение бюджетных комиссий палат японского парламента.

Бюджетная комиссия палаты представителей находится в японском парламенте на особом положении. Распределение мест в бюджетной комиссии, как и в других комиссиях нижней палаты, происходит вскоре после выборов. Вопрос о нормах представительства в комиссии решается на совещании представителей парламентских фракций. По традиции партийный состав комиссии определяется пропорционально доле партийных фракций в общем составе палаты. Сам факт включения политика в партийный список кандидатов в бюджетную комиссию считается признанием его высокого положения в партии.
Существует несколько причин высокой репутации и большой значимости бюджетной комиссии палаты представителей. Прежде всего комиссия играет первостепенную роль в утверждении государственного бюджета парламентом. Хотя в компетенцию комиссии не входит участие в формировании проекта бюджета, комиссия тщательно изучает любые предложения правительства по увеличению или уменьшению ассигнований на те или иные государственные программы и специальные бюджетные фонды.
Важно и то, что по установившейся традиции, бюджетная комиссия рассматривает не только вопросы непосредственно структуры и состава бюджета. Члены бюджетной комиссии должны уметь ориентироваться практически во всех сферах, на которые распространяются статьи государственного бюджета, либо другие методы налогово-финансового регулирования. Именно поэтому вокруг бюджетной комиссии происходит постоянная борьба различных финансово-экономических группировок, проявляющих активную заинтересованность к процессу принятия бюджета на всех его стадиях.
Огромный общественный интерес к заседаниям бюджетной комиссии определяется, помимо вышеуказанного, еще рядом обстоятельств, главным из которых является то, что начальная и завершающая стадии прохождения бюджетного законопроекта через комиссию требуют присутствия на ее заседаниях всего кабинета министров, в том числе и премьер-министра. Члены кабинета обязаны по требованию депутатов давать ответы на любые связанные с бюджетом вопросы. Во время подобных заседаний бюджетной комиссии все другие комиссии, таким образом, бездействуют, так как все члены правительства оказываются занятыми. Все это обуславливает важную роль бюджетной комиссии и палаты представителей в целом в бюджетном процессе в Японии.

2)Механизм подготовки трех докладов в США

Закон Гремма - Рудмана - Холлингса (по слайам Г-ц: данным законом называют Постановление о выровненном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985г. (закон 99-177)) обязывает Службу управления и бюджета (СУБ) сделать оценки и расчеты, определяющие применение секвестра, и предоставить их президенту и Конгрессу. Бюджетное управление Конгресса (БУК) обязано сделать такие же оценки и расчеты, а руководитель СУБ обязан объяснить разницу между показателями двух ведомств. Оценки и расчеты СУБ составляют основу для распоряжений на отсечение расходов, издаваемых президентом. Предписания президента не могут изменить подробности доклада СУБ. Служба общего учета
(высший орган государственного финансового контроля. - ГК) обязана подготовить согласованный доклад.

СУБ и БУК обязаны подготовить три доклада о применении секвестра: предварительный - при представлении президентом бюджета; обновленный - в августе и окончательный - в конце сессии Конгресса (обычно осенью каждого года). Предварительный рассматривает состояние доходов и расходов на основе действующих законов. Он объясняет уточнение потолков, потребованные законами, и дает пересмотренные потолки. Оценки предварительного доклада пересматриваются в обновленном и окончательном вариантах, чтобы отразить действие законов, введенных после первого доклада. В дополнение к этим докладам СУБ и БУК обязаны дать оценку воздействия постановления о бюджетных назначениях и законов (по правилу «плати как можешь») сразу после принятия каждого. Оценки окончательного доклада СУБ пускают в ход секвестр, если назначения на этот год превышают потолок или если общее воздействие законодательства по правилу «плати как можешь» оценено как увеличивающее дефицит.

С конца сессии Конгресса до следующего 30 июня утвержденный секвестр остается в силе, пока постановление о назначениях на текущий финансовый год приводит к превышению потолка. Поскольку в последнем квартале финансового года секвестр может оказаться слишком разрушительным, закон указывает, что иногда он совершается путем уменьшения предела для следующего финансового года. Это требование обеспечивает охват дополнительных назначений, введенных в течении финансового года, положениями закона об укреплении бюджета.

30 билет

1)Бюджетные полномочия органов государственной власти Японии

Центральные органы исполнительной власти Японии в бюджетном процессе. В компетенцию центральных органов исполнительной власти - министерств и ведомств - входит оценка необходимого количества бюджетных средств на следующий финансовый год, что является отправным пунктом бюджетного процесса.

Министерства и ведомства отличаются друг от друга: размером, историей, традициями, структурой, персоналом, выполняемыми задачами, отношениями с клиентами. В бюджетном процессе у каждого из них свои цели, стратегия и линия поведения. Тем не менее, все они играют роль расходователей бюджетных средств, и это предопределяется всей бюджетной системой Японии.

До того, как каждое министерство (ведомство) представляет 31 августа министерству финансов свой официальный бюджетный запрос, ему необходимо провести свой собственный бюджетный процесс.
В структуре секретариата каждого министерства существует финансовый отдел, играющий роль бюджетного управления министерства финансов. В финансовый отдел поступают запросы от отделов общих вопросов (или первых отделов) всех управлений данного министерства, обычно это происходит в начале июля. Приблизительно в течение месяца после этого финансовый отдел, проведя соответствующие слушания, подготавливает проект запроса от министерства в целом, который передается на рассмотрение обратно в управления. Около пяти дней предоставляется для внесения поправок и составления второго варианта проекта. Окончательный вариант, подкрепленный соответствующей документацией, выносится на бюджетную конференцию министерства, где и получает окончательную ратификацию.
Несмотря на такую многоэтапность внутриминистерского бюджетного процесса (управления - секретариат - министерство), многие исследователи отмечают единство и жесткую централизацию японских министерств в их взаимоотношениях с другими государственными органами, и в частности, с министерством финансов.

Кабинет министров

В соответствии с Конституцией Японии Кабинет министров занимает верховную позицию в бюджетном процессе: он несет ответственность за подготовку бюджета и представление его парламенту.
Однако Закон об общественных финансах 1947 г. передал значительную часть бюджетных функций Кабинета министру финансов. В настоящее время непосредственных функций Кабинета министров в бюджетной сфере две: ратификация правительственного проекта бюджета (после того как министр финансов проведет огромную работу по его составлению и достижению компромисса со всеми заинтересованными сторонами); ежегодное принятие т.н. общих принципов бюджетной политики.

Общие принципы представляют собой наиболее весомое и объемное заявление Кабинета министров в отношении бюджета. Впервые кабинет стал принимать принципы еще в период оккупации, однако по-настоящему значимым этот документ стал лишь в начале 50-х годов XX в. Именно тогда японские политические деятели увидели в нем эффективный инструмент усиления правительственного контроля над бюджетом.
Тем не менее, в политической практике Японии сложился порядок, по которому общие принципы бюджетной политики стали составляться почти полностью в стенах министерства финансов, за исключением незначительных поправок, вносимых кабинетом на последней стадии принятия документа.
Поверхностная форма документа стала нормой, что расценивалось в Японии как один из признаков признания формального контроля министерства финансов над бюджетом. Чтобы придать большую программность своим общим принципам бюджетной политики правительство стало включать в них положения о планируемых мерах общеэкономического регулирования, хотя конкретные цифры приводились только в разделах о налогах и государственных облигациях.

Однако нельзя утверждать, что кабинет не играет никакой существенной роли в бюджетном процессе. В частности, значительна роль такой неформальной структуры кабинета министров, как дискуссионная группа экономических министров. Министерству финансов необходима как консультативная помощь группы, так и ее политическая поддержка. Группа не принимает никаких юридически обязательных документов, но играет важную роль в достижении консенсуса внутри Кабинета.

Во главе Кабинета, в соответствии со ст. 66 японской Конституции стоит премьер-министр. В этой сфере функции премьер-министра могут быть сведены к следующим направлениям:
Ма кробюджетный процесс - участие в консультациях, сопровождающих процесс составления проекта государственного бюджета; при этом степень участия того или иного японского премьер-министра в этом процессе определялась его личным интересом к бюджетным проблемам и состоянием экономики.
Ми кробюджетный процесс - практически у всех премьер-министров Японии были какие-то свои собственные проекты, которые они пытались отразить в бюджете. Однако такие примеры относятся лишь к случаям, когда рассматриваемый проект требует относительно небольшой финансовой поддержки. Политическая практика Японии не позволяет премьер-министру открыто становиться на сторону спорной, т.е. вызывающей возражения министерства финансов программы, если она требует значительных бюджетных расходов.

Уп равленческая роль в бюджетном процессе - полномочия и статус премьер-министра необходимы для урегулирования многих процедурных и регламентных вопросов при формировании государственного бюджета - утверждение к рассмотрению проекта бюджета, подготовленного министерством финансов, окончание и подведение итогов переговоров между министерством финансов и правящей партией (коалицией), - а также для ограничения спектра вопросов и разногласий, которые могут возникнуть на каждой стадии бюджетного процесса. На сегодняшний день наиболее значительна посредническая функция премьер-министра как единственного участника государственного механизма Японии, одновременно занимающего ключевые посты и в правительстве, и в правящей партии. Это позволяет ему предвидеть и устранять возможные разногласия по бюджетным вопросам и обеспечивать нормальное продвижение в принятии бюджета.

По ддержка министра финансов - еще в довоенные годы сложилась традиция, что премьер-министр занимает консервативную позицию в вопросах государственных расходов. Большинство глав японского кабинета способствовали снижению министрами своих бюджетных запросов, тем самым, облегчая задачу министрам финансов сдерживать рост государственных расходов. Такая практика следующим образом была сформулирована и обобщена японскими исследователями: Поскольку при составлении бюджета главы правительственных ведомств и верхушка партии большинства заинтересованы обезопасить их собственные бюджетные запросы, и выступают за увеличение расходов, министр финансов может оказаться в полностью изолированном положении. Если в этой ситуации он не обладает сильной поддержкой премьер-министра, ему чрезвычайно трудно проводить свою политику.
Ко нтроль правящей партии - наиболее важное направление деятельности премьер-министра. Являясь ключевой фигурой в руководстве правящей партии, премьер-министр обеспечивает максимально возможную защиту правительственного проекта бюджета от нападок со стороны парламентариев и территориальных партийных организаций. В последние годы при коалиционных правительствах данная роль премьер-министра утратила свою важность.

Что касается контроля за самим процессом разработки и принятия бюджета, то здесь значение премьер-министра обусловлено рядом факторов, в частности, такими, как согласованность действий с министром финансов и поддержка большинства в парламенте.

Рассмотрение роли Кабинета министров Японии в бюджетном процессе было бы далеко не полным без изучения деятельности вспомогательных органов при кабинете министров .

Отличительной особенностью послевоенных реформ в Японии было широкое заимствование американских политико-государственных норм и институтов, в частности, уже сложившейся тогда в США системы административных комитетов.

Сложившаяся в послевоенные годы система консультативных органов при правительстве Японии была юридически закреплена Законом об организации государственного управления от 10 июля 1947 г., а также в многочисленных законодательных актах и постановлениях Кабинета министров, регулирующих деятельность отдельных правительственных министерств и ведомств. Согласно ст. 8 вышеупомянутого закона, консультативные органы учреждаются при различных государственных административных учреждениях (как центральных, так и префектуральных) в качестве постоянно действующих органов. Закон допускает существование различных названий подобных органов: совещательный комитет, консультативный совет, экспертная комиссия и др.

В настоящее время в системе центральной администрации Японии действует большое, причем все возрастающее, число правительственных консультативных органов. Разветвленный правительственный консультативный аппарат, в котором наряду с представителями правительства и бюрократии широко представлены деловые круги, в настоящее время является важнейшим звеном в процессе принятия наиболее кардинальных политических решений. Согласованные на этом рабочем уровне рекомендации деловых кругов затем либо переводятся на язык правительственных решений, либо воплощаются в выдвигаемых в парламенте от имени правительства законопроектах.

В сложной системе правительственного консультативного аппарата Японии первостепенную роль играют совещательные комитеты и комиссии, учрежденные при канцелярии премьер-министра и т.н. экономических министерствах. Их значение определяется тем, что они принимают участие в формировании важнейших аспектов государственной политики: в первую очередь, составлении бюджета, а также экономическом планировании, определении правительственной политики в области налогообложения, финансов и т.п.

Кроме консультативных органов ведомственного подчинения в Японии существует также разветвленная сеть так называемых персональных консультативных органов . Они подчинены непосредственно руководящим работникам государственных ведомств - министрам, а также главам департаментов и отделов. Юридическим отличием персональных консультативных органов от ведомственных является то, что они учреждаются не по решению парламента, а по постановлению Кабинета министров.

Анализ социального состава ведущих консультативных органов показывает, что в них преобладают представители деловых кругов. Составляя влиятельную часть основных правительственных консультативных органов, они оказывают самое активное воздействие на центральный административный аппарат и, в конечном счете, на правительство, большинство членов которого также входит в состав совещательных комитетов и комиссий.

Существенное воздействие на формирование бюджета оказывают такие консультативные органы, как Экономический совет, Комитет по промышленной структуре, Комитет по использованию капиталовложений и некоторые другие. При этом особенно важна их роль на первоначальном этапе, когда определяется общая структура бюджета: перспективный уровень экономического роста, основные направления налоговой политики государства, курс в области финансов, внешней торговли и т. д. Характерно, что предварительный проект бюджета не может быть принят кабинетом, если он не прошел соответствующего обсуждения в вышеуказанных комитетах.

Таким образом, складывается ситуация, когда представители промышленно-финансовых кругов, заседающие в этих консультативных органах и действующие в тесном контакте с чиновниками из бюджетного управления министерства финансов, имеют возможность непосредственно участвовать в формировании бюджета.

Ключевую роль в организации планирования экономики и формировании бюджетной политики Японии играет Экономический совет , консультативный орган, учреждённый в 1952 г. при Управлении экономического планирования. Экономический совет является постоянным органом, созданным правительством специально для того, чтобы знать мнение делового сообщества относительно экономического планирования и сотрудничать с ним в деле пересмотра существующих экономических планов и составления новых.

Основу Экономического совета неизменно составляют представители финансово-промышленной верхушки Японии. По своему юридическому статусу Экономический совет призван осуществлять лишь вспомогательные функции при Управлении экономического планирования (УЭП), однако реальное положение таково, что основные направления экономического, а также бюджетного планирования разрабатываются именно Советом, а УЭП фактически превратилось в его своеобразный секретариат, выполняющий повседневную работу и ведающий технической стороной разработки государственного планирования.
Основные экономические консультативные органы при правительстве Японии осуществляют свою деятельность в тесном контакте с ведущими предпринимательскими организациями Японии, в первую очередь с Кэйданрэн (Федерация экономических организаций).

В процессе рассмотрения и доработки проекта бюджета принимают участие и некоторые консультативные органы, дающие рекомендации по управлению государственными финансами. К этим органам относятся: комиссия по налогам (консультативный орган при премьер-министре), казначейский совет (консультативный орган при министре финансов), консультативная группа по государственным облигациям (при генеральном директоре финансового управления Министерства финансов). В полномочия этих органов входит внесение предложений по вопросам налогов, государственных ценных бумаг и государственных займов.

Министерство финансов

Стоящее в центре правительственной деятельности по вопросам государственных финансов и бюджета Министерство финансов Японии ответственно перед кабинетом за подготовку годового бюджета. Законодательно закрепленная монополия министерства финансов на сокращение государственных расходов предоставляет ему значительный вес и высочайший статус. Сотрудники министерства составляют наивысшую политическую элиту в Японии.
Самураями японского правительства, элитой элиты называют в Японии служащих бюджетного управления министерства финансов.

Основные функции управления - рассмотрение бюджетных запросов министерств - находятся в ведении директора управления и трех его заместителей, каждый из которых отвечает примерно за одну треть бюджета. Их стаж в министерстве финансов обычно составляет 24-25 лет. Каждому из них подчинены по три инспектора (19-21 год стажа), которые ведут определенные направления работы с помощью своих помощников, которых называют также следователями (от трех до пяти человек при каждом инспекторе).
Остальные сотрудники бюджетного управления выполняют вспомогательные функции - обеспечение инспекторов необходимой информацией или технической проработкой бюджета.

Названия отделов говорят об их деятельности: общих вопросов (наиболее важный - включает двух сотрудников в ранге инспектора); юридический; отдел исследований - его работа большей частью сконцентрирована на изучении опыта других стран, как в области распределения государственных расходов, так и в технике бюджетного процесса (именно этот отдел занимался внедрением компьютерных технологий в Министерстве финансов); в 1973 г. был создан специальный аппарат исследований и планирования, глава которого подчиняется напрямую директору управления (это было одно из крупнейших изменений в структуре управления за послевоенные годы), и другие.

Что касается функций сотрудников управления, то здесь соблюдается четкая специализация. Каждый инспектор занимается строго обозначенным кругом вопросов и никоим образом не вмешивается в сферу коллег, если только такое вмешательство не будет обязательным для реализации его собственных задач.
Такие взаимоотношения в управлении сложились неформально, но, что характерно для всех государственных учреждений Японии, строго соблюдаются. Фактически, роль сотрудников бюджетного управления Министерства финансов выражается в рассмотрении бюджетных запросов своих министерств, агентств и т. п. и в сопоставлении их с реальными возможностями государственных расходов. Однако до того как тот или иной инспектор примет решение удовлетворить запрос или урезать его, в недрах министерства и его бюджетного управления финансов осуществляется немалая работа по калькуляции проектируемых бюджетных расходов.

Каждый год бюджетное управление тратит около шести месяцев на подготовку национального бюджета, от его предварительной проработки летом до официальной публикации министерством финансов проекта бюджета в декабре-январе.

Формальным стартом этого процесса служит заявление министра финансов о начале рассмотрения бюджетных запросов на заседании кабинета министров в конце июля - начале августа. В этом заявлении министр финансов объявляет крайний срок для подачи запросов в общий бюджетный потолок. Однако бюджетное управление заранее, уже в июне, готовит предварительную оценку государственных расходов и прогноз на доходную часть бюджета. 31 августа, как правило, заканчивается подача документов заинтересованными в получении бюджетных средств ведомствами, и в середине сентября министр финансов докладывает Кабинету о суммах запросов по каждому министерству.

Следующий этап - непосредственно работа бюджетного управления. На этом этапе бюджет делится на две неравные части.

В первую очередь управление рассматривает т.н. разные расходы, которые включают наиболее общие административные расходы и незначительные по важности программы (обычно до 15% бюджета). Эту работу ведут ответственный вице-директор управления и отдел общих вопросов.

Одновременно управление рассматривает вторую, наиболее значительную часть бюджета - важные вопросы. Их обсуждение ведется на уровне управления в целом под руководством директора и длится до конца ноября. В работе по важным вопросам принимает участие и руководство министерства финансов, а также заинтересованные представители политических партий и деловых кругов.
В начале декабря каждого года проводится так называемая бюджетная конференция министерства финансов, которая длится обычно две недели. В ней принимают участие: министр финансов, заместитель министра, два парламентских заместителя министра, помощник заместителя министра, главы одела исследований и планирования и отдела документации секретариата министерства, директор бюджетного бюро и иногда его заместители. Также на конференции присутствуют ответственные за обсуждаемый вопрос инспекторы бюджетного управления и их сотрудники.

Конференция выполняет функцию ратификации проекта бюджета, при этом в ходе обсуждения тех или иных пунктов могут вноситься коррективы. Кроме этого, конференция принимает проект т.н. обзора проекта бюджета , который затем направляется в кабинет министров.

Как правило, в середине декабря подготовленный министерством финансов проект бюджета представляется кабинету министров, а также всем сотрудникам министерства. Теперь служащие различных подразделений министерства финансов могут сами обращаться с вопросами и разъяснениями к инспекторам бюджетного управления.

Как было показано выше, приблизительно через неделю после опубликования проекта бюджета происходит его утверждение на заседании кабинета министров. После этого, как правило, в середине января, бюджет в качестве официального правительственного проекта передается на рассмотрение в парламент.
Японский парламент в бюджетном механизме

Последнее изменение этой страницы: 2017-05-05; Просмотров: 485; Нарушение авторского права страницы